Prozess vor dem Europäischen Gerichtshof droht

Brüssel will notfalls durch Klage beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) erreichen, dass bei einem Verkauf von Sparkassen auch Privatbanken oder Finanz­investoren einsteigen können und dabei den Namen «Sparkasse» behalten dürfen. § 40 des deutschen Kreditwesengesetzes (KWG) schreibt aber vor, dass nur solche Unternehmen die Bezeichnung «Sparkasse» oder eine Bezeichnung, in der das Wort «Sparkasse» enthalten ist, führen dürfen, die auf Grund ihrer Satzung besondere Merkmale aufweisen. Dazu gehören insbesondere eine am Gemeinwohl orientierte Aufgabenstellung und eine Beschränkung der wesentlichen Geschäftstätigkeit auf den Wirtschaftsraum, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat. Ausserdem dürfen sich privatisierte Institute nur dann «Sparkasse» nennen, wenn sie den Jahresüberschuss gemeinnützig verwenden und die Versorgung der Bevölkerung gewährleisten.

am. Nach der EU-Kommission verstossen diese Schutzvorschriften im Kreditwesengesetz gegen die Niederlassungsfreiheit und die Kapitalverkehrsfreiheit. Private Investoren könnten das gute Image und damit den Wert des Namens «Sparkasse» nicht nutzen und würden so davon abgehalten, Sparkassen zu erwerben. Die deutsche Bundesregierung hatte bereits 2006 als Kompromiss vorgeschlagen, dass nach einer eventuellen Sparkassen-Privatisierung der Privatinvestor die Bezeichnung «Sparkasse» weiter nutzen darf, wenn der betreffenden Bank eine «am Gemeinwohl orientierte Aufgabenstellung» und eine gemeinnützige Verwendung der Gewinne auferlegt wird. Mitte Dezember 2009 hat die Europäische Kommission diesen Kompromissvorschlag zurückgewiesen, so dass nun ein Prozess vor dem EuGH droht.

Angriff auf das «Drei-Säulen-System» der deutschen Kreditwirtschaft

Traditionell besteht das bewährte «Drei-Säulen-System» der deutschen Kreditwirtschaft aus Privatbanken, öffentlich-rechtlichen und genossenschaftlichen Instituten. Dieses System hat in der Vergangenheit dazu beigetragen, dass unterschiedliche Kundengruppen auf hohem Niveau und flächendeckend mit Finanzdienstleistungen versorgt werden konnten. Jetzt soll dieses System aufgebrochen und die öffentlich-rechtlichen und die genossenschaftlichen Institute den Privatbanken gleichgestellt und dem Renditeanspruch und dem Globalisierungsdruck unterstellt werden.

Die Sparkasse sollte helfen, die Armut in der Bevölkerung zu bekämpfen

Die noch immer nachwirkende Tradition der Sparkassen führt bis heute dazu, dass die Sparkassen eine gemeinwohlorientierte und im örtlichen Raum verwurzelte Kultur aufweisen. Das schlägt sich auch in dem guten Ruf der Sparkassen nieder.
Die ersten deutschen Sparkassen wurden ursprünglich auf Initiative von Landesherrschaften oder Privatleuten gegründet, um ärmeren Bevölkerungsschichten die Möglichkeit zu eröffnen, eine langfristige, sichere und verzinsliche Rücklage für die Bewältigung der Widrigkeiten des Lebens (Krankheit, Alter usw.) zu bilden. Vorläufer der Sparkasse waren Waisenkassen und Leihhäuser, wie beispielsweise die 1749 von der Reichsabtei Salem zur Verwaltung von Waisenrenten eingerichtete Kasse und das Herzoglich-braunschweigische Leihhaus, das 1765 gegründet wurde.
Erste Sparkassen nach modernem Verständnis entstanden 1778 in Hamburg, 1786 in Oldenburg, 1796 in Kiel, 1801 in Altona und 1808 in Darmstadt, 1817 in Lübeck, 1818 in Berlin und 1821 in Nürnberg. 1818 wurde in Stuttgart die Württembergische Spar-Casse für das ganze Königreich Württemberg gegründet. Die Anzahl der Sparkassen stieg von da an rapide an (1836: 300 Sparkassen, 1860: etwa 1200, 1913: etwa 3100 Sparkassen).
Ein Beispiel: Die Stadtsparkasse Köln ist am 1. Januar 1826 als unselbständige Einrichtung der Stadtverwaltung Köln gegründet worden. Die «Sparkasse der Stadt Köln» war bei ihrer Gründung eine rechtlich unselbständige Abteilung der «Armenverwaltung» und damit eine Untergliederung der Kölner Stadtverwaltung. Sie ist bis heute eine kommunale Einrichtung der Stadt Köln geblieben, auch wenn sie inzwischen durch Gesetz rechtlich verselbständigt und ein kommunales Unternehmen der Stadt Köln mit öffentlicher, gemeinnütziger Aufgabenstellung ist. Die Gründung als öffentliche Sparkasse verfolgte den Zweck, der Bevölkerung ein Kreditinstitut für die sichere und verzinsliche Anlage ihrer Ersparnisse zur Verfügung zu stellen. Grundlage der Errichtung des Instituts war der allgemeine öffentliche Fürsorgegedanke. Gedacht war an ein sozialökonomisches Regulativ zu den damaligen kommerziellen Geschäftsbanken und Geldverleihern. Die Sparkasse sollte helfen, die Armut in der Bevölkerung zu bekämpfen, wie es später Ziffer 5 des preussischen Sparkassenreglements von 1838 ausdrücklich vorsah. Nach dieser Vorschrift sollte «die Einrichtung selbst hauptsächlich auf das Bedürfnis der ärmeren Klasse berechnet» werden. Zugleich sollte mit der Erziehung zur Sparsamkeit der Wille zu eigenverantwortlicher Vermögensvorsorge gestärkt werden. In gleicher Weise wurde die Stadtsparkasse Köln bald zum Hauptkreditgeber für den Mittelstand und später für die wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreise, beruhend auf ähnlichen kommunalen Fürsorgeüberlegungen, die heute als Daseinsvorsorge bezeichnet werden.
Sparkassen sind in Deutschland in der Regel Anstalten des öffentlichen Rechts. Träger öffentlich-rechtlicher Sparkassen sind kommunale Gebietskörperschaften wie Städte, Gemeinden oder Landkreise oder ein kommunaler Sparkassenzweckverband als Zusammenschluss mehrerer Gebietskörperschaften. Oftmals deutet bereits der Name auf den kommunalen Träger hin, z. B. Stadtsparkasse, Kreissparkasse oder Bezirkssparkasse. Rechtsgrundlagen für Gründung und Betrieb sind das Sparkassengesetz des jeweiligen deutschen Bundeslandes, in dem die Sparkasse ihren Sitz hat, und eine vom Träger erlassene Satzung.
Die Sparkassen betreiben inzwischen als Universalkreditinstitute alle üblichen Bankgeschäfte mit privaten Haushalten, Unternehmen, Kommunen und institutionellen Kunden. Für den Geschäftsbetrieb der meisten Sparkassen gilt das Regionalprinzip. Danach umfasst das Geschäftsgebiet einer Sparkasse im allgemeinen das Gebiet ihres kommunalen Trägers.

Bereits 1999 erster Angriff der EU auf die Sparkassen

Bereits am 21. Dezember 1999 hat die Bankenvereinigung der Europäischen Union (European Banking Federation – EBF) eine Beihilfebeschwerde gegen die deutschen öffentlichen Kreditinstitute bei der Europäischen Kommission eingelegt. Die EU-Kommission hat sich diese Beschwerde zu eigen gemacht. Vordergründig ging es um die Haftungsprinzipien der Sparkassen (Gewähr­trägerhaftung: Die jeweilige staatliche Gebietskörperschaft haftet für alle Schulden der Sparkasse; Anstaltslast: Die staatliche Gebietskörperschaft ist verpflichtet, die jeweilige Sparkasse mit genügend Mitteln auszustatten, damit diese ihre Aufgaben erfüllen kann). Die EU behauptete, durch die Haftung des Staates hätten sich die Sparkassen im Vergleich zu den privaten Banken Wettbewerbsvorteile, etwa bei den Refinanzierungskosten, wegen der relativ guten langfristigen Ratings verschafft. In Wahrheit ging es jedoch um etwas anderes, wie der Deutsche Sparkassen- und Giroverband in seiner Stellungnahme vom 31. Januar 2001 gegen die EU dargestellt hat:
Der europäische Bankenmarkt befand sich Mitte der 1990er Jahre im Gefolge der weltweiten Konzentration der Banken in einem Prozess einer tiefgreifenden Restrukturierung. Die Internationalisierung der Finanzmärkte liess im globalen Geschäft nur noch Banken bis in dahin unbekannter Grössenordnung zu. Im Grosskundengeschäft waren die europäischen Banken durch den (damaligen vorübergehenden!) Erfolg der amerikanischen Investmentbanken unter Druck geraten. Die Bedeutung der Kapitalmärkte für die Finanzierung der Expansion der Banken sowie die Bedeutung des Aktienkurses als Gradmesser des wirtschaftlichen Erfolgs einer Bank und ihres Managements setzten die Banken unter einen bisher unbekannten Renditedruck. Die Folge waren nicht nur die Vielzahl von Bankenfusionen und -übernahmen in der damaligen Zeit. Vielmehr hatte sich in der Kreditwirtschaft eine deutliche Unsicherheit im Hinblick auf die künftige Rolle der Universalbanken im Finanzsektor verbreitet. Jahrzehntelang praktizierte Geschäftsmodelle wurden der Überprüfung unterzogen. (Man erinnert sich: 1999 wurde der amerikanische Glass-Steagall Act und damit die Trennung von Geschäftsbanken und Investmentbanken aufgehoben.)
Diese Unsicherheit galt insbesondere auch für den deutschen Markt. Die bedeutende Rolle der öffentlichen Sparkassen im Geschäft mit den privaten Sparern und den Unternehmen des Mittelstandes hatte für einen besonders intensiven Wettbewerb auf dem deutschen Bankenmarkt gesorgt. Die privaten Geschäftsbanken in Deutschland hatten daher nicht dieselben Renditen erzielen können wie ihre internationalen Wettbewerber in anderen Staaten. Die anderenorts, z. B. in Grossbritannien, bekannten Oligopole einiger weniger Geschäftsbanken, die hohe Renditen ermöglichen, waren in Deutschland dank des Wettbewerbs durch die Sparkassen unbekannt.
Die Beschwerde der EU und der Bankenvereinigung der EBF bezweckte in Wahrheit, dem neben den Genossenschafts- und den privaten Banken dritten Pfeiler der deutschen Bankenlandschaft, den öffentlichen Kreditinstituten, die Grundlage zu entziehen oder zumindest das Leben schwer zu machen. Dies sollte dadurch erfolgen, dass die Haftungsprinzipien der Anstaltslast und der Gewähr­trägerhaftung angegriffen wurden. Gleichzeitig wurde angestrebt, die Rolle des Staates im Bereich der Bankdienstleistungen allgemein in eine kritische Diskussion zu rücken. Letztlich bestand die Absicht, die öffentlichen Kreditinstitute unter Privatisierungsdruck zu bringen. Dies sollte lästige Wettbewerber beseitigen, die bisher zwar ebenfalls nach Wirtschaftlichkeitsgrundsätzen, aber nicht unter dem Renditedruck der Kapitalmärkte wie die privaten Banken arbeiteten. Zudem sollte eine Privatisierung den privaten Banken durch die Übernahme von Sparkassen und/oder Landesbanken die Gelegenheit zu einer Konzentration im deutschen Bankensektor geben. Insgesamt wurde deutlich, dass das Beihilferecht als Hebel zur Privatisierung des öffentlichen Bankensektors in Deutschland eingesetzt werden sollte.

Brüsseler Konkordanz

Die langjährigen Auseinandersetzungen um die Frage, ob Anstaltslast und Gewährträgerhaftung rechtswidrige Beihilfen im Sinne des Artikels 87 des EG-Vertrages seien, wurden endgültig durch eine von der Europäischen Kommission am 27. März 2002 an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Entscheidung beigelegt. Die Bundesregierung hat diese Entscheidung am 11. April 2002 angenommen:
•    Die Gewährträgerhaftung wurde abgeschafft.
•    Die Anstaltslast wurde durch eine «normale wirtschaftliche Eigentümerbeziehung gemäss marktwirtschaftlichen Grundsätzen» zwischen dem Eigentümer und dem öffentlich-rechtlichen Kreditinstitut ersetzt.
•    Keine unbeschränkte Haftung des Eigners für Verbindlichkeiten des Instituts, auch keine Absichtserklärung oder Garantie für den Bestand des öffentlichen Kreditinstituts.
Formal war das Verfahren, das mit der Brüsseler Konkordanz beendet wurde, ein Verfahren der EU gegen die Bundesrepublik Deutschland. Allerdings ist festzustellen, dass die Bundesregierung sich damals nicht wirklich gegen die Vorwürfe der EU gewehrt hat – im Gegenteil. Der «Anwalt» der Bundesregierung, Staatssekretär Caio Koch-Weser, nahm das Ergebnis von Anfang an vorweg: «Die Bundesregierung hatte bereits zuvor den sich abzeichnenden Anpassungsdruck erkannt.» Und jubelte später, das Undenkbare sei wahr geworden …
Massgeblich am Zustandekommen der Brüsseler Konkordanz beteiligt war somit Staatssekretär Caio Koch-Weser vom damaligen Bundesfinanzministerium. Er war zuvor ab 1973 für die Weltbank tätig gewesen, seit 1991 als Vizepräsident und seit 1996 als geschäftsführender Direktor. Im Mai 1999 hatte er als Staatssekretär in das Bundesministerium der Finanzen gewechselt. Im Oktober 2005 gab Caio Koch-Weser bekannt, das Finanzministerium auf eigenen Wunsch verlassen zu wollen. Er wechselte in die private Finanzwirtschaft und ist seit Januar 2006 im erweiterten Vorstand der Deutschen Bank tätig. Als Vice Chairman berichtet er direkt an den Vorstandsvorsitzenden und wird dem erweiterten Konzernvorstand sowie Kunden der Bank als Berater zur Verfügung stehen. Caio Koch-Weser ist Mitglied im Kuratorium der Bertelsmann-Stiftung, im Stiftungsrat des World Economic Forum (WEF) und im Vorstand der in Brüssel ansässigen Denkfabrik Bruegel, deren selbsterklärtes Ziel es ist, zur Qualität der Wirtschaftspolitik in Europa beizutragen. Beteiligt sind viele EU-Regierungen und Grosskonzerne.
Der Delegation gehörten zudem die Länderfinanzminister Gerhard Stratthaus (Baden-Württemberg), Kurt Faltlhauser (Bayern) und Peer Steinbrück (Nordrhein-Westfalen) sowie Dietrich H. Hoppenstedt, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, an.
Es war wohl auch kein Zufall, dass von 1998 bis 2005 auf Bundesebene SPD und Grüne gemeinsam regierten, also das vorgenannte Brüsseler Konkordat in die Regierungszeit dieser Koalition fiel. Unter Bundeskanzler Gerhard Schröder stellte die SPD in den Kabinetten Schröder I (27. Oktober 1998 bis 22. Oktober 2002) und Schröder II (22. Oktober 2002 bis 18. Oktober 2005) jeweils den federführenden Finanzminister. Nachdem Oskar Lafontaine aus dem Amt gedrängt war, amtete Hans Eichel (vom 12. April 1999 bis 18. Oktober 2005).

Demokratie in der EU?

Wohlgemerkt: §40 Kreditwesengesetz (KWG), der der Stein des Anstosses ist, ist in einem demokratischen Verfahren erlassenes deutsches Gesetzesrecht.
Alle deutschen Parteien, alle Gewerkschaften und alle Interessenverbände haben 2006, als der Konflikt um die exklusiven Namensrechte für «Sparkassen» mit der EU erneut eskalierte, Front gegen die EU-Kommission gemacht. Es hagelte Antrag um Antrag im Deutschen Bundestag (CDU/CSU plus SPD Koalition: Drucksache 16/2748; Die Linke: Drucksache 16/2745; Bündnis 90/Die Grünen: Drucksache 16/2752) mit dem gleichlautenden Begehren, das Drei-Säulen-System der deutschen Kreditwirtschaft und insbesondere die Sparkassen dürften nicht angetastet werden.
Die Gewerkschaft ver.di startete in der zweiten Julihälfte 2006 eine grossangelegte Unterschriftenaktion bei allen Beschäftigten in den Sparkassen und Verbundunternehmen in der Sparkassen-Familie. Sie sollte die Betroffenheit der Beschäftigten gegenüber der Bundesregierung zum Ausdruck bringen, dass mit dem Streit um den Namensschutz «Sparkasse» auch die rund 380 000 Arbeitsplätze im Sparkassenverbund auf dem Spiel standen. 120 000 Unterschriften kamen zusammen unter dem Motto: «Gutes erhalten! Sparkasse, das Original!»
Wenn diese Stellungnahmen die Stimmung der deutschen Bevölkerung bis jetzt 2009 richtig wiedergeben – und daran dürfte kaum ein Zweifel bestehen –, dann wäre in einem demokratischen Prozess eine solche Entscheidung nicht möglich, wie sie jetzt die EU anstrebt. Dass die EU-Kommission nicht abrücken will, entspricht ihrer Logik. Der Ton aus der EU nimmt sogar an Schärfe zu. Nun steht ein Prozess beim EuGH an. Die Frage ist, ob sich die vorgenannten Lobbyverbände durchsetzen werden und das vom deutschen Gesetzgeber beschlossene Recht als unwirksam erklärt wird. Vielleicht sollte sich die deutsche Bevölkerung ein Beispiel an den Isländern nehmen … •­