Kein Frieden ohne Achtung des Völkerrechts

Stellungnahme zu rechtlichen Fragen bezüglich Kosovo-Bericht der Unosek in Wien, 10. März 2007

von Prof. Dr. Dr. h.c. Thomas Fleiner, Direktor des Instituts für Föderalismus, LLM Yale; Ehrenpräsident der International Association of Constitutional Law

Dies ist die schriftliche Fassung meiner Stellungnahme anlässlich des Treffens der beiden Delegationen mit der Unosek (United Nations Office of the Special Envoy for Kosovo) und der Kontaktgruppe. Einige kürzere Passagen dieses Papiers waren im mündlichen Vortrag nicht enthalten.

Einführung

Ich wurde gebeten, Sie über rechtliche Fragen in bezug auf durch den Bericht der Unosek aufgeworfene Probleme zu informieren. Ich bin mir bewusst, dass rechtliche Fragen in politischen Debatten nicht sehr ernst genommen werden. Im Prinzip wird das Gesetz gewöhnlich nur dann ernst genommen, wenn es dazu verwendet werden kann, ohnehin unangefochtene starke Positionen zu verteidigen. Die Rechtsgrundsätze, die der Freund der machtlosen Staaten sind, haben immer eine schwierige Position gehabt. Langfristig werden jedoch nur Lösungen, die die Prinzipien der Rechtsgrundsätze respektieren, nachhaltige Lösungen zur Überwindung grösserer politischer Konflikte garantieren können. Deshalb würde ich gerne drei grössere ungelöste rechtliche Probleme vorstellen, die von politischen Führern auf der Suche nach einer nachhaltigen Lösung berücksichtigt werden müssen.

1. Die neue serbische Verfassung

Nicht einmal ein halbes Jahr ist vergangen, seit die Einwohner Serbiens eine neue Verfassung angenommen haben. Diese Verfassung hat Kosovo ein neues Konzept der autonomen Selbstverwaltung gebracht. Sie befindet sich daher in voller Übereinstimmung mit den Richtlinien der Resolution 1244 des Sicherheitsrates, die für eine neue Lösung für den Kosovo «substantielle Autonomie» und «bedeutungsvolle Selbstverwaltung» gefordert hat. Diese Verfassung ist von einer überwältigenden Mehrheit der Völker Serbiens angenommen worden.
Der Vorschlag der Unosek, der diese verfassungsmässige Regel in der Tat aufheben würde, erwähnt weder die Verfassung noch den demokratischen Volksentscheid der Bevölkerung. Beide werden einfach ignoriert. Ich kann mir nicht vorstellen, dass ein Uno-Dokument die gültige Verfassung eines Mitgliedsstaates, die erst kürzlich von den Menschen eines souveränen Staates angenommen wurde und die ganz mit den Richtlinien der Uno übereinstimmt, vollständig ignorieren sollte.
Ich kann mir vorstellen, dass man das verfassungsgebende Verfahren oder den Inhalt einer Verfassung kritisiert, aber sie einfach zu ignorieren bedeutet einen unverzeihlichen Mangel an Respekt gegenüber der Demokratie, dem Selbstbestimmungsrecht eines Mitgliedsstaates und der Souveränität der Völker.
Darüber hinaus kann ich nicht verstehen, wie man von der Regierung eines Mitgliedsstaates erwarten kann, Vorschläge zu unterzeichnen oder zu akzeptieren, die in direktem Widerspruch zum soeben erst demokratisch dokumentierten Willen des Volkes stehen.

2. Teilung des Territoriums eines Mitgliedsstaates

Serbien ist Mitglied der Vereinten Nationen. Wenn der Sicherheitsrat den Vorschlag der Unosek annimmt, würde er effektiv das Territorium eines Mitgliedsstaates aufteilen. Ich kann mir nicht vorstellen, dass die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen einem solchen Eingriff in die territoriale Integrität und Souveränität eines ihrer Mitglieder zustimmen würden. Jedes Mitglied könnte sich eines Tages solchen Forderungen gegenübersehen.
Letzte Woche war ich in Sri Lanka, um den politischen Eliten einige verfassungsrechtliche Anregungen für die Behandlung von Konflikten und für möglichen Verfahren zu geben, um den gegenwärtigen gewaltsamen Konflikt friedlich beizulegen. Alle diese Völker fürchten, dass ein unabhängiges Kosovo den Konflikt in Sri Lanka wieder anheizen würde. Bevor ich nach Sri Lanka kam, besuchte ich Indien, das eine weltweite Konferenz über den Föderalismus vorbereitet. Dort fürchtet man die Loslösung der Kaschmir-Region. Einer meiner Studenten, der jetzt für die sudanesische Regierung arbeitet, hat eine Doktorarbeit über Föderalismus im Sudan geschrieben, ein Doktorand forscht über den Föderalismus in der Elfenbeinküste, ein anderer über Äthiopien, Somalia und Eritrea, ein Freund des Instituts war für eine friedliche Regelung für die Abchasen in Georgien verantwortlich; schliesslich arbeitet unser Institut auch in Zypern, ganz zu schweigen von der auch den Irak bedrohenden möglichen Sezession der Kurden. In allen diesen Regionen, in denen unser Institut involviert ist ? abgesehen natürlich von der bekannten bedrohten Balkanregion ? fürchtet man eine vom Uno-Sicherheitsrat aufgezwungene Entscheidung zur Legitimierung einer einseitigen Ablösung Kosovos. In Wirklichkeit würde eine solche Entscheidung die Prinzipien des Völkerrechts, die vor 400 Jahren mit der Anerkennung der Souveränität im Westfälischen Frieden von 1648 errichtet wurden, radikal verändern. Die Konsequenzen sind unabsehbar. Sogar Terroristen könnten dann für sich beanspruchen, ihre Unabhängigkeitsbewegung habe ein gerechtes Ziel, da ihr gewaltsamer Konflikt international die Legitimität der Ablösung ihres Territoriums beweise, die zukünftig durch eine Entscheidung des Sicherheitsrates legitimiert werden könnte.
Die Glaubwürdigkeit der Vereinten Nationen als internationaler Organisation von souveränen Mitgliedsstaaten würde in Frage gestellt. Würde in Zukunft irgendein Staat ohne Befürchtungen einer internationalen Organisation beitreten können, die nicht nur die Befugnis hat, Mitglieder auszuschliessen (wozu die Uno nicht befugt ist), sondern auch, sie  aufzuteilen? Kann man sich vorstellen, dass ein vernünftiger Mensch einem Klub beitreten würde, der die Macht hätte, ein beliebiges Mitglied auf Grund eines einfachen Vorstandsbeschlusses zu vernichten? Ich kenne keinen Selbstmörderklub.
Nach dem Völkerrecht kann jede Veränderung des Territoriums nur als endgültige und nachhaltige Lösung akzeptiert werden, wenn sie auf einem Friedensvertrag mit dem betreffenden Staat beruht. Das bedeutet, dass solche schwerwiegende Eingriffe nur auf der Basis eines Konsenses mit dem betreffenden souveränen Staat möglich und rechtlich akzeptabel sind.
Es ist allerdings wahr, dass Kosovo in gewisser Weise ein einzigartiger Fall ist: Ich kenne keinen anderen Fall, bei dem ein international bindendes Rechtsdokument eine klare Anerkennung der Souveränität von Jugoslawien und jetzt Serbien bezüglich Kosovos feststellt. In der Tat erwähnt die Uno-Resolution 1244 die Souveränität von Jugoslawien/Serbien nicht nur einmal, sondern sogar dreimal. Ausserdem erwähnt sie nicht nur die Souveränität, sondern sie appelliert an alle Staaten, einschliesslich natürlich der Mitglieder des Sicherheitsrates, sich für die Erhaltung und Wahrung dieser Souveränität einzusetzen. In welcher Weise ist das Dokument der Unosek der Souveränität Serbiens über Kosovo verpflichtet?
Eine solche Erklärung ist nicht ohne grundlegende Überlegungen entstanden. Die Mitglieder des Sicherheitsrates, die das Dokument 1999 verabschiedeten, wussten sehr wohl, dass der Frieden in Jugoslawien und in der gesamten Region nur dann möglich und nachhaltig sein wird, wenn die Souveränität des Territoriums anerkannt wird und alle Mitglieder der Uno dessen Unverletzlichkeit respektieren und sich für deren Verteidigung einsetzen.

3. Recht auf Selbstbestimmung

Häufig beruft man sich in diesen Fällen auf das Recht auf Selbstbestimmung, um eine einseitige Loslösung zu rechtfertigen. Es gibt im Völkerrecht oder im Völkergewohnheitsrecht kein universelles Rechtsprinzip, das Völkern (ausser solchen unter einem Kolonialregime), die nicht mit der Nation eines Mitgliedsstaates der Uno identisch sind, ganz allgemein ein einseitiges Recht zur Loslösung auf der Basis eines Rechts auf Selbstbestimmung zugestehen würde. Dies ist auch kürzlich vom kanadischen Obersten Gerichtshof festgestellt worden, der über die Legalität einer einseitigen Loslösung von Québec zu entscheiden hatte.
Das Recht auf Selbstbestimmung hat nur Wirkung in bezug auf die innere Gestaltung der Staaten. Auf der Grundlage dieses Rechts sind Staaten verpflichtet, Gemeinschaften, die Selbstbestimmung verlangen, Autonomie und Selbstverwaltung zu gewähren.
Bei Kosovo ist die Frage, die in bezug auf dieses Recht beantwortet werden muss: Welches sind die Völker, die das Recht auf Selbstbestimmung haben?
Erstens: Auf der Grundlage der Uno-Charta haben die Nation oder die Völker von Serbien als Mitgliedsland ein Recht auf Selbstbestimmung.
Zweitens: Alle Gemeinschaften in Serbien haben ein Recht auf Autonomie, also sowohl die Kosovo-Albaner, die Serben in Kosovo (einschliesslich der Flüchtlinge und Vertriebenen) als auch andere Gemeinschaften.
Drittens: Alle diese Rechte müssen ernst genommen werden, und keines kann Vorrang vor den anderen geniessen, etwa auf Grund der Zahl der Menschen, die einer bestimmten Gemeinschaft angehören. Dies bedeutet, dass im Falle eines Konflikts zwischen verschiedenen Vorstellungen von Selbstbestimmung nur ein Konsens zwischen den verschiedenen Gemeinschaften zu einer akzeptablen und nachhaltigen Lösung führen kann.
Der Vorschlag der Unosek gibt den Gemeinschaften in Kosovo die Möglichkeit, gegen Gesetze, die in ihre vitalen Interessen eingreifen, das Veto einzulegen. Aber es ist widersprüchlich, wenn ein solches Recht nur auf der Ebene der Gesetzgebung zugestanden wird, nicht aber beim viel wichtigeren Problem des Status. Die Statusfrage ist von vitaler Bedeutung für alle Gemeinschaften, einschliesslich der Serben. Deshalb sollte auch der Vorschlag der Unosek zum Schluss kommen, dass ein gemeinsamer Konsens aller betroffenen Völker, einschliesslich der Gemeinschaften in Kosovo und der serbischen Nation, die als Souverän das Recht auf Selbstbestimmung oder ein vitales Interesse geltend machen, in den Prozess der Konsensfindung einbezogen werden muss.

Schlussbemerkung

Heute morgen ist gesagt worden, der Vorschlag der Unosek sei von den hochkarätigsten Experten entworfen worden und stelle daher die bestmögliche Lösung dar. In Fragen der Verfassung wie in Fragen, die Konflikte zwischen Völkern betreffen, gibt es niemals eine Expertenlösung, die beanspruchen kann, die optimale zu sein. In diesen Fragen kann die optimale Lösung nur eine Lösung sein, die auf der Grundlage eines Konsenses zwischen allen betroffenen Gemeinschaften entwickelt worden ist. Es gibt Verfassungen, die niemals von den hochkarätigsten Experten entworfen worden wären, aber trotzdem die optimale Lösung darstellen, weil sie von allen Gemeinschaften akzeptiert worden sind und damit dem Staat erlaubt haben, darauf aufzubauen und die Verschiedenheiten zusammenzuhalten.    ?

Übersetzung Zeit-Fragen