von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Als Folge der Wirtschaftskrise, die von US-amerikanischen Finanzkolossen durch leichtfertige und rücksichtlose Geschäftspolitik verursacht und danach auf den Rest der Welt abgeschoben wurde, sind die Staatsfinanzen in vielen Ländern mehr oder weniger aus den Fugen geraten. Welches sind die Voraussetzungen für eine solide und nachhaltige Finanzpolitik der Nationalstaaten? Die Schweiz hat ihren Bundeshaushalt mehr im Griff als die meisten Industriestaaten und könnte auch in dieser Hinsicht Modell sein. Im Zuge einer zu erwartenden weiteren Schwächung der Konjunktur mahnen aber auch Schweizer Politiker zu sparsamerem Umgang mit den Steuergeldern.

«Schulden, die wir heute machen, sind die Handschellen von morgen.» So warnt Philipp Stähelin, Präsident der Finanzkommission des Ständerates. Er fügt hinzu: «Wenn man die laufenden Einnahmen für Schuldzinsen aufbringen muss, fehlt irgendwann das Geld für Bildung oder Infrastruktur.» («Zürcher Landzeitung» vom 25.11.2009) Obwohl die Schweiz im Jahr 2009 (im Gegensatz zu den meisten anderen Staaten) noch schwarze Zahlen schrieb, steht heute schon fest, dass dies nicht so bleiben wird. Deshalb halten Stähelin und andere Bundespolitiker sowie der Wirtschaftsverband économiesuisse in seiner kürzlich erschienenen Studie «Verschuldungsprobleme als Herausforderung nach der Krise» (2009) es für unumgänglich, dass der bisher erfolgreiche Schweizer Weg, den Bundeshaushalt nicht ausufern zu lassen, in den nächsten Jahren noch konsequenter weiter beschritten wird. Ständerat Stähelin weist darauf hin, dass die Schweiz zwar weniger verschuldet ist als andere Staaten, dass aber für ein kleines Land die aufgelaufenen 117 Milliarden Franken Schulden auch nicht ohne sind. Da gilt es dafür Sorge zu tragen, dass der Schuldenberg nicht wie anderswo grösser wird, sondern allmählich abgetragen werden kann.

Geringe Verschuldung als wirtschaftlicher Standortvorteil

Dass die Bundeskasse im vergangenen Jahr kein Defizit aufwies, erklärt Stähelin als Präsident der ständerätlichen Finanzkommission zum einen damit, dass die Steuern 2009 auf Grund der Erträge der wirtschaftlich guten letzten zwei Jahre bezahlt wurden. Zum anderen habe die Schweiz im Gegensatz zu Deutschland oder den USA auf milliardenschwere Konjunkturprogramme verzichtet.

Art. 126 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV) Schuldenbremse

Art. 126 Haushaltführung
1    Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht.
2    Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen.
3    Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann der Höchstbetrag nach Absatz 2 angemessen erhöht werden. Über eine Erhöhung beschliesst die Bundesversammlung nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe c.
4    Überschreiten die in der Staatsrechnung ausgewiesenen Gesamtausgaben den Höchstbetrag nach Absatz 2 oder 3, so sind die Mehrausgaben in den Folgejahren zu kompensieren.
5    Das Gesetz regelt die Einzelheiten.

«Es ärgert mich masslos, wenn man nur noch vom Image der Schweiz im Ausland redet. Wir müssen unsere eigene Politik betreiben. Und unsere Philosophie war es noch nie, Geld auszugeben, das man nicht hat. Ich finde es hanebüchen, was da in Deutschland oder Frankreich abläuft. Dort werden Unternehmen mit Staatsgeldern gestützt, die nicht überlebensfähig sind.» (Ständerat Philipp Stähelin)

Ständerat Stähelin betrachtet die geringere Verschuldung als wichtigen Vorteil für den Wirtschaftsstandort Schweiz für die Zeit nach der Krise, weil andere Staaten als Folge ihrer hohen Schulden gezwungen sein werden, ihre Steuern zu erhöhen. Die Verlegung von Unternehmungssitzen in die Schweiz aus Steuergründen wird deshalb nach Meinung Stähelins weiter zunehmen.

«Die gute Position der Schweiz im internationalen Umfeld ist kein Zufall»

(Studie économiesuisse, S. 4)

Während die Schuldenquote der OECD-Staaten derzeit durchschnittlich 76 Prozent des Bruttoinlandproduktes beträgt, belaufen sich die Staatsschulden der Schweiz lediglich auf 48 Prozent des BIP. Wie kommt es zu diesem deutlichen Unterschied?
Neben dem bereits erwähnten Verzicht auf teure Konjunkturprogramme haben die Schweizer Banken ihre Kredite und Hypothekardarlehen in den letzten Jahren nicht so leichtsinnig vergeben wie amerikanische oder britische Finanzinstitute. Deshalb blieben sie auch nicht auf sogenannten «faulen Krediten» sitzen – mit Ausnahme der UBS, deren Bankern in den USA offenbar das seriöse Schweizer Geschäftsgebaren abhanden gekommen ist. Namhafte Politiker und Bankfachleute sind deshalb der Ansicht, die Schweiz hätte die aufgeblasene Grossbank dazu veranlassen müssen, sich von ihrem US-Standbein zu trennen, nach dem Motto: Wer sich nicht an die Usanzen des Schweizer Finanzplatzes hält, die diesen stark gemacht haben, ist selbst für die Folgen verantwortlich.

Nachhaltige Finanzpolitik: Die «Schuldenbremse»

«Weil Steuererhöhungen und Kürzungen bei den Ausgaben unpopulär und damit schwierig umzusetzen sind, wäre es besser, dafür zu sorgen, dass die Schulden gar nie ein hohes Niveau erreichen. Weil die Wünsche für zusätzliche Ausgaben aber nahezu grenzenlos sind, hat sich das in fast allen Ländern als schwierig erwiesen. Als wirksame Instrumente können hingegen Budgetregeln und Schuldenbremsen mit klarer gesetzlicher Basis bezeichnet werden.» (Studie économiesuisse, S. 35)

Eine weitere wichtige Ursache für den relativ guten finanziellen Zustand des Schweizer Staatshaushaltes ist die sogenannte «Schuldenbremse», die seit dem Jahre 2003 auf Bundesebene gilt.
Die Regelung der Schuldenbremse entspricht der Einstellung der grossen Mehrheit der Schweizer Bevölkerung: «Unsere Philosophie war es noch nie, Geld auszugeben, das man nicht hat.» (Ständerat Philipp Stähelin) Sicher sind andere Völker derselben Meinung und würden sich sehr gern einer nachhaltigen Finanzpolitik unterziehen, damit die Steuergelder nicht für die Bezahlung horrender Schuldzinsen, sondern für das Gesundheits-, das Bildungswesen und andere grundlegende Staatsaufgaben verwendet werden können.

«In wirtschaftlich schwierigen Zeiten sind deshalb Defizite möglich, in Zeiten der Hochkonjunktur sind hingegen Überschüsse erforderlich. […] Bis heute hat sich die Schuldenbremse bewährt. Die Schulden des Bundes konnten um über 13 Milliarden Franken reduziert werden. […] Die Regel findet auch international immer mehr Anerkennung und diente nicht zuletzt auch Deutschland als Vorbild für die Einführung einer eigenen Schuldenbremse auf Anfang 2010.» (Studie économiesuisse, S. 40)

Direkte Demokratie und Föderalismus als Erfolgsrezept

In der EU existiert ebenfalls eine Regelung mit dem Zweck, die Schulden der Mitgliedsländer unter Kontrolle zu behalten. Obwohl die Mitgliedsländer der EU dem Regime des Stabilitäts- und Wachstumspakts unterstehen, werden die Regeln (Neuverschuldung maximal 3 Prozent des BIP pro Jahr, Gesamtschulden maximal 60 Prozent des BIP) nicht eingehalten.

«Obschon der Pakt ein «Verfahren wegen übermässigen Defizits» vorsieht, wenn die Staaten gegen die Regeln verstossen, und dabei auch Geldstrafen von 0,2 bis 0,5 Prozent des BIP anfallen können, ist die Wirkung bisher ernüchternd. Die chronischen Defizite und die steigende Verschuldung einzelner Mitgliedstaaten konnten nicht verhindert werden. So wiesen im Jahr 2006 bereits zehn Mitgliedstaaten Schuldenquoten von über 60 Prozent aus, fünf lagen über den erlaubten drei Prozent der Neuverschuldung. […] Nur sieben Staaten erfüllten die Kriterien der langfristigen Zahlungsfähigkeit. […] Angesichts der Krise ist eine nachhaltige Finanzpolitik in diesen Staaten daher in weite Ferne gerückt. Derzeit sind 20 der 27 EU-Staaten von einem Defizitverfahren betroffen. Im Euroraum bleiben nur Finnland, Luxemburg und Zypern ohne Verfahren.» (Studie économiesuisse, S. 39)

Warum klappt es in der Schweiz? Was braucht es, damit in einem Staat eine verantwortungsbewusste Haushaltspolitik greifen kann?
Im Gegensatz zur EU, wo die Verfahren gegen die einzelnen Staaten wegen Nichteinhaltens der Schuldengrenzen in Bürokratie und Verfahrenswirrwar erstickt werden (vgl. Studie économiesuisse, S. 39), trägt in der Schweiz das Volk, der Souverän, die Verantwortung für den sparsamen Umgang mit seinen eigenen Steuergeldern. Freunde aus unseren Nachbarländern können es kaum glauben, dass die Schweizer über die Höhe ihrer Steuern und über Projekte des Staates mit grösseren Kosten bestimmen dürfen: «Es wird doch wohl kaum jemand für die Heraufsetzung seiner eigenen Steuern stimmen», meinte ein deutscher Freund ungläubig. «Wer keine Kinder hat, lehnt vielleicht den Bau eines Schulhauses im Dorf ab», fand ein anderer.
Nein, meine lieben Freunde, da irren Sie sich. Die grosse Mehrheit der Schweizer weiss, dass zur direkten Demokratie nicht nur politische Rechte, sondern auch Pflichten gehören. In Bund, Kanton und Gemeinde entscheiden die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an der Urne oder in der Gemeindeversammlung über die Erhöhung des Steuerfusses, über die Einführung oder Abschaffung bestimmter Steuerarten und über eine Vielzahl von Ausgaben der öffentlichen Hand. Dies tun sie in der Regel vernünftig und wohlüberlegt, wie der verhältnismässig gute Stand der Finanzen auf allen drei Ebenen beweist. Da könnte mancher Finanzminister im nahen Ausland, der sein Maul zu weit aufreisst, etwas lernen. (Aber es ist halt bequemer, die «Indianer» auszurauben, als das eigene Finanzdesaster anzugehen.) Und mancher Journalist, der von direkter Demokratie keinen Schimmer hat, aber nichtsdestotrotz in den letzten Wochen dem Schweizer Volk unterstellen wollte, es sei nicht fähig, an der Urne «richtig» zu entscheiden, sollte zuerst einmal sein Demokratie-Defizit beheben.

Direkte Demokratie als Ausgabenbremse

•    Die Schuldenbremse in Artikel 126 der Bundesverfassung wurde nicht durch die Behörden beschlossen, sondern durch das Volk, und zwar mit grosser Mehrheit. Am 2. Dezember 2001 stimmten 84,7 Prozent der Stimmberechtigten und sämtliche Stände (Kantone) dieser neuen Verfassungsbestimmung zu und erteilten damit dem Bundesrat und dem Parlament den Auftrag, dafür zu sorgen, dass die Bundesausgaben im Lauf der Jahre die Einnahmen nicht übersteigen dürfen. Der Souverän selbst übernahm die Verantwortung dafür, dass die Verschuldung nicht aus dem Ruder laufen kann.
•    Am 27. September 2009 stimmte die Mehrheit von Volk und Ständen der Erhöhung der Mehrwertsteuer von 7,6 auf 8 Prozent zu, damit die überschuldete Invalidenversicherung saniert werden kann. Das Schweizer Volk ist also bereit, trotz Wirtschaftskrise mehr Konsumsteuern zu bezahlen, damit die Minderheit der behinderten Mitmenschen weiterhin genügend finanzielle Hilfe erhält. Ein Tipp an alle ausländischen Politiker und Journalisten: Bitte informieren Sie sich das nächste Mal zuerst, bevor Sie sich über die Schweizer auslassen, die ihren Minderheiten angeblich nicht gerecht würden.
•    In 19 von 26 Kantonen hat das Stimmvolk Gesetzen über eine Schuldenbremse an der Urne zugestimmt beziehungsweise das Referendum dagegen nicht ergriffen, in drei weiteren Kantonen ist eine entsprechende Regelung in Vorbereitung, die restlichen Kantone benötigen keine Schuldenbremse, weil sie keine Schulden haben. Auch in den Kantonen setzen also die Stimmbürger den Behörden Ausgabenschranken.
•    In den meisten schweizerischen Gemeinden entscheiden die Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung über das Budget, das heisst über sämtliche geplanten Ausgaben der kommenden Jahre. Jeder Schulhausumbau und jeder Ersatz (oft noch funktionsfähiger) Computer wird von den Steuerzahlern auf ihre Notwendigkeit überprüft. Nach jedem Geschäftsjahr kontrolliert die Gemeindeversammlung die Rechnung; die Exekutive muss jede Übersteigung eines budgetierten Postens befriedigend begründen können. In Schweizer Gemeinden kommt deshalb ungetreue Geschäftsführung praktisch nicht vor, geschweige denn Korruption.
Weiter arbeiten Gemeinderäte und Gemeindepräsidenten nur in grossen Städten vollamtlich, in den kleineren Gemeinden bekleiden sie ihr Amt neben einer Erwerbstätigkeit in der Wirtschaft; dementsprechend sind ihre Gehälter mehrheitlich bescheiden. Die Schweizer Gemeinden sind in ihrer grossen Mehrzahl nicht sehr verschuldet, weil das Volk mit seinem eigenen Geld haushälterisch umgeht.
•    In den grössten Städten wie Zürich, Basel oder Genf stimmt das Volk an der Urne über Neubauten, Umbauten, neue Bahnhof­unterführungen und Stadtpärke ab. Über die komplexe Bilanz ihrer Stadt haben die Bewohner natürlich nicht denselben klaren Überblick wie die Bürger eines Dorfes. So haben die Zürcher im Herbst 2009 mehreren grösseren Bauprojekten zugestimmt, ohne daran zu denken, dass in den kommenden Jahren die Steuereinnahmen des Finanzplatzes Zürich als Folge der Finanzkrise und der steigenden Arbeitslosigkeit abnehmen werden. Dem Stadtrat muss der Vorwurf gemacht werden, dass er seine Projekte durch die Abstimmung bringen wollte und es deshalb unterlassen hat, die Bevölkerung in den Abstimmungsinformationen auf die kommenden Engpässe aufmerksam zu machen.
Dies ist einer der Gründe, warum die Schweizer Grossstädte stärker verschuldet sind als die kleineren Gemeinden. Weitere Gründe sind die um ein Vielfaches grösseren Pro-Kopf-Kosten der Städte, die sogenannten Zentrumslasten: mehr Sozialkosten, mehr Arbeitslose, mehr Kosten für Kultur, Bildung und Verkehr.
•    Trotz alledem weisen gemäss économiesuisse die direktdemokratisch organisierten Schweizer Städte eine deutlich geringere Verschuldung pro Kopf auf als Städte mit repräsentativer Demokratie. Dasselbe gilt für die Kantone im Vergleich zu Gliedstaaten in anderen Ländern. Das Finanzreferendum dämpft die Ausgabenfreude der Behörden wirkungsvoll:

«In einigen Staaten existieren neben Budgetregeln und Schuldenbremsen zusätzlich verfahrensmässige Begrenzungen der Staatsverschuldung. Dies ist vor allem in den schweizerischen Kantonen und Städten und den amerikanischen Bundesstaaten der Fall. So ist es beispielsweise möglich, dass Investitionsprojekte ab einem bestimmten Volumen nicht nur vom Parlament, sondern auch von den Stimmbürgern bewilligt werden müssen. Weiter existieren Finanzreferenden, die von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern ergriffen werden können, wenn sie bestimmte Projekte als überrissen betrachten. Regierung und Parlament haben deshalb den Anreiz, sich mit unnötigen Ausgaben zurückzuhalten.» (Studie économiesuisse, S. 43)

Föderalistische Dezentralisierung als weitere Ausgabenbremse

Obwohl Zentralisierungsbefürworter seit Jahren behaupten, die Fusion von Gemeinden oder Kantonen hätte dank Ausgabensynergien eine kostensparende Wirkung, ist dieses Argument längst widerlegt. Im letzten Abschnitt wurde bereits dargelegt: Je kleinräumiger die politischen Entscheidungsträger, desto tiefer die Schulden. In der Schweiz verfügen die Kantone und Gemeinden über eine hohe Finanzautonomie, das heisst, sie kriegen nicht einfach Geld aus Bundeskassen, das sie dann möglichst grosszügig ausgeben, damit sie nächstes Jahr noch mehr Mittel erhalten. Vielmehr ist jeder Kanton, jede Gemeinde selbst verantwortlich für die Planung und Organisation der Einnahmen und Ausgaben. Dementsprechend ist der Bundeshaushalt im Vergleich zu anderen Staaten relativ klein. Gemäss économiesuisse (Studie, S. 44) beläuft sich der Anteil des Bundes an den gesamten Staatseinnahmen und -ausgaben der Schweiz nur auf etwa einen Drittel. Die Schweiz ist damit der Staat mit der grössten fiskalischen Dezentralisierung aller OECD-Staaten und gerade auch deshalb der Staat mit den geringsten Schulden.

«Nur die Kombination von institutionellen Beschränkungen (Regeln und Schuldenbremsen), direkter Demokratie und Föderalismus kann die Verschuldung des Staates begrenzen. In der Schweiz geht die Finanzautonomie der Kantone und Gemeinden einher mit einer höheren Eigenverantwortung (fiskalische Äquivalenz).» (Feld, L. und Kirchgässner, G. [2005]. Sustainable Fiscal Policy in a Federal System: Switzerland as an Example, CREMA Working Paper No. 16 [zitiert durch économiesuisse, Studie, S. 44]) •