Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) – Herrschaft der Exekutiven statt Föderalismus und Demokratie

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

20 Jahre «Konferenz der Kantonsregierungen», 5 Jahre «Haus der Kantone», so war vor kurzem in den Schweizer Medien zu lesen. Das «Haus der Kantone» wurde im August 2008 an bester Lage in Bern eröffnet, für den stolzen Betrag von 6,5 Millionen Franken. Die Miete beträgt pro Jahr 1,68 Millionen, rund 200 Leute arbeiten dort, bei der KdK oder den anderen Direktorenkonferenzen, in der Weiterbildung usw. – bezahlt aus den 26 kantonalen Steuerkassen.
Wozu braucht die Schweiz ein «Haus der Kantone»? Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen soll dadurch verbessert werden, durch die gemeinsame Infrastruktur im Haus an der Speichergasse entstünden Synergien … Diese Argumente kommen uns irgendwie bekannt vor: Richtig, damit versuchen die Zentralisierer seit Jahren, den unwilligen Schweizern die Fusion ihrer Gemeinden schmackhaft zu machen. Das sei billiger und die «professionelle» Verwaltung sei effizienter – jo chasch dänke! Im «Fusionswunder» Glarnerland werden heute rote Zahlen geschrieben, wie es die Fusionsgegner richtig prophezeit hatten. Hauptsache, die historisch gewachsenen Strukturen konnten aufgebrochen werden und ein weiterer Schritt der Schweiz hin zur schönen globalisierten und zentralisierten Welt wurde gemacht.
Parallel zu den Versuchen, unsere Kantone und Gemeinden zu zentralistischen Einheiten zusammenzupacken, zu Grossgemeinden, Regionen, Metropolitanräumen und Naturpärken, wurden als neue Ebene zwischen dem Bund und den Kantonen die Konferenzen der kantonalen Exekutiven errichtet – ohne das Stimmvolk zu fragen!
Wozu braucht die Schweiz eine KdK, eine GDK (Gesundheitsdirektorenkonferenz), eine EDK (Erziehungsdirektorenkonferenz)? Die EDK, die GDK und die übrigen Direktorenkonferenzen brauche es, weil «einige Dinge harmonisiert werden müssten, etwa gewisse Strukturen in der Bildung», so die damalige EDK-Präsidentin (18.8.2008 in «20 minuten»). Da sind sie dran: Nach der HarmoS-Gleichschaltung will die EDK nun den deutsch- und mehrspachigen Kantonen den unsäglichen Lehrplan 21 aufdrängen, gegen den Willen der Kantone, die nein gesagt haben zu HarmoS, gegen die kantonalen Schulgesetze und mit einer ungenügenden Grundlage in der Bundesverfassung. Die GDK «harmonisiert» zusammen mit dem Bundesamt für Gesundheit BAG die Prävention – über den Beschluss des Parlaments und über die verfassungsmässige Zuständigkeit der Kantone hinweg. Und wie sie harmonisieren: BAG-Chef Pascal Strupler will den Kampf gegen das Gläsli Wein zum Essen aufnehmen und jedem, dessen Gewicht nicht der erfundenen US-Norm entspricht, die Kosten für seine Hüftoperation aufbrummen.
Hinter dem Rücken von uns Bürgern findet seit 20 Jahren ein ungeheuerlicher Umbau unseres föderalistischen und direktdemokratischen Bundesstaates statt, seit fünf Jahren wird dieser Umbau im «Haus der Kantone» verfestigt. Dort residieren zahlreiche zentralistische Klubs von Exekutivmitgliedern, die gemeinsam mit den EU-Turbos in der Bundesverwaltung die Zentralisierung und Entdemokratisierung der Schweiz vorantreiben, auf dass unser Land – ungestört von den lästigen Bürgern, die ewigs ihre Rechte als Souverän ausüben wollen – in die globalisierte Welt der EU, der OECD und der angloamerikanischen Grossfinanz hineingepresst werden kann.

Die KdK wurde im Hinblick auf den geplanten EWR-Beitritt vorbereitet, damit die Kantonsregierungen dem Bund bei der Integration der Schweiz in die EU die Steigbügel halten könnten. Trotz dem Nein der Schweizer Stimmberechtigten zum EWR wurde die KdK 1993 dennoch gegründet und dient nun seit 20 Jahren als «gemeinsame Stimme» der Kantone gegenüber dem Bund, nicht nur in der Aussenpolitik.

Die KdK – Handlangerin für reibungslose Integration der Schweiz in die EU

Zwanzig Jahre später fragen wir uns und unsere Mitbürger: Ist es denn Sinn und Zweck des schweizerischen Föderalismus, dass die 26 Kantone gegenüber dem Bund «mit einer Stimme» sprechen? Wem dient das?
In der Standortbestimmung vom 24. Juni 2011 der KdK ist zu lesen: Es geht in erster Linie um die Europapolitik des Bundes, in der sich «die Kantone», sprich einige kantonale Exekutivmitglieder «mit einer Stimme» einbringen wollen. Die KdK stellt sich auf eine «zunehmende Vertiefung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU» ein.
Vier Jahre früher war sie noch deutlicher:

«Ein Beitritt zur EU steht zwar aus innen- und aussenpolitischen Gründen kurz- und mittelfristig nach wie vor nicht zur Debatte, ist nach Ansicht der Kantonsregierungen aber auf jeden Fall als längerfristige Option offen zu halten.»
(KdK, Standortbestimmung vom 23. März 2007)

Wie kommen unsere Kantonsregierungen dazu, sich derart über mehrere klare Entscheide von Volk und Ständen gegen den EU-Beitritt hinwegzusetzen? Was erlauben sich ein paar Exekutivmitglieder – die vom Volk gewählt wurden, damit sie die kantonalen Angelegenheiten im Sinne des Gemeinwohls regeln! – sich mit den Kräften in Bundesbern zusammenzutun, die eifrig nach Brüssel pilgern, um den EU-Herrschaften zu «höbele»? Statt ihre Pflichten im Dienste des Souveräns zu erfüllen, beschäftigen sich die kantonalen Exekutiven seit 20 Jahren damit, der EU-weichen Bundesratsmehrheit und den geldgierigen EU-Institutionen den Weg zu ebnen. Wie die einzelnen Kantonsregierungen an den KdK-Konferenzen jeweils Stellung nehmen, erfahren wir nicht.
Zufällig gefunden haben wir eine Konsultationsantwort des Berner Regierungsrates vom 4. Mai 2011, in der zu lesen ist: «Der Regierungsrat unterstreicht seine mehrfach bekräftigte Haltung, wonach a) längerfristig nur ein Beitritt zur EU eine gleichberechtigte Mitgestaltung der Schweiz an den politischen Entscheidungen in Europa und an der Weiterentwicklung des massgebenden Rechts garantiert […].» Was die Berner Bevölkerung wohl dazu sagen würde, falls sie über dieses Statement informiert worden wäre?

Direktorenkonferenzen sind eine Neuschöpfung im rechtsfreien Raum: ­Rechtliche Grundlage und demokratische Legitimation fehlen gänzlich

Anlässlich der Eröffnung des «Hauses der Kantone» wurde in verschiedenen kantonalen Parlamenten die Frage nach der rechtlichen Grundlage der KdK gestellt, so zum Beispiel im Zürcher Kantonsrat durch Claudio Zanetti (Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 18. September 2007, KR-Nr. 207/2007):

«1. Warum intensiviert der Regierungsrat durch die Teilnahme am «Haus der Kantone» die Zusammenarbeit im Rahmen der KdK, obwohl dafür keine rechtliche Grundlage besteht?
2. Was hat der Regierungsrat seit 2004 unternommen, um eine rechtliche Grundlage für seine Aktivitäten im Rahmen der KdK zu schaffen?»

Die bemerkenswerte Antwort des Zürcher Regierungsrates (Auszug):

«Wie der kürzlich publizierte ‹Föderalismusbericht› des Bundesrates (BBl 2007, 5907) ausführt, erachtet dieser die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) im Bereich der Aussenpolitik ‹als primäres Kontakt­organ des Bundes› (5945). Dieser Bericht zeigt auch, dass die Umsetzung zahlreicher sektorieller Abkommen mit der EU, insbesondere dasjenige zu Schengen/Dublin, ohne das tragende Mitwirken der KdK sowie weiterer Direktorenkonferenzen unmöglich wäre.»

Wirklich bemerkenswert! Der Bundesrat interpretiert in seinem «Föderalismusbericht» den Föderalismus um, stellt die grundsätzliche Rechtsstellung der Kantone als souveräne Glieder der Eidgenossenschaft gemäss Artikel 3 der Bundesverfassung auf den Kopf und ersetzt die Kantone ganz einfach durch die KdK, sozusagen in freier Rechtsschöpfung. Bemerkenswert auch die «Begründung» dieser Rechtsumdrehung: Wenn der Bund jeden Kanton einzeln kontaktieren würde, wäre die Umsetzung der Bilateralen unmöglich. Aha, jetzt wird manches klarer. Den Zürcher Regierungsrat, der derartige Machenschaften deckt, entschuldigt das allerdings nicht.

«Die KdK wurde mittels einer gemeinsamen Verwaltungsvereinbarung aller Kantone am 8. Oktober 1993 gegründet; diese bildet bis heute die formelle Rechtsgrundlage der KdK.»
(Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 18. September 2007, KR-Nr. 207/2007)

Eine Verwaltungsvereinbarung – tolle Rechtsgrundlage für eine neu erfundene Staats­ebene, für eine Machtzentrale, die seit 20 Jahren die kantonalen Parlamente entmachtet und hinter dem Rücken der Bürger hinweg im geheimen operiert!
Zur Erinnerung: Der Lehrplan 21 wurde ebenfalls durch die EDK (Erziehungsdirektorenkonferenz) auf Grund einer Verwaltungsvereinbarung produziert (vgl. Zeit-Fragen Nr. 31/32).
Wie viele Verwaltungsvereinbarungen haben wohl unsere ihren Kantonen und der Bevölkerung rechenschaftspflichtigen Exekutiven noch unterzeichnet?

«Mitwirkungsföderalismus» heisst ­Entmachtung von Kantonen und Bürgern

Den Kantonsregierungen ist es seit Jahren klar, dass die Bilateralen Verträge, verbunden mit der Übernahme von EU-Recht, und erst recht der Beitritt der Schweiz zur EU, massive negative Auswirkungen auf den Föderalismus und die direkte Demokratie zur Folge haben und hätten.2
Und wie geben die Regierungsräte Gegensteuer?

«Die Kantone wollen im Gefolge der zunehmenden Vertiefung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU nicht zu blossen Vollzugseinheiten degradiert werden. […] Der Autonomieverlust der Kantone und der Zentralisierungsdruck müssen durch eine verstärkte Mitwirkung und Mitentscheidung der Kantone kompensiert werden.» KdK, Standortbestimmung vom 24. Juni 2011, S. 2)

Ohne uns Bürger zu fragen, nehmen ein paar Regierungsräte den Autonomieverlust ihrer Kantone und den Zentralisierungsdruck durch die EU in Kauf. Hauptsache, die Direktorenkonferenzen dürfen bei der Entmachtung von Souverän und Kantonen «mitwirken». Ihre Pflicht wäre es, uns aufmerksam zu machen: «Hört mal, liebe Bürger, wenn die Schweiz weitere bilaterale Abkommen mit der EU abschliesst, würden die Kantone ihren Rest an Autonomie, ihre in der Bundesverfassung verankerte Souveränität verlieren. Unter dem Druck aus Brüssel – welches nicht 27, sondern nur einen Ansprechpartner will – würde die Zentralisierung in unserem Bundesstaat weiter ausgebaut. Wenn ihr das nicht wollt, solltet ihr gegen weitere bilaterale Abkommen stimmen.»
Wenn unsere Regierungsräte so zu uns sprechen würden, was denken Sie, wie viele Chancen dann unsere EU-Turbos in Bundesbern hätten? Mit dem schweizerischen Föderalismus hat der «Mitwirkungsföderalismus» bei den Verhandlungen des Bundes mit der EU jedenfalls gar nichts zu tun. Der Souverän bleibt aussen vor: «Es sind Lösungen zu priorisieren, die keine Änderung der Bundesverfassung bedingen.» (KdK, Standortbestimmung vom 24. Juni 2011, S. 3) Das bedeutet: «Lösungen» ohne obligatorisches Referendum und ohne das Erfordernis des Volks- und Ständemehrs …
Gemäss «Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes» muss der Bund jeden Kanton einzeln anhören, informieren und seine Stellungnahme einbeziehen. Dies findet schon lange nicht mehr statt – ohne irgendeine rechtliche Grundlage.
«Die Anhörungen zum geplanten institutionellen Abkommen mit der EU gehen bis jetzt fast geräuschlos über die Bühne.
Fremdes Recht, fremde Richter – das ­Potential für Polemik ist riesig. Aussenminister Didier Burkhalter ist in den Konsultationen bisher auf wenig Widerstand gestossen. Allerdings werden – von Gesetzes wegen – nur drei Institutionen angehört: die Konferenz der Kantonsregierungen und die Aussenpolitischen Kommissionen der eidgenössischen Räte. Die Kantone, so lässt sich nach einer ersten Sitzung mutmassen, werden dem Bundesrat einen Versuch nicht verwehren. Der Entscheid soll aber erst am 13. Dezember fallen.» («Neue Zürcher Zeitung» vom 18.10.2013)
Falsch an dieser Meldung ist: «Von Gesetzes wegen» müssen nicht drei, sondern 28 Institutionen angehört werden, bevor der Bundesrat aussenpolitisch tätig wird, nämlich die Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat sowie die 26 Kantone. Die Konferenz der Kantonsregierungen kommt im entsprechenden Bundesgesetz gar nicht vor. Vielmehr steht im Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes (BGMK) vom 22. Dezember 1999 unter anderem:

Art. 1 Abs. 1 Die Kantone wirken an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide mit, die ihre Zuständigkeiten betreffen oder ihre wesentlichen Interessen berühren.
Art. 4 Abs. 2 Bevor der Bund Verhandlungen aufnimmt, hört er die Kantone in der Regel an. Die Anhörung ergänzt das Vernehmlassungsverfahren zu völkerrechtlichen Verträgen.
Art. 4 Abs. 3 Der Bundesrat berücksichtigt die Stellungnahmen der Kantone. Sind die Zuständigkeiten der Kantone betroffen, so kommt deren Stellungnahmen besonderes Gewicht zu; weicht der Bundesrat von den Stellungnahmen der Kantone ab, so teilt er ihnen die massgeblichen Gründe mit.

Etwas unklar?

Schluss mit der Demontage unseres Schweizer Modells!

Föderalismus und direkte Demokratie sind die grossen Stärken des Schweizer Modells. Dank der kleinräumigen Struktur der Schweiz und dem Zusammenspielen der verschiedenartigen Kulturen steht unser Land in einer von Unruhen und finanziellen Nöten geplagten Welt einmalig gut da. Die Schweiz hat weitherum am wenigsten Arbeitslose, vor allem unter der Jugend, sie ist fast das einzige Land in Europa, das seine Finanzen im Griff hat. Gerade die unterschiedlichen Interessen und Stellungnahmen der einzelnen Kantone in unserem Bundesstaat müssen das Salz in der Suppe der Berner Aussenpolitik bleiben. Wenn Pascal Couchepin 2003 zum zehnjährigen Bestehen der Konferenz der Kantonsregierungen behauptete, Föderalismus dürfe «nicht länger die Summe bunter Kantonalinteressen sein» und ein «defensiver Föderalismus» führe zum Scheitern «grosser Projekte», zeigte er damit nicht nur einen Mangel an Verbundenheit mit seinem Land, sondern auch einen gefährlichen Hang, nach «Grösserem» zu streben. Bleiben wir dabei, «den Zun nicht zu wiit» zu machen, wie der grosse Schweizer Niklaus von Flüe seinen Mitbürgern vor Jahrhunderten dringend geraten hat. Bleiben wir bei den bescheideneren «kleinen Projekten», dem sorgfältigen Zusammenwirken der vielen aktiven Bürger und Bürgergruppen gemäss dem Milizprinzip. Machen wir der Herrschaft der Exekutiven den Garaus, und überlassen wir das Wohl unseres Landes wieder der Wachsamkeit seiner kantonalen Parlamente und seiner Bürger, – kehren wir also zurück zur schweizerischen Ausgestaltung des Föderalismus und der direkten Demokratie. Als eigenständiger, weltoffener Kleinstaat können wir unser Mitwirken und unsere Verantwortung in der Welt noch alleweil besser wahrnehmen als manche Supermacht und manche Grossunionen.     •

(1)    http://www.chstiftung.ch/repository/proxy/oi-files/41238/documents/Medienmitteilungen/MM_Halbjahresbilanz_2013_DE.pdf ) (im Kasten 2)
2    vgl. den ausführlichen und sehr aussagekräftigen Bericht der Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.), «Die Kantone vor der Herausforderung eines EU-Beitritts», Bericht der Arbeitsgruppe «Europa-Reformen der Kantone», Schulthess, Zürich, 2001)
3    10 Jahre Konferenz der Kantonsregierungen KdK, 1993–2003, Standortbestimmung und Ausblick, S. 6)

mw. «Die KdK tagt geheim, untersteht keiner Kontrolle und informiert nur über ausgewählte Beschlüsse. Diese Intransparenz steht im Widerspruch zum Anspruch und der tragenden Rolle der KdK.» («Berner Zeitung» vom 4.10.2013)
Tatsächlich: Das Öffentlichkeitsprinzip, das in den kantonalen Parlamenten im 19. Jahrhundert als grosse Errungenschaft in der Entwicklung des demokratischen Staatswesens eingeführt wurde, gilt für die Konferenz der Kantonsregierungen nicht. Es gibt keine Tribüne, auf der die Bürger die Sitzungen verfolgen können, es gibt keine Protokolle im Internet. Ausser Medienmitteilungen finden wir Standortbestimmungen und Tätigkeitsberichte – aber keine Sitzungsprotokolle. Diese Intransparenz mag vielleicht der undemokratischen EU-Bürokratie entsprechen, dem Schweizer Demokratieverständnis entspricht sie nicht.

Bürokratie à la Brüssel

Auf der Homepage der KdK findet sich neben der KdK die Liste der Direktorenkonferenzen – es sind 12.
Jede der insgesamt 13 Konferenzen hat eine eigene «Plenarversammlung» und einen «Vorstand» oder einen «Leitenden Ausschuss», die ihre Beschlüsse fassen, als ob sie demokratisch legitimierte Institutionen wären.
Innerhalb der einzelnen Konferenzen existieren eine Vielzahl von Untergruppen, allein in der KdK finden wir eine imposante Liste von «Kommissionen, Arbeitsgruppen und Delegationen», in denen unsere Regierungsräte sitzen, statt ihre volle Kraft den Aufgaben in ihren Kantonen zu widmen. Zum Beispiel gibt es für jedes bilaterale Abkommen mit der EU im «Haus der Kantone» eine Begleitgruppe. Krönung des bürokratischen Eifers ist die Konferenz der Sekretäre der interkantonalen Konferenzen (KoSeKo).

Managerin im «Haus der Kantone»: Die ch Stiftung

Die Geschäftsstelle der KdK führt seit deren Gründung 1993 die ch Stiftung, die ursprünglich dem sinnvollen Brückenschlag über die Kantons-, Sprach- und Kulturgrenzen in der Schweiz diente und zum Beispiel den Schüler- und Klassenaustausch zwischen den Sprachgebieten förderte. (http://www.chstiftung.ch/ueber-uns)
Heute ist sie Hausherrin im «Haus der Kantone» und als solche längst zu einem Rädchen der Einspeisung von EU-Programmen aller Art in das Schweizer Staatsgefüge geworden. Im «Haus der Kantone» managt die ch Stiftung nämlich nicht nur Direktorenkonferenzen. «Zu ihren Hauptaufgaben gehört seit 2011 auch die Umsetzung der europäischen Bildungs-, Berufsbildungs- und Jugendprogramme. Zu diesem Zweck betreibt die ch Stiftung unter dem Namen GO ein entsprechendes Internetportal zu Austausch und Mobilität und führt einen Beratungsdienst.»(1)
Präsident der ch Stiftung ist seit 2013 der St. Galler Regierungsrat Benedikt Würth, Geschäftsführerin ist Sandra Maissen, die auch in vielen KdK-Kommissionen dabei sitzt.