«Die Gründer der neuen Eidgenossenschaft 1848 haben ein phänomenales System entworfen»

«Der Parlamentspräsident ist ein ganz normaler Bürger, keiner aus einem Elfenbeinturm»

Interview mit dem ehemaligen Nationalratspräsidenten Ruedi Lustenberger

thk. Von der Wintersession 2013 bis zur Wintersession 2014 präsidierte Ruedi Lustenberger den Nationalrat. Während dieser Zeit hatte er als höchster Schweizer neben repräsentativen Aufgaben die Parlamentsdebatten im Nationalrat zu leiten und der Vereinigten Bundesversammlung vorzusitzen. Ein anspruchsvolles, aber auch befriedigendes Amt, wie Ruedi Lustenberger im nachfolgenden Interview ausführlich erklären wird. Das Gespräch mit ihm wurde an dem Tag geführt, als der Präsident des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu den Feierlichkeiten «40 Jahre Beitritt der Schweiz zur EMRK» vor der Vereinigten Bundesversammlung im Nationalratssaal seine Rede gehalten hatte. Angeregt durch diese Rede kommt Nationalrat Ruedi Lustenberger auch auf die Frage der staatlichen Souveränität zu sprechen.

Zeit-Fragen: Sie waren im zu Ende gehenden Jahr der höchste Schweizer. Sie haben den Nationalrat präsidiert. Was hat das für Sie bedeutet, und was für Anforderungen stellt dieses Amt an den Präsidenten?

Nationalrat Ruedi Lustenberger: Man kann dieses Amt nicht anstreben, indem man es aktiv sucht, um es dann zu erwerben. Die Konstellation muss stimmen, dann wird es einem anvertraut. Ich gebe gerne zu, dass ich diese Aufgabe mit Freude ausgeführt habe. Ich hatte die nötige Zeit dazu, sehr gute Unterstützung von meiner Familie und vom Sekretariat der Parlamentsdienste. Rückblickend darf ich sagen, das war ein sehr, sehr schönes Jahr mit vielen guten Begegnungen mit Mitbürgerinnen und Mitbürgern aus allen Regionen der Schweiz und aus allen Gesellschaftsschichten. Das ist das Faszinierende daran: Man ist nicht nur in seinem Wahlkreis, bei seinen eigenen Wählern aus dem Kanton, sondern bei der ganzen Bevölkerung der Schweiz. Überall wird man eingeladen und ist dann auch herzlich willkommen. Wenn man sich die nötige Zeit dazu nehmen kann – und ich konnte das –, dann ist es eine bereichernde Zeit. Man ­politisiert nicht für die eigene Partei, man hat das Amt nicht für sich selbst inne, sondern man vertritt eine Institution, darf die Vereinigte Bundesversammlung, also die gesetzgebende Behörde der Eidgenossenschaft, nach aussen vertreten. So sehen es die Bundesverfassung und das Parlamentsgesetz vor. Auf die Institutionen bezogen ist das gut, und es ist im weiteren Sinn auch ein Teil der direkten Demokratie, wie wir sie in der Schweiz kennen.

Das kennt man so nicht in anderen Staaten.

Ja, es ist ein staatspolitisches Faktum, um das man uns vermutlich auf der ganzen Welt auch ein wenig beneidet. Obwohl man Parlamentspräsident ist, ist man ein ganz normaler Bürger der Eidgenossenschaft. Und der kommt dann an eine Veranstaltung, und die Leute wissen, das ist einer von uns, keiner aus einem Elfenbeinturm. Das ist direkter Kontakt vor Ort, zu Hause bei den Bürgern. Das ist das Faszinierende.

Während der Amtszeit hat man verschiedene Aufgaben, auch zwischen den unterschiedlichen Standpunkten zu vermitteln. Wie ging das?

Man ist in diesem Jahr nicht Spieler, sondern eher Schiedsrichter. In dieser Rolle ist man unabhängig, neutral und den Regeln des Parlaments verpflichtet, also der Institution und nicht irgendeiner Partei oder einer Gruppierung. Das ist natürlich eine neue Rolle. Ich bin nicht bekannt als ein Politiker, der sonst auf seinem Mund sitzt. Es hat mich ab und zu schon sehr gereizt, etwas zu sagen, zu kommentieren; aber ich habe es sein lassen, und das war auch gut so. Dadurch bekommt der Präsident eine gute Akzeptanz im Rat.

Wie haben Sie diese Akzeptanz, die etwas sehr Wichtiges ist, empfunden?

Rückblickend glaube ich, sagen zu dürfen, ohne in ein Selbstlob zu verfallen, ich hatte eine gute Akzeptanz im Rat, und zwar in der ganzen Breite. Es kam mir auch zugute, 1999 den Luzerner Grossen Rat präsidiert zu haben. Diese Erfahrung hat mir geholfen. Dann kommt noch ein zweiter Faktor hinzu: Man ist zwei Jahre vorher Vizepräsident, und ich hatte mit Hansjörg Walter und Maja Graf zwei gute Lehrmeister. Ihnen habe ich gut zugehört und vieles abgeschaut. Auch das ist so eine gute eidgenössische Usanz. Man darf sich zwei Jahre in die «Präsidentenlehre» begeben und wird dabei gut eingeführt. Das alles hat dazu beigetragen, dass mein Präsidialjahr gut über die Bühne gegangen ist.

Als Bürger und Zuhörer hat man die Ernsthaftigkeit, Ihre Präsenz und die Konzentration auf Ihre Aufgabe deutlich wahrgenommen.

Dann ist es ja gut. Eine Arbeit – das ist überall im Leben so – wird, wenn man sie öfters macht, zur Routine. Auch eine Rats- oder Sitzungsführung wird zur Routine. Das soll durchaus so sein. Meinen Lehrlingen im Beruf als Schreinermeister habe ich jeweils gesagt, wenn jemand eine Arbeit gerne tut, dann macht er sie in aller Regel nicht so schlecht. Das gilt für den Schreinerlehrling genau gleich wie für den Ratspräsidenten im Nationalratsaal.

Sie haben verschiedene Aspekte der Schweizer Demokratie angesprochen. Ich würde gerne hier noch etwas verweilen. Die Schweizer Demokratie ist eine Konsensdemokratie, was sich auch im Konkordanzsystem des Bundesrates zeigt. Auch im Parlament gibt es immer wieder wechselnde Koalitionen. Wie beurteilen Sie das politische System der Schweiz?

Dieses Thema wäre nicht nur zeitungs-, sondern buchfüllend. Man muss unterscheiden zwischen einer konkordanten Regierungs- und einer konkordanten Parlamentstätigkeit. Fangen wir einmal mit der Exekutive an. Mehr als Dreiviertel der wählenden Schweizer Bevölkerung fühlt sich im Bundesrat direkt vertreten, indem ein Mitglied aus ihrer Partei Einsitz in der Landesregierung hat. Dort kommt neben der konkordanten Regierungsführung noch die Kollegialität hinzu. Das führt dazu, dass, obwohl in der Landesregierung auch unterschiedliche Positionen und Meinungen vorherrschen, am Schluss nach aussen eine Meinung vertreten wird. Diese wird in der Regel von allen sieben Mitgliedern des Bundesrates mitgetragen. Die Konkordanz gründet in den Bundesratswahlen, dann also, wenn die Vereinigte Bundesversammlung die Landesregierung wählt.

Und das Parlament?

Die Bundesversammlung mit ihren beiden Kammern ist der Gesetzgeber, der während der Legislatur die Gesetze erarbeitet. Hier ist es logischerweise mit der Konkordanz nicht mehr genau gleich wie in der Regierung, sondern es herrscht Wettbewerb. Dieser führt zu wechselnden Koalitionen mitunter auch jener Parteien, welche in der Regierungskonkordanz eingebunden sind. Wechselnde Koalitionen zu schmieden hat viel mit Strategie und Taktik zu tun. Und diese wiederum relativiert sich mit dem Referendum, indem das Volk aktiv oder passiv das letzte Wort hat.

Das ist ein sehr austariertes System.

Ja. Die Gesetzgebung mit dem Zweikammersystem und dem Differenzbereinigungsverfahren, welches bis zu einer Einigungskonferenz gehen kann, ist ein sehr ausgeklügeltes System. Wenn man es einmal begriffen hat, ist es grundsätzlich auch einfach. Die Gründer der neuen Eidgenossenschaft 1848 haben ein phänomenales System entworfen. Es wurde mit der Zeit verfeinert und mit der Konkordanz angereichert. Es ist einem Fremden nicht ganz einfach zu erklären, dafür ist es in der Tiefe der Auswirkungen ausserordentlich resistent und beständig.

Ich wäre gerne noch auf die Stabilität in unserem Land zurückgekommen. Was sind die wichtigsten Komponenten der Schweiz? Was macht uns aus? Was ist das Wichtigste betreffend unser fein ausgeklügeltes System?

Die direktdemokratischen Instrumente von ­Initiative und Referendum, das Zwei-KammerSystem mit zwei absolut gleichwertigen Kammern. Dann die Konkordanz, die ja in der Verfassung nicht explizit festgeschrieben ist. Und schliesslich der Föderalismus, die subsidiäre Kompetenzverteilung auf den drei staatlichen Ebenen sowie eine relativ hohe Stabilität in den parteipolitischen Kräfteverhältnissen. ­Politische Erdrutsche, wie man sie im Ausland kennt, hat es in der Schweiz die letzten 60, 70 Jahre keine gegeben. Klar, die politische Rechte hat zugelegt, das passierte kontinuierlich über die letzten 20 Jahre. Demgegenüber hat die politische Mitte etwas eingebüsst, aber erdrutschartig ist das nie passiert. Somit ist die Politik als solche berechenbar. Und etwas darf man nicht hoch genug einschätzen: Wir haben eine hohe Rechtssicherheit. Das hängt auch damit zusammen, dass die drei Gewalten im Staat sich gegenseitig mit Respekt begegnen, dass die Gewaltenteilung gelebt wird und nicht nur auf dem Papier steht.

Der Föderalismus wurde von Ihnen als wichtiger Faktor erwähnt. Warum ist er so wichtig?

Der Föderalismus ist historisch gewachsen. Der Übergang vom losen Staatenbund zum Bundestaat 1848 wäre nie zustande gekommen, wenn nicht föderalistische Instrumentarien – der Ständerat zum Beispiel ist ein Kind des Föderalismus – in der Bundesverfassung und damit in unser politisches System integriert worden wären. Seit 1848 ist der Föderalismus im Grundsatz nie angetastet worden. Man hat ihn reformiert. Es gibt Aufgaben, die heute beim Bund angesiedelt sind, die früher bei den Kantonen waren. Es gab auch eine Retourbewegung, indem man den Kantonen Aufgaben des Bundes zurückgegeben hat. Im Grundsatz hat man aber den Föderalismus belassen. Man kann sagen, der Föderalismus besteht in der Eidgenossenschaft mehr als 700 Jahre. Ohne ihn, so kontrovers es auch klingt, hätten wir die Einigkeit in der Schweiz nicht. Wir sind ein Land, das unheimlich vielfältig ist. Weil es so vielfältig ist und niemand die Mehrheit hat, ist jeder ein bisschen auf den anderen angewiesen. Das ist das Erfolgsrezept. Parallel zum Föderalismus muss man immer auch die Subsidiarität nennen. Der Föderalismus funktioniert nur, wenn eine subsidiäre Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen auf die drei staatlichen Ebenen geschieht. Wer die Verantwortung hat im Staat, der muss auch die entsprechenden Kompetenzen für sich beanspruchen, sei das in der Gemeinde, beim Kanton oder beim Bund. Zur Subsidiarität müssen wir mindestens so viel Sorge tragen wie zum Föderalismus, denn sie sind Zwillings­schwestern.

Sie haben die Gemeinden angesprochen. Was bedeutet die Subsidiarität für eine Gemeinde?

Wir haben etwa 2300 Gemeinden in der Schweiz. Mit der Gemeindeversammlung oder mit einem Parlament verfügen sie über die Grundlagen der direkten Demokratie. In den Gemeinden wird die Exekutivarbeit vielfach noch im Milizsystem geleistet. Diese gewichte ich, obwohl ich nie ein solches Amt innehatte, ausgesprochen hoch. Ich habe hohen Respekt vor Personen, die in einer Gemeinde Exekutivverantwortung übernehmen. Wichtig ist, dass man den Gemeinden nicht nur Verantwortung überträgt, sondern eben in gleichem Masse die Freiheit lässt, diese Verantwortung auch zu leben. Verantwortung delegieren und keine Kompetenzen geben, das geht nicht. Wir stellen fest – beispielsweise mit dem neuen Kinder- und Erwachsenenschutzrecht –, dass der Bund den Gemeinden zusätzliche grosse Aufgaben übergeben hat. Die Aufgabe ist zwar nicht eine neue, aber eine neu zu organisierende. Damit tun sich die Gemeinden zum Teil schwer, weil das Ganze mit viel Bürokratismus verbunden ist und viel Juristerei beinhaltet. Es kostet auch ziemlich viel mehr als zuvor. Da habe ich Verständnis, wenn die Gemeinden mit einem gewissen Recht sagen, der eidgenössische Gesetzgeber hätte ihnen eine Katze im Sack verkauft. Wenn der eidgenössische Gesetzgeber den Gemeinden in Zukunft wieder Aufgaben in dieser Art und Weise neu vorschreibt, muss man sich der Kostenfolgen besser bewusst sein. Das gilt ebenso auch gegenüber den Kantonen. Und diese wiederum sind in der Pflicht, gegenüber ihren Gemeinden Sorge zu tragen und ihnen nicht nur zusätzliche Aufgaben zuzuschieben, sondern dabei halt auch die entsprechenden Kompetenzen abzutreten.

Worin sehen Sie die zukünftigen Herausforderungen der Schweiz?

Bei aller Selbstkritik, die wir Schweizer durchaus gewohnt sind zu üben, – und das ist auch gut so – muss man feststellen, dass die ganz grossen Herausforderungen für unser Land ausserhalb unserer Landesgrenzen liegen. Erstens, die ganze Migration. Sie ist ein Phänomen, eigentlich eine moderne Völkerwanderung. Zweitens, unser Verhältnis zur EU. Das ist seit dem 9. Februar ungeklärter denn je und drittens – und dazu benutze ich gerade den heutigen Tag mit der Rede des Präsidenten des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs – der Einfluss der internationalen Gerichte. Ich glaube, die Frage der fremden Richter wird unser Land und unser Volk noch mehr beschäftigen und wird mehr zu diskutieren geben, als wir es heute wahrhaben wollen.

Warum?

Die Delegation eines bedeutenden Teils der dritten Gewalt ausserhalb unserer Landesgrenzen ist für die Eidgenossenschaft eine schwierige Situation. Das wird uns noch Bauchweh bereiten. Der Durchschnittsschweizer und die Durchschnittsschweizerin sind sich die Souveränität über Jahrhunderte gewohnt. Wenn ich nun an die institutionellen Fragen mit der EU denke, dann wird das eine grosse Diskussion absetzen. Die Frage stellt sich, wie weit die Schweiz gewillt ist, einen Teil der gerichtlichen Souveränität nach Strassburg abzugeben.

Denken Sie da auch an die EMRK?

Ja, die EMRK [Europäische Menschenrechtskonvention] wird ja häufig diskutiert. Nicht die EMRK als Konvention ist das eigentliche Problem, sondern die Richter, die sie auslegen. Ich habe noch niemanden gehört, der mir erklären konnte, dass das, was die EMRK im Grundsatz beinhaltet, schlecht sei. Aber zum Teil sind die Urteile der Richter, die sie auslegen, fragwürdig, indem man in Strassburg das Gefühl hat, aus der EMRK nicht nur ein einheitliches Menschenrecht, sondern ein einheitliches allgemeines Staatsrecht zu konzipieren. Das führt zu Problemen. Ich habe den Eindruck, dass die Menschenrechtsrichter je länger, je mehr versuchen, eine Vereinheitlichung des staatlichen Rechtes zu erwirken, und das ausserhalb der grundsätzlichen Menschenrechtsfragen. Bundesrichter Hansjörg Seiler hat es kürzlich auf den Punkt gebracht, als er von der Sakralisierung des Rechts statt dem Primat der Politik gesprochen hat. Die richterliche Einmischung aus Strassburg in die nationalstaatliche Souveränität hat hier vermutlich ihre Grenzen zum Teil überschritten.

Die Frage der Souveränität ist doch unsere Zukunftsfrage. Wenn man sie abgibt, dann ist sie weg.

Ja, die Frage war und ist eine permanente. Mit jedem Staatsvertrag, den ein Staat abschliesst und der auf Gegenseitigkeit beruht, gibt dieser ein Bruchstück an Souveränität ab. Das ist aber nicht einseitig, denn das Gegenüber gibt diese in der Regel auch ab, wenn man gemeinsam ein Abkommen aushandelt. Das ist nicht per se schlecht. Die Frage ist nicht nur, wieviel geben wir ab und was bekommen wir dafür. Entscheidender ist, in welchem Bereich wir etwas abgeben. Wenn man das Handelsrecht harmonisiert zwischen zwei Staaten, dann ist das für die Souveränität vermutlich nicht so entscheidend. Wenn man jedoch die richterliche Gewalt dort abgibt, wo daraus ein grosser Einfluss auf eigentliche innerstaatliche Angelegenheiten entsteht, ist das etwas ganz, ganz anderes.

Wo werden Sie nach dem Präsidialjahr Ihre Prioritäten setzen?

Unser System sieht vor, dass man nach dem Präsidialjahr wieder in die Reihen sitzt, und das ist gut so. Daran habe ich mich in der Wintersession bereits gewöhnt. Die Staatspolitik wird mich wieder vermehrt aktiv in den Bann ziehen. Bereits habe ich eine Parlamentarische Initiative eingereicht, welche rückwirkende Klauseln in Volksinitiativen nicht mehr erlauben soll. Motiviert hat mich dabei die Initiative über die Erbschaftssteuer, welche, sollte sie angenommen werden, grosse Rechtsunsicherheit wegen eben der Rückwirkung auslöst.

Was wünschen Sie Ihrem Nachfolger im Amt des höchsten Schweizers?

Stephane Rossini macht das ausgezeichnet. Ich wünsche ihm, dass er ebenso viel Freude und Begeisterung am Amt hat wie ich.

Herr Nationalrat Lustenberger, ich danke Ihnen für das Gespräch.    •

(Interview Thomas Kaiser)