Artikel 3: Zeit-Fragen Nr.34 vom 15.9.2003

 Neue Regionalpolitik (NRP)

Erfindergeist und wagemutiges, weltoffenes Unternehmertum gehören seit fünf Jahrhunderten zu den Markenzeichen der Schweiz als Kleinstaat in der Weltwirtschaft. Sie waren eingebettet in einer auf Unabhängigkeit und Neutralität abgestützten Freihandelstradition. Zeit-Fragen (Nr. 30 und Nr. 31) hat in zwei Folgen mit dem Titel «Die lange Freihandelstradition der Schweiz - eine geschichtliche Betrachtung» darüber berichtet. Heute ist die Schweiz im Umbruch. Andere Ziele stehen im Vordergrund. Dazu gehört auch eine fragwürdige Neuorientierung der Regionalpolitik.

Wenn man das Bruttoinlandprodukt pro Kopf als Vergleichsgrösse für den wirtschaftlichen Wohlstand heranzieht, befindet sich die Schweiz seit kurzem im internationalen Vergleich im Niedergang - allerdings auf einem hohen Niveau: 1970 war die Schweiz, obwohl ohne Rohstoffe und ohne Zugang zum Meer, das reichste Land der Welt - das Wohlstandsniveau lag 54% über dem Durchschnitt der westlichen Industrieländer. Seither ging es abwärts. 1980 betrug der Vorsprung 37%, 1990 31% und 1998 gerade noch 23%. Seit 1990 wird eine eigentliche Wachstumsschwäche festgestellt, die die Schweiz deutlicher weniger wachsen lässt als ihre Nachbarländer, z.B. das benachbarte Baden-Württemberg. Es leuchtet ein, dass Politiker, Wissenschafter und auch das Volk sich Gedanken machen über diese Entwicklung und Strategien zur Abhilfe entwerfen. Der Unternehmer- und Erfindergeist als treibende Kraft der wirtschaftlichen Entwicklung sei zunehmend erlahmt und müsse wiederbelebt werden. Darin sind sich alle einig. Auf die Frage, wie dies geschehen soll, gehen die Antworten allerdings auseinander.

Eine Denkrichtung sieht den Weg in einer Annäherung und später in einem Vollbeitritt zur EU. Auch der Bundesrat tendiert in diese Richtung. Nach dem EWR-Nein im Jahr 1992 und nach der deutlichen Ablehnung der EU-Beitritts-Inititiative im Jahr 2001 ist dieses Ziel zwar nicht mehr zuoberst auf der Traktandenliste, aber es ist weiterhin Strategie - auch in der Innenpolitik.

Regionale Cluster-Förderung und Territorialreform?

In den letzten Jahren hat der Bund auf verschiedenen Ebenen seine Innenpolitik neu ausgerichtet, oder es liegen Strategiepapiere vor, die dies verlangen.

Ende 2001 beschloss der Bund, sich vermehrt um verstädterte Gebiete zu kümmern und dafür längerfristig Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Solche städtischen Agglomerationen - Zusammenschlüsse von Kernstädten mit Gemeinden in einem grösseren Umkreis - werden von Seiten des Bundes angeregt. «Schaffhausen plus» ist zum Beispiel eines von 24 Modellvorhaben für die Entwicklung von Stadtregionen, die auf Unterstützung des Bundes zählen können. Ab 2006 sollen über 300 Millionen Franken in verschiedene Projekte fliessen, die - wie im Fall von Schaffhausen - die Kantons- und Landesgrenze überschreiten könnten. Kleinere Dörfer auf dem Land sollen ihre Verwaltung professioneller, d.h. «kostengünstiger und effizienter» organisieren. Stärker kooperieren, sich zusammenschliessen und sich vermehrt auf städtische Zentren ausrichten, ist die Devise der Planer. Im Kanton Schaffhausen erwähnte ein Regierungsrat zum Beispiel, die 34 Gemeinden könnten auf 6 reduziert werden.1 Im Kanton Wallis sollen zahlreiche Gemeinden im Goms zusammengeschlossen werden. Im Kanton Luzern ist ein neues Gemeindegesetz in Vorbereitung, das der «Professionalisierung der Gemeindeverwaltungen» den Weg ebnet usw. Wie verschiedene Abstimmungen gezeigt haben, sind dies keine Entwicklungen aus aktuellen Bedürfnissen und Problemen der Bevölkerung, also von unten, sondern sie kommen von oben aus der Verwaltung.

Ganz in diesem Trend liegt ein Bericht zur Neuen Regionalpolitik (NRP), den der Bundesrat im Februar 2003 veröffentlicht hat.2 - Ein zentrales Element in der Neukonzeption ist die sogenannte Cluster-Theorie. Sie soll dazu beitragen, die Wachstumsschwäche der Schweiz zu überwinden. Der Grundgedanke ist einfach (vgl. Michael Porter, «Nationale Wettbewerbsvorteile: Erfolgreich konkurrieren auf dem Weltmarkt», 1999). In einem Cluster finden sich Unternehmen und Unternehmensgruppen zu einem grösseren Wirtschaftsraum und unterstützen sich gegenseitig, indem sie z.B. gemeinsame Informationssysteme aufbauen und die Ausbildung und Schulung gemeinsam organisieren. So regen sie Innovationen an und wirken auf ihr Umfeld wachstumsfördernd. Voraussetzung ist eine gewisse Grösse. Als Paradebeispiel für ein Cluster nennt der Schöpfer dieses Modebegriffs, Michael Porter, das Silicon Valley in Kalifornien. Von dort sind in den neunziger Jahren massgebende Impulse für technologische Erneuerungen ausgegangen.

Wenn man von der Definition von Michael Porter ausgeht, gibt es solche Cluster in der Schweiz schon lange. Zum Beispiel werden im Zürcher Oberland Hörgeräte hergestellt. Die Firma Phonak profitiert von lokal ansässigen Firmen aus den Bereichen Klimatechnik und Feuerüberwachung und auch von der Uhrenindustrie. Sie bilden eine Art Interessengemeinschaft. Historisch sind solche «Cluster» nicht neu. Sie haben ein Vorbild in den alten Zünften, in denen sich z.B. die Kaufleute, die Schiffer oder die Bäcker organisierten und ihre Belange gemeinsam regelten. Die Uhrenindustrie bildet seit zwei Jahrhunderten im Jurabogen eine Interessengemeinschaft. Die Zusammenarbeit innerhalb der Textilindustrie ist in der Ostschweiz noch älter. So wird zum Beispiel ihr Fachpersonal in gemeinsamen Textilfachschulen ausgebildet. Von einem «Cluster» kann auch im Bereich der Chemie- und der Pharmaindustrie in Basel gesprochen werden.

Die neue Regionalpolitik soll nun hier ansetzen. Die Experten gehen davon aus, dass die Wachstumsschwäche nicht nur ein Problem der nationalen Wirtschaftspolitik ist. Die wirtschaftliche Stagnation betreffe auch die Kantone und die regionalen Volkswirtschaften und sei deshalb Sache der Regionalpolitik, die neu zu konzipieren sei.

«Ineffiziente» alte Regionalpolitik

Ein paar Worte zur angeblich wenig effizienten alten Regionalpolitik: Ihr Konzept stammt aus den siebziger Jahren. Im Zentrum steht das Investitionshilfegesetz (IHG). Im Vordergrund dieser Politik steht nicht eigentlich die Förderung der Wirtschaft in schwachen Regionen, sondern sie unterstützt in erster Linie Gemeinden aus Berg- und Randregionen bei ihren Infrastrukturaufgaben. Der Bund hilft ihnen zum Beispiel finanziell beim Bau einer Alpstrasse. Weiter werden zinsgünstige langfristige, aber rückzahlbare Darlehen gewährt - zum Beispiel an Hotels und Bergbahnen. Ziel ist, die Unterschiede zwischen Regionen und Landesteilen abzubauen, der Abwanderung entgegenzuwirken und den nationalen Zusammenhalt zu stärken. Dieses Konzept habe sich gemäss Bericht als «wenig effektiv» erwiesen.

In Anlehnung an die EU, die neue regionalpolitische Instrumente entwickelt hatte, orientierte der Bund bereits 1996 seine Regionalpolitik neu (Schlussbericht zur Neuen Regionalpolitik (NRP), S.48). Die Regionalpolitik soll nicht nur ausgleichend wirken, sondern auch die «regionale Wettbewerbsfähigkeit» stärken. Mit dem «Regio plus» und den «Interreg-Programmen» werden seit einigen Jahren gezielt «innovative, grenzüberschreitende Projekte und Programme» gefördert. Nach dem neuen Konzept sollen künftig in den verschiedenen Regionen mit Steuermitteln auch Cluster aufgebaut und gefördert werden. Damit würde der Staat seine Aufgaben - dieses bisher ohne Diskussion - von der Unterstützung der politischen Gemeinden auf die Förderung privater Unternehmen verlagern.

Paradigmenwechsel

Politisch soll beim Bund ein eigentlicher Paradigmenwechsel eingeleitet werden: Weg von der traditionellen Unterstützung von Infrastrukturaufgaben von Berg- und Randgemeinden und hin zur gezielten Förderung «wirtschaftlicher Potentiale und Kooperationen», die auf Zentren ausgerichtet sind (S. 50). Interregionale, interkantonale und grenzüberschreitende Projekte und Programme sollen besondere Präferenz erhalten. Damit soll unternehmerisches Denken und Handeln (sogenannte Entrepreneurship) angeregt und geschaffen werden.

Welche Wirkung wird dies auf die Berg- und Randgemeinden haben, die vom Bund bis heute bei ihren Infrastrukturaufgaben unterstützt wurden? Sie erhalten nach dem neuen Konzept vom Bund direkt keine Hilfe mehr. Diese Aufgabe soll künftig ausschliesslich den Kantonen obliegen, die vom Bund mehr Geld bekommen sollen - vor allem über den neuen Finanzausgleich. Ob diese Gelder allerdings im bisherigen Umfang wirklich bis zu den einzelnen Gemeinden gelangen, ist fraglich, ist doch die Finanzlage bei den meisten Kantonen - ähnlich wie beim Bund selber - seit einiger Zeit nicht mehr «rosig». Dazu kommt eine Ausdünnung des Service public (Post, Telekom, usw.), die bereits im Gange ist.

Mit «Regional Gouvernance» zu einer neuen Schweiz?

Ein weiteres Element der im Expertenbericht vorgeschlagenen Reformen ist die sogenannte «Territorialreform» in Kantonen und Gemeinden. Der Grundgedanke ist folgender: Die wirtschaftliche Dynamik finde heute vor allem in grösseren Wirtschaftsräumen statt. Das «Denken in Wirtschaftsräumen» stehe aber in der Schweiz im Widerspruch zu den historisch gewachsenen politischen Strukturen. Die politischen Grenzen seien im internationalen Standortwettbewerb jedoch ein Nachteil, weil sie als «Filter und Barrieren» wirkten und die wirtschaftliche Dynamik hemmten (S. 118).

Die Autoren des Berichts haben gesamtschweizerisch folgende Vision: «Auf theoretischer Ebene kommt eine Einteilung der Schweiz in sieben Grossregionen, welche den aktuellen Gegebenheiten Rechnung trägt und somit interregionale als auch staatsübergreifende Ansätze berücksichtigt, den Anforderungen sehr nahe» (S. 38). Leider gebe es bisher kein nationales Konzept, mit dem in diesem Sinne koordiniert und interveniert werden könne. Die Schweiz könne sich von der weltweiten Entwicklung nicht abschotten und müsse den Blick nach aussen richten. Neue regionale Planungs- und Steuerungsinstrumente seien notwendig, die man als «Regional Gouvernance» bezeichnen könnte (S. 37).

Was heisst das nun konkret? Mittlere und kleinere Städte sollen mit den grossen Zentren, wie z.B. Zürich, Genf oder Basel, verbunden und in die Lage versetzt werden, die neusten wirtschaftlichen Entwicklungsimpulse aufzunehmen. Die Wettbewerbsfähigkeit von ländlichen Räumen sei ebenfalls abhängig von den Zentren, und die Politik von Bund und Kantonen sei darauf auszurichten. Dies erfordere engere Kooperationen und vermehrt Zusammenschlüsse von Gemeinden, die - wie man verschiedentlich liest - künftig mindestens 3000 Einwohner haben sollten.

Abgelegene Landstriche und Bergregionen, die nicht in die neue Politik einbezogen werden könnten, würden «passiv saniert», d.h. «sozialverträglich» aufgegeben und entleert. Sie könnten weiter als Landreserve oder als Landschaftspark dienen.

Mit regionaler Cluster-Förderung und Territorialreform in die EU?

Soll nun mit der regionalen Förderung von Clustern und mit einer Territorialreform der träge Unternehmensgeist wiederbelebt werden? Sollen die historisch gewachsenen Strukturen aufgelöst und die Schweiz in sechs oder sieben Grossregionen eingeteilt werden? Oder ist die vorgeschlagene Reform der kleinräumigen Schweiz nicht eher von ideologischen Zielen geleitet und soll Hindernisse auf dem Weg in die EU beseitigen?

So fällt auf, dass die Strukturfonds der EU ebenfalls «grenzüberschreitende, innovative Programme und Projekte» mit staatlichen Mitteln finanzieren, die das Wirtschaftswachstum, die Wettbewerbsfähigkeit und die Schaffung von Arbeitsplätzen fördern. Geht es bei der neuen Regionalpolitik also um «autonomen Nachvollzug» von EU-Strategien? Es scheint so zu sein. Die Autoren des Berichts «Neue Regionalpolitik» weisen darauf hin, dass die EU «neue Impulse für die Schweizer Regionalpolitik» ausgelöst habe (S. 48).

Grundsätzliche Fragen

Führt die Neue Regionalpolitik (NRP) zu mehr Wachstum?

Einer der prominentesten Kritiker der Reformansätze ist Professor Silvio Borner von der Universität Basel.3 Er sieht eine Hauptursache der wirtschaftliche Stagnation im «Staatsversagen», d.h., die staatlichen Rahmenbedingungen hätten sich in den letzten Jahren verschlechtert: Die Staats- und Fiskalquote ist massiv gestiegen, d.h., Staatsausgaben und Steuerbelastung haben im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt überproportional zugenommen. Sozialabgaben und Sozialausgaben haben ebenfalls überproportional zugenommen. Die Staatsverschuldung ist besorgniserregend. Der Bund zum Beispiel hat seit 1990 seine Schulden nahezu verdreifacht. Er hat in dieser kurzen Zeit mehr Schulden angehäuft als in den vergangenen hundert Jahren zusammen. Ganz allgemein sind die staatlichen Aktivitäten viel stärker gewachsen als die Wirtschaft. Dies wirkt wie ein «Klotz am Bein» und lähmt den Unternehmergeist.

Borner erwähnt auch - neben anderen Gründen - qualitative Mängel in der Bildung und im Bildungssystem. Mit Steuergeldern regionale Cluster zu unterstützen sei das falsche Rezept und würde von den wirklichen Ursachen der Wachstumsschwäche nur ablenken. Borner betont auch, dass es nicht in der Hand des Staates liege, die Voraussetzungen für die Entstehung von Cluster zu schaffen. Er kommt am Ende seines zwanzigseitigen Gutachtens zum Schluss: Die Regionalpolitik des Bundes «sollte sich in Zukunft wieder vermehrt auf ihre ureigene Aufgabe zurückbesinnen: den regionalen Lasten- und Finanzausgleich».

Im geschichtlichen Rückblick fällt auf, dass die Unternehmer in der Schweiz gewohnt sind, sich selber um die Belange ihrer Betriebe zu kümmern. Merkantilistisches Gedankengut, wonach der Staat die Wirtschaftslenkung in die Hand nimmt, hat - abgesehen von der Landwirtschaft - in der Schweiz nie eine Tradition gehabt. Soll es - nach Vorbild der EU-Regionalpolitik - der Schweiz übergestülpt werden?

Besteht die Stärke der Schweiz wirklich darin, neuerdings in «grossen Wirtschaftsräumen» zu denken? Ist eine Territorialreform der richtige Weg zu mehr unternehmerischer Dynamik?

Sollen mit neuen Instrumenten der «Regional Gouvernance» abgelegene Gebiete sozialverträglich entleert und Landschaftsreserven oder -parks geschaffen werden?

Das Rückgrat der Wirtschaft in der Schweiz besteht aus einer Vielzahl von Klein- und Mittelbetrieben. Sie sind verankert in den vielen kleinen und mittleren Gemeinden, verteilt auf die ganze Schweiz. Sowohl Zentren wie Zürich, Basel oder Genf als auch kleinere Gemeinden haben in diesen historisch gewachsenen Strukturen ihren Platz und ihre Bedeutung. Das war früher so - und wirtschaftlich auch sehr erfolgreich. Ist es heute anders? Entsteht mit der schwergewichtigen und einseitigen Ausrichtung der Politik auf die Zentren nicht ein neues Stadt-Land-Problem?

Gemäss Expertenbericht soll die Agglomerationspolitik «funktionalräumliche Zusammenhänge auch auf institutioneller Ebene umsetzen» (S. 83). Was ist damit gemeint? Wegen der grossen Pendlerströme in die Zentren sollen neue politische Strukturen für Grossagglomerationen geschaffen werden, die Wohn- und Arbeitsort umfassen. Ein Bundesamt hat kürzlich die Agglomeration Zürich neu definiert. Sie bestehe aus der Kernstadt Zürich und verschiedenen Agglomerationsgürteln mit 131 Gemeinden aus verschiedenen Kantonen (vgl. «Neue Zürcher Zeitung» vom 25. Juli). Wozu? Soll die «Urbanität», d.h. das Bewusstsein, einer städtischen Agglomeration anzugehören, in den vielen Gemeinden zu leben beginnen? Soll später ein politischer Überbau geschaffen werden, weil die politischen Grenzen die wirtschaftliche Dynamik hemmten?

Historisch fällt auf, dass die Pendlerströme überhaupt nicht neu sind. Sie sind geradezu Bestandteil der kleinräumigen und föderalistischen Verhältnisse in der Schweiz. Das Unternehmen Brown Boveri AG in Baden stellte z.B. schon 1936 fest, dass nur die Hälfte der Mitarbeiter am Arbeitsort wohnte. Die andere Hälfte kam bereits damals aus 157 verschiedenen, selbständigen Gemeinden zu Fuss, per Fahrrad oder Bahn aus einer Entfernung von bis zu 70 Kilometern zur Arbeit. In Winterthur und in andern Industriestandorten kamen mehr als die Hälfte der Arbeiter von auswärts.4 Dies zeigt die starke Verankerung der Menschen in ihren Gemeinden. Ist es heute anders? Gerade in diesen kleinräumigen Verhältnissen hat sich der Unternehmergeist über sehr lange Zeit geradezu phänomenal entwickelt.

Wer Wirtschaftsprobleme lösen will, indem er Grossagglomerationen bildet und Gemeindefusionen mit «professionalisierten» zentralen Verwaltungen forciert, setzt beim Fundament des schweizerischen Föderalismus an - den kleinen und mittleren Gemeinden. Ihre Autonomie ist weit schwächer als die der Kantone und der Städte. Sie werden heute zunehmend zu zentralen Lösungen gezwungen oder über die Kürzung des Finanzausgleichs unter Druck gesetzt. Der amtierende Präfekt des Bezirks Goms im Wallis, Odilo Schmidt, ein erklärter Gegner der angestrebten Gemeindefusionen, brachte die Problematik vor kurzem auch von der menschlichen Seite her auf den Punkt: Professionalisierung bedeute wohl einfach ein grösseres Gewicht für Juristen in zentralisierten Gemeindeverwaltungen. Dabei könne auch der einfache Mann durchaus eine Gommer Gemeinde managen («Neue Zürcher Zeitung» vom 8. August).

Tatsächlich kommt dem Milizgedanken im schweizerischen Gemeindewesen eine wesentliche Bedeutung zu. Durch die Übernahme einer nebenamtlichen Aufgabe fühlen sich die Bürger mit ihrer Gemeinde besonders verbunden.

Stehen hinter dem Denken in grossen Wirtschaftsräumen nicht vielmehr ideologische Ziele? Soll mit der Beseitigung der kleinräumigen, föderalistischen Strukturen ein Haupthindernis auf dem Weg in die EU beseitigt werden? - Der Bevölkerung und der Wirtschaft bekommt es besser, bewährte Traditionen weiterzuentwickeln und eigenständige Wege zu beschreiten, die zum Kleinstaat Schweiz passen.

1 vgl. «Neue Zürcher Zeitung» vom 27.3.03, «Skepsis gegen ÐSchaffhausen plusð»; «Neue Zürcher Zeitung» vom 12.6.03, «Keine Zukunft für Kleingemeinden»

2 Neue Regionalpolitik (NRP) Schlussbericht vom 6.2.03 - Expertenbericht unter Leitung des seco (im Internet: www.admin.ch)

3 Borner Silvio, Wachstumsorientierte Wirtschaftspolitik durch regionale Clusterbildung? Eine kritische Analyse, Gutachten zuhanden des seco, August 2002 (im Internet: www.admin.ch)

4 Schweizerisches Institut für Aussenwirtschafts- und Marktforschung: Die Schweiz als Kleinstaat in der Weltwirtschaft, St. Gallen 1945, S. 257 und 327