«EFTA-Gerichtshof» hat mit der EFTA nichts zu tun

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Die Schweiz ist ein Stachel im Fleisch der EU. Denn im Gegensatz zu den vielen Mitgliedstaaten, in denen die Bürger nichts zu sagen haben, werden die Grundzüge der Schweizer Politik durch die Stimmbürger bestimmt. Ohne direkte Demokratie wäre unser Land längst EU-Mitglied. Zunächst lehnte das Schweizervolk 1992 den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ab (mit 50,3 % der Stimmen und 16 von 23 Kantonen), dann sagte es 2001 nein zur Eidgenössischen Volksinitiative «Ja zu Europa», das heisst nein zum EU-Beitritt (mit 76,8 % der Stimmen und sämtlichen Kantonen). Für viele Europäer ist das Schweizer Modell Vorbild: Die Freiheit, über die eigene Stellung in der Welt selbst entscheiden zu können, müss­te eigentlich jedem Volk zukommen.
Wie von vielen Schweizern nicht anders erwartet, erwiesen sich auch die bilateralen Abkommen mit der EU als das, was sie eben sind: Staatsverträge, die nach Treu und Glauben bei schwerwiegenden Änderungen der Vertragsgrundlagen neu ausgehandelt werden können. So führte das Personenfreizügigkeitsabkommen zu einer Zuwanderung in einem Ausmass, wie sie kein anderes Land Europas kennt.1 Deshalb beschlossen die Schweizer am 9. Februar 2014, dass die Bundesbehörden die Zuwanderung aus den EU-Staaten wieder selbst regeln sollen, mit Höchstzahlen und Kontingenten; wenn nötig, ist das Personenfreizügigkeitsabkommen neu zu verhandeln. – Nicht mehr und nicht weniger.
Die Reaktionen darauf sind bemerkenswert (von den unqualifizierten Ausbrüchen in in- und ausländischen Medien wollen wir hier absehen). EU-Spitzenpolitiker wiederholen zum x-tenmal: «Die Personenfreizügigkeit ist nicht verhandelbar.» In der Schweiz bekennen sich politische Parteien, die seit Jahren den EU-Beitritt in ihrem Parteiprogramm stehen haben, plötzlich zur «Weiterführung des bilateralen Weges». Eine Gruppe von EU-Beitrittsbefürwortern reichte vor einigen Tagen die Rasa-Initiative ein («Raus aus der Sackgasse»), welche die Streichung des Zuwanderungsartikels 121 a der Bundesverfassung verlangt, weil dessen Umsetzung den Erhalt der bilateralen Verträge gefährde. (Fast könnte man auf den ketzerischen Gedanken kommen, diese Aktion sei mit der Bundesverwaltung abgesprochen …)

Der Bundesrat, der vom Souverän den Auftrag erhalten hat, innert drei Jahren den Zuwanderungsartikel gesetzlich zu konkretisieren und gegebenenfalls das Personenfreizügigkeitsabkommen neu zu verhandeln, behauptete vor einigen Monaten, diese Frage könne nur in Verbindung mit einem Institutionellen Rahmenabkommen mit der EU verhandelt werden – welches er schon seit längerer Zeit gerne vorangetrieben hätte. Vor einigen Wochen wurden hier die sehr weitgehenden Eingriffe eines solchen Abkommens in die Souveränität der Schweiz erläutert.2

Knackpunkt des Institutionellen Rahmenabkommens: Die fremden Richter

Der Abschluss eines Institutionellen Rahmenvertrages zwischen der Schweiz und der EU beinhaltet die Anerkennung eines EU-Gerichts als oberste richterliche Instanz, welche über die Auslegung bestehender oder künftiger bilateraler Verträge entscheiden würde. Schon bei dieser blossen Vorstellung sträubt sich uns Schweizern jedes Haar einzeln. Ja, der Bundesrat musste geradezu befürchten, dass an diesem Knackpunkt sein ganzes geplantes Paket in der Referendumsabstimmung scheitern könnte. «Keine fremden Richter» – das entspricht dem Verständnis von Freiheit und Unabhängigkeit, das den Schweizern seit jeher unverzichtbar war.
Im Wissen darum machte der Bundesrat einen löblichen – wenn auch zum vornherein zum Scheitern verurteilten – Versuch, die EU für ein spezielles Konstrukt zu gewinnen: sozusagen eine Mischung zwischen EU-Justiz und dem Modell der bilateralen Verträge mit seinen Gemischten Ausschüssen. Danach sollte der oberste Gerichtshof der EU, der EuGH, auf Anfrage einer Partei zur Auslegung von EU-Recht kein verbindliches Urteil abgeben, sondern lediglich ein Gutachten erstellen. Wie diese Auslegung im Schweizer Recht umgesetzt werden soll, würde dann im Gemischten Ausschuss (unter Vertretern der Schweiz und der EU) diskutiert werden.
Dass die EU auf ein solches – relativ freiheitliches – Konzept unter Wahrung eines Stückleins Souveränität des Vertragspartners Schweiz nicht eingeht, darauf hätten wir wetten können! Die EuGH-Urteile haben verbindlich zu gelten, Ende der Durchsage.

«Der EFTA-Gerichtshof – der kleine Bruder des EuGH» (Carl Baudenbacher)3

Schon vor 5 Jahren brachte EFTA-Gerichtshof-Präsident Carl Baudenbacher sein Gericht ins Spiel und warb für den EWR-Beitritt der Schweiz.4 Ins selbe Horn stiess kürzlich Christa Tobler, Professorin am Institute for European Global Studies der Universität Basel: «Für die institutionellen Fragen wäre das EWR-Modell für die Schweiz günstiger als das Modell mit der einseitigen Anrufbarkeit des EuGH.»5
Jetzt, nach der ernüchternden Bilanz der Verhandlungen mit der EU in bezug auf die Streitschlichtung unter einem Rahmenabkommen sind in der Tagespresse erstaunliche Töne über den «kleinen Bruder des EuGH» zu vernehmen: Von «EFTA-Lösung» ist die Rede, von «EFTA-Modell». Ja, eine sonst allseits als gewissenhaft bekannte Politikerin, die glaubhaft versichert, keinen EU-Beitritt der Schweiz und ganz gewiss keine Unterstellung unter die Rechtsprechung des EuGH anzustreben, wird mit den Worten zitiert, die EFTA-Lösung habe mehrere Vorteile, die dem Stimmvolk gut vermittelt werden könnten (!): Es handle sich nicht um fremde Richter, da es sich nicht um eine Institution der EU handle und ein Schweizer Richter dabei wäre. – Leider stimmt an dieser Aussage rein gar nichts. Und weiter: Das strategische Ziel hinter dem Rahmenabkommen sei die Erhaltung der bilateralen Abkommen, um dies zu erreichen, eigne sich die EFTA besser als die EU-Institutionen, wegen ihrer Funktionsweise und weil die Schweiz Mitglied der EFTA sei.6
Nun, liebe Zeitungsschreiber und -leser, liebe Politiker: Es ist nicht zu hoffen, dass diesem strategischen Ziel mit Absicht die Wahrheit geopfert wird – jedenfalls nicht von der zitierten Ständerätin. Wer die Wahrheit wissen will, bisher aber nicht die Zeit dafür aufwenden konnte/wollte, wird gebeten, weiterzulesen.
Die folgenden Richtigstellungen sind samt und sonders wörtliche Aussagen von Carl Baudenbacher, seines Zeichens Präsident des EFTA-Gerichtshofs – er muss es ja wohl wissen.

1. Richtigstellung: Der EFTA-GH hat mit der EFTA nichts zu tun.

Der EFTA-Gerichtshof wurde von der EU (!) nach dem Beitritt der drei EFTA-Mitgliedstaaten Norwegen, Island und Liechtenstein zum EWR errichtet, um die einheitliche Anwendung des EU-Rechts in diesen drei Staaten zu sichern: «Jener seit dem 1. Januar 1994 bestehende EFTA-Gerichtshof in Luxemburg ist zur Entscheidung von Rechtssachen zuständig, die ihren Ursprung im EFTA-Pfeiler des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) haben.»7 Der Name EFTA-GH ist also falsch und irreführend: Der EFTA-Gerichtshof ist in Wirklichkeit ein EU-Gerichtshof. Die EU hat ihn für die drei EWR-Staaten, welche nicht gleichzeitig EU-Mitglieder sind, errichtet und in ihr Rechtsgefüge eingebaut.

2. Richtigstellung: Der EFTA-GH wurde von der EU eingesetzt, um die Anwendung des EU-Rechts in den drei neuen EWR-Staaten zu überwachen.

Der EFTA-GH «urteilt insbesondere über Klagen der EFTA-Überwachungsbehörde (EFTA Surveillance Authority, ‹ESA›) gegen einen der drei dem EFTA-Pfeiler angehörenden Staaten (Norwegen, Island und Liechtenstein) wegen einer behaupteten Verletzung des EWR-Abkommens, über Vorabentscheidungsersuchen von nationalen Gerichten aus den drei genannten Ländern und über Nichtigkeitsklagen gegen Entscheidungen der ESA in Wettbewerbs- und Beihilfesachen.»8
Deshalb nennt Gerichtspräsident Baudenbacher den EFTA-GH auch den «kleinen Bruder des EuGH». Auch die zweite Überwachungsinstanz, die ESA, überwacht nicht die EFTA, sondern wacht über die «richtige» Anwendung und Umsetzung des EU-Rechts durch die drei EWR-EFTA-Staaten.

3. Richtigstellung: Das EWR-Recht ist mit dem EU-Recht inhaltsgleich – der EFTA-GH folgt der Rechtsprechung des EuGH.

«Das im EFTA-Pfeiler geltende EWR-Recht entsteht aus EU-Recht. […] Das EWR-Recht ist deshalb mit dem EU-Recht inhaltsgleich. Seine uniforme Auslegung in beiden Pfeilern des EWR wird durch besondere Homogenitätsregeln sichergestellt. Danach soll der EFTA-Gerichtshof grundsätzlich der Rechtsprechung des EuGH folgen.»9

4. Richtigstellung: «Die ESA und der EFTA-Gerichtshof sind Parallelinstitutionen zur EU-Kommission und zum EuGH […]» (Carl Baudenbacher).10

Das heisst, der EFTA-Gerichtshof urteilt über Klagen der EFTA-Überwachungsbehörde (ESA) gegen einen der drei Staaten (Norwegen, Island und Liechtenstein), zum Beispiel wegen einer behaupteten Verletzung des EWR-Abkommens. (Die Parallele: Der EuGH urteilt über Klagen der EU-Kommission gegen einen der EU-Mitgliedstaaten wegen einer behaupteten Verletzung von EU-Recht.)
Alles klar? ESA und EFTA-Gerichtshof wurden einzig zum Zweck geschaffen, den drei EWR-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein das EU-Recht aufzupfropfen. Auftrag des EFTA-GH ist es, seine Rechtsprechung mit der Rechtsprechung des EuGH «inhaltsgleich» zu machen. Ein «kleiner Bruder», der das zu tun hat, was ihm Big Brother befiehlt.

5. Richtigstellung: Keine fremden Richter?

Der EFTA-GH besteht aus drei Richtern, je einem pro Mitgliedstaat, also einem Norweger, einem Isländer und dem Schweizer Carl Baudenbacher, der Liechtenstein vertritt. Wenn sich die Schweiz dem EFTA-GH als oberste Instanz für strittige Fragen bezüglich der bilateralen Verträge unterwerfen würde, könnte sie wohl auch einen Richter stellen. Aber:
Ein Gericht, dessen Auftrag einzig darin besteht, die Anwendung von EU-Recht in den beteiligten Staaten zu kontrollieren und der Rechtsprechung des EuGH zu folgen, ist und bleibt ein EU-Gericht, ein «fremder Richter» – auch wenn einer der Richter einen Schweizer Pass hat.

Massiver Souveränitätsverlust der EWR-Länder infolge der Rechtsprechung des «EFTA-Gerichtshofes»

Souveränitätsverlust am Beispiel Norwegens

«Mehr norwegische Handlungsfreiheit und weniger Kontrolle durch die EU: Über die letzten 20 Jahre wurde der EWR zunehmend ausgedehnt und berührt nun Politikfelder, welche die damalige parlamentarische Befürwortermehrheit als ausserhalb des EWR stehend deklarierte. Beispiele sind die norwegische Regionalpolitik, die Erdölpolitik, die Verwaltung natürlicher Ressourcen sowie die Alkoholpolitik. Seit einigen Jahren wurden Rechte und Massnahmen, um Sozialdumping zu verhindern, von den Aufsichtsbehörden des EWR, der ESA und des EFTA-Gerichtshofs in Frage gestellt.»11

Souveränitätsverlust durch Justizdialog relativiert?

Laut Baudenbacher werde der Souveränitätsverlust der EWR-EFTA-Staaten durch den ständigen Justizdialog zwischen dem EFTA-Gerichtshof und dem EuGH relativiert: «Natürlich gibt der EuGH dabei den Ton an. Der EFTA-Gerichtshof hat aber in zahlreichen Fällen entscheidenden Input für dessen Rechtsprechung geliefert.»12
Kein Wunder, beklagt Norwegen den Souveränitätsverlust, den es seit dem Beitritt zum EWR erlitten hat. Dass Herr Baudenbacher mit den Richtern des EuGH telefoniert und letzterer sogar ab und zu gnädig einen «Input» akzeptiert, ist sicher nicht das, was sich die Norweger und erst recht die demokratiegewohnten Schweizer unter Souveränität vorstellen.

Schein-Mitwirkungsrecht als Deckmäntelchen

EWR/EFTA-Staaten haben laut Baudenbacher zwar «kein Mitbestimmungsrecht» beim Erlass neuen Rechts, jedoch «weitergehende Mitwirkungsrechte bei der Erarbeitung neuen EU-Rechts als die Schweiz.»13
Baudenbacher konkretisiert diese Mitwirkungsrechte nicht. Führen wir uns vor Augen, wie wenig selbst die Mitgliedstaaten der EU zu sagen haben bei der Errichtung neuen EU-Rechts (so in der Frage der Euro-Rettungspakete wie ESM)!

Schritt für Schritt: nach dem EWR-Beitritt die EU-Vollmitgliedschaft

In Wirklichkeit will Carl Baudenbacher die Schweiz gar nicht im EWR, sondern in der EU haben, aber dies ist nur mit Salamitaktik möglich: «Die politischen Nachteile des neuen Bilateralismus, vor allem der laufende und zunehmende Verlust von Souveränität und die Isolation, könnten am besten durch einen Beitritt zur Europäischen Union ausgeglichen werden. Indes fehlen die ­politischen Voraussetzungen dafür ganz und gar. Also sollte man Schritt für Schritt vorgehen.» – «Die Schweiz sollte einen zweiten EWR-Anlauf wagen. […] Wenn der Bundesrat ein EWR-II-Projekt lancieren würde, so dürfte sich der Fehler von 1992, als man gleichzeitig mit dem Abschluss der EWR-Verhandlungen ein Gesuch um Beitritt zur EU stellte, nicht wiederholen. Das ändert nichts an der Tatsache, dass eine EU-Mitgliedschaft langfristig unausweichlich sein wird.»14

Erste Schlussbemerkung: EWR-Modell oder Institutionelles Rahmenabkommen? Weder noch!

Die Auseinandersetzung mit dem Rahmenabkommen und mit dem EWR-Modell führen notwendigerweise zum Schluss: Beide Modelle wären das Ende der souveränen und direktdemokratischen Schweiz.
Dann doch lieber bilaterale Verträge mit der EU – aber echte Verträge von gleich zu gleich, keine einseitigen Diktate einer Grossmacht für den Kleinstaat! Dass der Schweizer Souverän zum Beispiel auf Grund der hohen Zuwanderung das Personenfreizügigkeitsabkommen neu aushandeln will, sollte doch unter kultivierten Vertragspartnern möglich sein. Wenn man bedenkt, wie grosse Mengen des Acquis communautaire (EU-Recht) die Schweiz bereits im sogenannt «autonomen Nachvollzug» ins Bundesrecht übernommen hat, wäre es nichts als anständig, wenn die EU auch ab und zu ein bisschen vom Acquis suisse übernehmen würde, meinen Sie nicht auch? Und: Da die heute bestehenden Bilateralen schon zu allerlei – teilweise schwerwiegenden – Problemen geführt haben, sollten wir lieber nicht noch weitere anfügen.

Zweite Schlussbemerkung: Warum nicht die EFTA mit neuem Leben füllen?

Wir Schweizer haben seit jeher intensive kulturelle, rechtliche und wirtschaftliche Beziehungen mit aller Welt gepflegt, besonders aber mit den Ländern Europas, in deren Mitte unser Land liegt. Aus dem Wunsch, mit anderen europäischen Staaten zusammenzuwirken, hat sich die Schweiz 1960 aktiv an der Gründung der Europäischen Freihandels­assoziation EFTA (European Free Trade Association) beteiligt – einem Verbund souveräner Nationalstaaten, der heute noch besteht. Die EFTA bietet sich als sinnvolle Alternative für europäische Staaten an, die sich in der EU nicht mehr gut aufgehoben fühlen.
Übrigens waren viele EU-Staaten einst Mitglieder der EFTA, bevor sie sich auf einen Weg eingelassen haben, der sie weg vom Europa der Vaterländer geführt hat. Neben den heutigen vier EFTA-Staaten Schweiz, Island, Liechtenstein und Norwegen gehörten über kürzere oder längere Zeit auch Dänemark, Grossbritannien, Österreich, Portugal, Schweden und Finnland der EFTA an. Warum nicht die EFTA mit neuem Leben füllen?    •

1    «Seit 2007 liegt der Durchschnitt der Zunahme bei mehr als 1 %. Im Jahr 2014 wird ein Bevölkerungswachstum von 1,2 % beobachtet, was die Schweiz zu einem der dynamischsten Ländern hinsichtlich des Bevölkerungswachstums in Europa macht.» Bundesamt für Statistik, Bevölkerungsstand und Bevölkerungswachstum.
2    «Gesucht: Volksvertreter, die nicht mit einem Auge nach Brüssel schielen», Zeit-Fragen Nr. 25 vom 29.9.2015
3    «Der EFTA-Gerichtshof – der kleine Bruder des EuGH» von Carl Baudenbacher, in: «prisma 341 - Weg» vom 15.10.2012;© 2013 by prisma, St. Gallen (Switzerland) /Amiado Group AG, Zürich (Switzerland)
4    Carl Baudenbacher, «Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor», in «Souveränität als Härtetest» hrsg. von avenir suisse und Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich 2010, S.272f. [Hervorhebung Zeit-Fragen]
5    Neue Zürcher Zeitung vom 23.10.15
6    vgl. «Was ist machbar?» Gastkommentar von Christa Tobler, Neue Zürcher Zeitung vom 18.9.2015; vgl. auch «Würde ein Rahmenabkommen in die EU führen?» des ehemaligen Botschafters Carlo Jagmetti, Neue Zürcher Zeitung vom 6.10.2015)
7    Baudenbacher, «Der EFTA-Gerichtshof», a.a.O.
8    Baudenbacher, «Der EFTA-Gerichtshof», a.a.O.
9    Baudenbacher, «Der EFTA-Gerichtshof», a.a.O.
10    Baudenbacher, «Der EFTA-Gerichtshof», a.a.O.
11    «EWR-Diskussionen in Norwegen» in: Europa-Magazin vom 25.2.2013, Copyright 1996–2013 Forum für direkte Demokratie, http://edit.europa-magazin.ch/zone/.3bb68aba]
12    Baudenbacher, «Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor», a.a.O. S. 259
13    Baudenbacher, «Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor», a.a.O. S. 271 und 259 [Hervorhebung Zeit-Fragen]
14    Baudenbacher, «Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor», a.a.O. S. 272f. [Hervorhebung Zeit-Fragen]