Die Bedeutung der direkten Demokratie für die Sicherung des sozialen Friedens

Erster Weltkrieg und Nachkriegszeit (Teil 1)

von Dr. rer. publ. W. Wüthrich

In diesen Wochen finden in der Schweiz mehrere Veranstaltungen statt, an denen über die direkte Demokratie in der Schweiz diskutiert wird. Reformvorschläge liegen auf dem Tisch, wie die Anforderungen für Volksinitiativen verschärft werden könnten. Auch in den Medien wird das Thema rege diskutiert. Insbesondere hört man immer wieder, dass das Volk mit den anspruchsvollen Themen aus dem Bereich der Finanzen und der Wirtschaft überfordert sei und dass das EU-Recht, das Völkerrecht oder die globale Welt ganz allgemein der direkten Demokratie eines Einzelstaates Grenzen setze. In den folgenden Zeilen soll gezeigt werden, dass die geschichtliche Bedeutung von Volksabstimmungen und Volksinitiativen für die Entwicklung der Schweiz nicht hoch genug eingeschätzt werden kann. Mehr noch: Gerade in schwierigen Zeiten haben sich Volksabstimmungen und Volksinitiativen segensreich auf die politische Entwicklung ausgewirkt.

Ausgangspunkt für diese Betrachtung ist die Abstimmung vom kommenden 14. Juni über die Volksinitiative zur Einführung einer Erbschaftssteuer auf Bundesebene, die auf Erbschaften über zwei Millionen Franken 20 Prozent Steuern erheben will. Es ist eine Art Reichtumssteuer, die nur zwei Prozent der Steuerpflichtigen betreffen würde. Im folgenden steht jedoch weniger der Inhalt dieser Initiative im Vordergrund als das Ereignis, dass das Volk über eine Bundessteuer abstimmt. Einerseits ist dies weltweit einmalig und andererseits steht dies in einer Tradition, die im Ersten Weltkrieg begonnen hat, als das Volk in der Schweiz in mehreren Urnengängen darüber abgestimmt hat, wie die Kosten für die Landesverteidigung zu finanzieren seien, und später nach dem Krieg, wie die Schulden getilgt werden müssen.
Der 14. Juni 2015 erinnert an ein ganz besonderes Datum. Vor fast genau hundert Jahren – am 6. Juni 1915 – wurde in der Schweiz mitten im Ersten Weltkrieg zum ersten Mal über eine neue Bundessteuer abgestimmt. Erinnern wir uns an die Ereignisse von damals und deren Bedeutung für die politische Entwicklung des heutigen Bundesstaates.
Der eine oder andere Leser wird hier einwenden, dass es schon früher gesamtschweizerische Verfassungsabstimmungen gegeben habe. Das ist richtig – jedoch nicht über Bundessteuern, weil es solche gar noch nicht gab. Vor 1915 finanzierte sich der Bund ausschliess­lich über Zölle und Abgaben. Einkommens- und Vermögenssteuern blieben den Gemeinden und Kantonen vorbehalten, die schon weit früher über Steuern abstimmten.

Bewährungsprobe der direkten Demokratie im Ersten Weltkrieg

Als der Erste Weltkrieg begann, zeigte es sich bald, dass die Gelder des Bundes bei weitem nicht ausreichten, die Mobilmachung und die schnell steigenden Ausgaben für die Landesverteidigung zu decken. Als Abhilfe fasste der Bundesrat eine progressive direkte Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen für die Dauer des Krieges ins Auge. Die Diskussion drehte sich vorerst um die Frage, ob diese neue Steuer über die Kriegsvollmacht – das heisst ohne Volksabstimmung – eingeführt werden sollte oder ob man den ordentlichen Weg beschreiten sollte, indem das Parlament dem Volk einen Verfassungsartikel zur Beurteilung vorlegen sollte. Die Politiker entschieden sich aus urdemokratischer Gesinnung für das letztere, was damals und ganz besonders in der Kriegssituation überhaupt nicht selbstverständlich war. Das Volk bewies seine hohe politische Reife, indem es trotz schwieriger Lebensbedingungen mit 93 Prozent Ja für die sogenannte «Kriegssteuer» stimmte, die höchste Zustimmung, die eine Bundesvorlage bis heute je erreicht hat. Ein Jahr später folgte eine Abstimmung über die Stempelsteuer, die Besitzer von Wertpapieren zu bezahlen hatten. Auch diesmal stimmte das Volk zu – wenn auch nur noch mit 53 Prozent. Daraufhin reichten die Sozialdemokraten eine Volksinitiative ein, die die direkte Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen auf Dauer – das heisst über den Krieg hinaus – einführen wollte. Die Ansprüche an den Staat seien gestiegen, und er brauche deshalb zur Bewältigung der Zukunftsaufgaben auf Dauer mehr Steuern. 54 Prozent der Stimmenden lehnten am 2.6.1918 ab. Diese Abstimmungen haben den Zusammenhalt zweifellos gestärkt.
Nach dem Krieg stellte sich die Frage der Rückzahlung der «Kriegsschulden» von etwa 1 Milliarde Franken (heutiger Wert etwa 10 Milliarden). Während andere Länder diese Inlandschulden über die Inflation erledigten, schlug der Bundesrat vor, die 1915 ausserordentliche, ursprünglich nur für die Dauer des Krieges beschlossene Steuer weiterzuführen, bis diese Schulden zurückbezahlt wären. Am 4.5.1919 stimmte das Volk zu und akzeptierte den Plan des Bundesrates mit hohen 63 Prozent Ja-Stimmen. (Diese Steuer sollte erst 12 Jahre später wieder aufgehoben werden.) Diesmal gab es jedoch Opposition. Die Sozialdemokraten waren nicht einverstanden. Die Arbeiter waren von den Nöten, Entbehrungen und Problemen des Krieges ungleich härter getroffen als der Mittelstand und die Reichen. Sie wiesen auch darauf hin, dass etliche auch vom Krieg profitiert hätten und es mehr als gerecht sei, dass die Reichen und Profiteure des Krieges für die Kriegsschulden aufkommen müssten. 1921 reichte die SP die Volksinitiative für «die Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe» für Reiche ein. Ein Bürger mit einem Vermögen im heutigen Wert von 10 Millionen Franken hätte zum Beispiel 20 Prozent von seinem Vermögen abgeben müssen, noch reichere deutlich mehr. Juristische Personen, das heisst vor allem Aktiengesellschaften, hätten 10 Prozent vom Geschäftsvermögen bezahlen müssen. Eine kleine Minderheit von gerade einmal sechs Promille der Steuerpflichtigen wäre betroffen gewesen, und diese hatten Grund zu befürchten, dass sich die übergrosse Mehrheit gegen ihre Interessen entscheiden würde. Um den Unternehmen die Zahlung zu erleichtern, wurde vorgeschlagen, dass diese die neuen Steuern statt mit Geld auch mit Wertpapieren und mit eigenen Aktien bezahlen könnten. Der Staat wäre so zum Miteigentümer an privaten Unternehmen geworden. Das führe zur «Verstaatlichung der Produktionsmittel» und zum Kommunismus, wie es die Marxisten forderten und wie es Lenin in Russland praktiziere, protestierten die Gegner dieser Vorlage. Der Ertrag der Steuer – so die SP – sollte zur Tilgung der Kriegsschulden und für soziale Zwecke verwendet werden. Der Abstimmungssonntag vom 3.12.1922 sollte in die Geschichte der direkten Demokratie eingehen. Fast alle Stimmberechtigten – 86,3 Prozent – gingen zur Urne und lehnten die Volksinitiative mit 87 Prozent der Stimmen wuchtig ab. Das geht uns eindeutig zu weit, war die Botschaft an die Initianten. Grosse Teile der Arbeiter hatten mit Nein gestimmt. Diese rekordhohe Stimmbeteiligung sollte bis heute nie mehr erreicht werden.

Generalstreik 1918

Ein weiterer Punkt im Zusammenhang mit dieser Abstimmung fällt auf. Die «Rückzahlung der Kriegsschulden durch die Besitzenden» war eine zentrale Forderung gewesen im Landesgeneralstreik vom November 1918. Zum Generalstreik einige Stichworte: Im Herbst 1918 riefen linke Parteien und die meisten Gewerkschaften zu einem landesweiten Streik auf. Er war begründet mit der Notlage, in die viele Schweizer Arbeiter während des Krieges geraten waren. Die Preise hatten sich verdoppelt, während sich die Löhne nur wenig verändert hatten. Die Rationierung der Lebensmittel war erst 1917 in Angriff genommen worden. Der Lohnersatz während des Militärdienstes war nur unzureichend geregelt. Das Land war ganz allgemein schlecht vorbereitet auf die lange Kriegszeit – was sich auf die Arbeiterschaft am stärksten ausgewirkt und sie verbittert hatte.
Dazu gab es weitere Gründe, dass sich die politischen Gräben vertieften. Lenin, Trotzki und andere russische Revolutionäre hielten sich längere Zeit als Asylanten in der Schweiz auf und agierten von hier aus. Vor allem Lenin nahm auch zu innenpolitischen Fragen der Schweiz Stellung und radikalisierte mit seiner revolutionären Ideologie Teile der Linken. So enthielt das Parteiprogramm der SP von 1920 eine ganze Passage über die Diktatur des Proletariats – ganz nach leninistischem Vorbild. Dieser Punkt war jedoch auch innerhalb der Partei umstritten. (100 Jahre Sozialdemokratische Partei der Schweiz, Zürich 1988, S. 47)
Der für den November 1918 geplante Generalstreik wurde in Zeitungsartikeln und Flugblättern mit einigem revolutionären Pathos angekündigt, so dass der Bundesrat einen Militäreinsatz in Erwägung zog. Vor allem die Armeeführung drängte in diese Richtung, um allfälligen Umsturzversuchen frühzeitig begegnen zu können. Der Armeestab von General Wille ging sogar davon aus, dass ein Umsturz erfolgreich sein könnte und arbeitete eine Strategie für eine «Gegenrevolution» aus. Wille war eben nicht der General für das ganze Schweizervolk wie Henri Guisan im Zweiten Weltkrieg.
Als die Sozialdemokraten unmittelbar vor dem Streik im ganzen Land zu Gedenkveranstaltungen zur Oktoberrevolution in Russ­land aufriefen, die ein Jahr zuvor stattgefunden hatte, reagierten der Bundesrat und die Armeeführung übertrieben. Sie boten grosse Teile der Armee auf – ungefähr 95 000 Mann –, um die Bahnhöfe, Regierungsgebäude, Banken, Telefonzentralen usw. zu bewachen – alles Einrichtungen, die bei Umstürzen und Revolutionen jeweils als erstes besetzt werden. In einzelnen Gemeinden wurden Bürgerwehren gegründet.
Das Militäraufgebot war so massiv, dass sich die Streikenden zu Recht provoziert fühlten und ihren Protest zum Ausdruck brachten. An 107 Orten in der Schweiz legten schliess­lich 250 000 Streikende gleichzeitig die Arbeit nieder.
Im Raume Zürich, wo grössere Unruhen erwartet wurden, waren 8000 Mann im Einsatz, und die Kantonsregierung verlegte ihren Sitz zeitweise in die Kaserne. Die Streik­leitung rief zur Besonnenheit auf und forderte die Arbeiter auf, sich vom Riesenaufgebot der Armee nicht provozieren zu lassen. Auf dem Fraumünsterplatz kam es zu Zusammenstössen, und es wurde geschossen. Ein Schweizer Soldat blieb tot auf dem Platz liegen – von einem Pistolenschuss getrosffen. Es ist anzunehmen, dass es Heckenschützen gab, die an einer Eskalierung interessiert waren. Der Zürcher Kommandant rüstete die Soldaten mit Handgranaten aus und gab den Befehl, diese auch zu gebrauchen, falls sie aus Fenstern beschossen würden. Die Streikenden verhielten sich in der Regel diszipliniert. Trotzdem bestand Gefahr, dass solche Situationen zu einem Blutbad hätten führen können.
Als sich in der Folge die politische Situation nicht wesentlich entspannte, verlangte der Bundesrat mit Unterstützung des Parlamentes ultimativ, den Streik abzubrechen, was die Streikleitung auch tat. Der Streik endete so nach nur drei Tagen.
Hauptgrund für den glimpflichen Verlauf dieser ernsten Situation war die Tatsache, dass die Demonstrierenden bis vor kurzem dieselbe Uniform getragen hatten wie die gegenüberstehenden Truppen. Sowohl die Soldaten und ihre Kommandanten hatten ihre Pflicht in dieser schwierigen Situation in der Regel mit viel Verantwortungsgefühl erfüllt. Auf der andern Seite hat auch die Streikleitung immer wieder zur Gewaltfreiheit und zur Mässigung aufgerufen und an ihren Veranstaltungen immer auf ein striktes Alkoholverbot geachtet. Trotzdem war die Situation gefährlich, und es grenzt fast an ein Wunder, dass während des Streiks nur ein einziges Todesopfer zu beklagen war. In anderen europäischen Städten wie München, Berlin, Wien und Budapest kam es in diesen Wochen ebenfalls zu politischen Unruhen, die viel gewalttätiger verlaufen sind und wo es tatsächlich zu Revolutionsversuchen kam. Auch in England, Frankreich und in Norditalien kam es zu grossen Streiks.
In der späteren gerichtlichen und historischen Aufarbeitung der Ereignisse in der Schweiz stellte sich jedoch heraus, dass wohl vereinzelt wenige Waffen und etwas Sprengstoff gefunden wurden. Es gab jedoch keine Umsturzpläne, wie vor allem General Wille fälschlicherweise angenommen hatte. Innenpolitisch waren diese Tage zweifellos der absolute Tiefpunkt in der Geschichte des Bundesstaates. Auch aussenpolitisch hatte der Streik Folgen. Der Bundesrat brach die diplomatischen Beziehungen zur Sowjetunion ab, weil er vermutlich mit Recht annahm, dass Lenin sein Gastrecht missbraucht hatte und für den Streik mitverantwortlich war. Die Beziehungen zur Sowjetunion wurden erst nach dem Zweiten Weltkrieg wieder aufgenommen. Wieweit Lenin für die Radikalisierung von Teilen der Linken am Ende des Ersten Weltkrieges mitverantwortlich war, ist heute umstritten.
Gefährlich war der Landesgeneralstreik noch aus einem andern Grund. Die oft tödlich verlaufende Spanische Grippe grassierte. Bereits waren 300 000 Fälle registriert. Man musste davon ausgehen, dass die grossen Menschenansammlungen zu zahlreichen Ansteckungen und Todesfällen geführt haben. Die Statistik der Armee weist 200 Todesfälle für die Spanische Grippe aus.

Abkehr vom Klassenkampf und ­Annäherung in einer schwierigen Zeit

Was haben nun die Ereignisse um den Generalstreik mit unserem Thema der direkten Demokratie zu tun? – Sehr viel. Es kam nach dem Ersten Weltkrieg zu zahlreichen Volksabstimmungen. Nach dem Streikabbruch kamen zwar noch einige Scharfmacher zu Wort. So kommentierte das zum Teil marxistisch indoktrinierte Streikkomitee den Abbruch des Generalstreiks wie folgt:

«[…] Wir sind mit unseren Forderungen nicht durchgedrungen. Die Arbeiterschaft erlag der Macht der Bajonette. Aber sie ist nicht besiegt. Im Ganzen hat sie zum ersten Mal eine Waffe von grosser und furchtbarer Bedeutung, wenn es sein muss, erlangt. Sie gilt es auszubauen und zu schärfen.»

Zur Ausweitung und Verschärfung des Generalstreiks kam es aber nicht – wegen der direkten Demokratie. So wurde in den Monaten und Jahren danach über fast alle Punkte im Forderungskatalog des Generalstreiks einzeln abgestimmt, und die Arbeiter erlebten, dass die meisten ihrer Anliegen eine Mehrheit fanden – ein weltweit einzigartiger Vorgang. Die Liste dieser Volksabstimmungen ist lang und beeindruckend.

  • Am 13.10.1918 hatte das Volk eine Volksinitiative der Sozialdemokraten mit 67 Prozent angenommen, die die Proporzwahl des Nationalrates verlangte.
  • Am 10.8.1919 sagte es mit 71 Prozent ja zur vorzeitigen Auflösung des Nationalrates und zur Neuwahl nach dem neuen Verfahren. (Die Sitzzahl der Sozialdemokraten verdoppelte sich fast.)
  • Am 21.3.1920 wurde das Bundesgesetz betreffend die Ordnung des Arbeitsverhältnisses mit 50,2 Prozent Nein hauchdünn abgelehnt.
  • Am 31.10.1920 sagte das Volk ja zu kürzeren Arbeitszeiten bei den Eisenbahnen und Verkehrsbetrieben (Staatsbetriebe).
  • Am 3.12.1922 lehnte es – wie bereits berichtet – die Volksinitiative für die «Erhebung einer einmalige Vermögensabgabe» zur Tilgung der Kriegsschulden massiv ab.
  • Am 17.2.1924 stimmte das Volk in einer Referendumsabstimmung mit 57 Prozent Ja der gesetzlichen Einführung der 48-Stundenwoche zu.
  • Die Schaffung einer Alters- und Invalidenversicherung war ein zentraler Punkt im Forderungskatalog des Generalstreiks. Dazu kam es zu einer ganzen Reihe von Abstimmungen: Am 6.12.1925 legte das Volk mit 65 Prozent der Stimmen den Grundstein zur Einführung der Alters- und Hinterlassenversicherung (AHV) in der Verfassung.

Ein erster Versuch, die AHV konkret einzurichten, scheiterte 1931 in der Volksabstimmung deutlich mit 60 Prozent Nein. Die Wirtschaftskrise und der Zweite Weltkrieg verzögerten daraufhin das anspruchsvolle Projekt, das nach dem Kriegsende sofort wieder aufgenommen wurde. 1947 stimmte das Volk bei einer Stimmbeteiligung von 80 Prozent mit 80 Prozent Ja der AHV zu – in den Grundzügen, die heute noch gelten.

  • Im Forderungskatalog des Generalstreiks von November 1918 hatten die Arbeiter die «Sicherung der Lebensmittelversorgung im Einvernehmen mit den landwirtschaftlichen Produzenten» verlangt. In drei Abstimmungen – dazu gehörte auch eine Volksinitiative – leitete das Volk die Abkehr von der liberalen Landwirtschaftspolitik der Vorkriegszeit ein. Der Bund erhielt den Auftrag, den Getreideanbau zu fördern, Vorräte zu halten, Müllereien zu erhalten und den Handel mit Getreide zu überwachen. 1914 waren 90 Prozent des Getreides importiert worden, was im Verlauf des Krieges immer schwieriger wurde, so dass es zu Hunger und zu schweren innenpolitischen Spannungen gekommen war. Das sollte nicht wieder vorkommen. Im Zweiten Weltkrieg war die Schweiz deutlich besser vorbereitet, die Bevölkerung ausreichend zu ernähren.
  • Neben diesen wirtschaftlichen Vorlagen wurden 1921 eine Volksinitiative aus der französischen Schweiz mit 71 Prozent Ja-Stimmen angenommen, die unbefristete oder für eine Dauer von mehr als 15 Jahren abgeschlossene Staatsverträge dem Referendum unterstellte, womit auch die Schweizer Aussenpolitik im Sinne der Volksrechte demokratisiert wurde.

Eine sehr grosse Zahl von ganz zentralen Anliegen der Bevölkerung und gerade auch aus Arbeiterkreisen wurde in diesen Jahren direktdemokratisch entschieden. Dazu gehörten auch zwei Volksinitiativen der Sozialdemokraten über Bundessteuern. Zahlreiche weitere Abstimmungen sollten im Laufe der Jahrzehnte folgen. Die im Landesgeneralstreik unterlegenen Arbeiter machten die Erfahrung, dass ihre Anliegen ernst genommen wurden und dass es bessere Wege gab, diese durchzusetzen. Dazu gehörten auch die Gesamtarbeitsverträge, die in den 1920er Jahren zwischen den Verbänden der Arbeitgeber und den Gewerkschaften zunehmend ausgehandelt wurden. Begriffe wie «revolutionärer Generalstreik» oder überhaupt «Streik» verloren im Vokabular der Arbeiter an Bedeutung. Ein erstes Zeichen eines deutlichen Wandels hatte sich bereits Ende 1920 gezeigt. Der sozialdemokratische Parteitag weigerte sich mit deutlichem Mehr, der von Lenin begründeten Dritten Internationale beizutreten – ein Entscheid, der auch von der Basis in einer Urabstimmung mitgetragen wurde.
Das Friedensabkommen von 1937 zwischen den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden der Uhren-, Maschinen- und Metallindustrie stellte schliesslich die Weichen für eine Arbeitswelt mehr oder weniger ohne Streiks – bis heute. Die Kontrahenten standen sich nicht mehr im Klassenkampf gegenüber, sondern als Sozialpartner, die im Gedeihen der Unternehmen gemeinsame Interessen haben. Im Unterschied zum Streik geht es in der Schweiz bei der Volksabstimmungen oder bei Gesamtarbeitsverträgen nicht darum, der Regierung, dem Parlament oder einem Arbeitgeber eine Konzession abzutrotzen, sondern es ist ein freier Entscheid der Bürger und Vertragspartner und hat damit eine ganz andere Qualität. Es ist eine ganz andere politische Kultur, die sich herausgebildet hat und die ausgleichend und mässigend wirkt.
Diese Überlegungen lassen sich auch für die schwierige Zeit der Wirtschaftskrise in den 1930er Jahren fortführen und vertiefen. Auch in dieser Zeit lässt sich feststellen, dass die vielen Volksabstimmungen und Volksinitiativen mitgeholfen haben, diese Krise politisch und wirtschaftlich zu bewältigen und so wesentlich zum Zusammenhalt und zur gedeihlichen Entwicklung der Schweiz beigetragen haben. Dazu mehr im zweiten Teil.     •