Unilaterale Sanktionen verletzen internationale Verträge

Interview mit Prof. Dr. iur. et phil. Alfred de Zayas, Genf*

Der Präsident des Uno-Menschenrechtsrates hat am Ende der Frühjahrssession einen Sonderberichterstatter ernannt, der die Verletzungen der Menschenrechte bei einseitigen Zwangsmassnahmen (zum Beispiel Wirtschaftssanktionen) untersuc­hen soll. Dieser Ernennung geht eine jahrelange Auseinandersetzung um die Völkerrechtswidrigkeit dieser Sanktionen voraus, die hiermit einen vorläufigen Abschluss gefunden hat. (vgl. Zeit-Fragen vom 3. März) Der Völkerrechtler Alfred de Zayas gibt im folgenden Interview Auskunft darüber, inwieweit durch solche einseitigen Massnahmen das Völkerrecht verletzt wird.

Zeit-Fragen: In Ihrem Bericht an den Menschenrechtsrat, den Sie am 10. September 2014 persönlich vorlegten, erwähnen Sie die unilateralen Zwangsmassnahmen, wie zum Beispiel Wirtschaftssanktionen, als nicht friedlich und nicht in Übereinstimmung mit den Zielen und den Prinzipien der Vereinten Nationen. Was heisst das?

Prof. Dr. Alfred de Zayas: Nicht nur die unilateralen Zwangsmassnahmen, sondern häufig auch die multilateralen, verletzen die Uno-Charta, sowohl ihren Buchstaben als auch ihren Geist, vor allem verstossen sie gegen ihre Präambel und gegen Artikel 1 und 2. Die Organisation beruht auf dem Grundsatz der souveränen Gleichheit aller ihrer Mitglieder. Unilaterale Sanktionen und Embargos verletzen zahlreiche internationale Verträge und «die von den Kulturvölkern anerkannten Rechtsgrundsätze» (Satzung des Internationalen Gerichtshofs, Art. 38).

Welche Rechtsgrundsätze sind das?

Das Prinzip der Staatssouveränität, das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten von anderen Staaten, die internationale Handelsfreiheit und die Freiheit der Schiffahrt unter anderem. Ausserdem verstossen sie gegen völkerrechtliche Prinzipien wie pacta sunt servanda, denn Sanktionen und Embargos hindern die völkerrechtliche Ausführung von gültigen völkerrechtlichen Verträgen. Die extraterritoriale Anwendung von nationalen Gesetzen stellt eine neue Form von Kolonialismus dar, sie bewirkt eine Usurpierung von Kompetenzen, beinahe eine Art von Annexion durch juristische Übertretung.

Gibt es auch Uno-Resolutionen, die durch unilaterale Zwangsmassnahmen verletzt werden?

Etliche Resolutionen der Uno-Generalversammlung werden verletzt, unter anderem die Resolution 2625 betreffend freundschaftliche Beziehungen zwischen den Staaten (24. Oktober 1970), in deren Präambel sich die Staaten verpflichten, «nicht in die Angelegenheiten eines anderen Staates einzugreifen». Dies ist «eine wesentliche Voraussetzung für das friedliche Zusammenleben der Nationen». Ferner verpflichten sie sich, «in ihren internationalen Beziehungen jeden gegen die ­politische Unabhängigkeit oder die territoriale Unversehrtheit eines Staates gerichteten militärischen, politischen, wirtschaftlichen oder sonstigen Zwang zu unterlassen …»
Die Generalversammlung macht es deutlich: «Kein Staat und keine Staatengruppe hat das Recht, unmittelbar oder mittelbar, gleichviel aus welchem Grund, in die inneren oder äusseren Angelegenheiten eines anderen Staates einzugreifen. Folglich sind die bewaffnete Intervention und alle anderen Formen der Einmischung oder Drohversuche gegen die Rechtspersönlichkeit eines Staates oder gegen seine politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Teilelemente völkerrechtswidrig. Ein Staat darf keine wirtschaftlichen, politischen oder sonstigen Mass­nahmen gegen einen anderen Staat ergreifen oder ihre Anwendung begünstigen, um von ihm die Unterordnung bei der Ausübung seiner souveränen Rechte zu erlangen oder von ihm Vorteile irgendwelcher Art zu erwirken.»

Was muss man unter sonstigen Massnahmen verstehen?

Zum Beispiel stellt eine «Blockade der Häfen oder Küsten eines Staates durch die Streitkräfte eines anderen Staates» eine völkerrechtswidrige Aggression dar (Generalversammlung Resolution 3314, Artikel 3 c).

Gibt es Stellungnahmen der internationalen Gemeinschaft dazu?

Unilaterale Zwangsmassnahmen werden regelmässig von der Mehrheit der Staaten als völkerrechtswidrig bezeichnet, so zum Beispiel in den 23 Resolutionen der Uno-Generalversammlung zum Embargo gegen Kuba (siehe Resolution 69/5 vom 28. Oktober 2014). Anläss­lich der Annahme dieser Resolution – 188 Staaten stimmten dafür, zwei dagegen (USA und Israel) und 3 enthielten sich – haben mehrere Staaten das Embargo expressis verbis als «illegal» bezeichnet.

Das ist eine überwältigende Mehrheit …

In der Debatte vor der Generalversammlung stellten sich die Vertreter des südamerikanischen Kontinents hinter Kuba. Für die Lateinamerikanische und Karibische Staatengemeinschaft (Celac), die alle 33 Länder Amerikas ausser den USA und Kanada umfasst, prangerte Costa Ricas UN-Botschafter, Juan Carlos Mendoza, die exterritoriale Wirkung der US-Blockadegesetze an, von denen auch Drittstaaten betroffen sind. «Die einseitigen Massnahmen, die als Teil der Blockade ergriffen worden sind, beeinträchtigen zahlreiche Unternehmen, die in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht einschliesslich der von der Welthandelsorganisation WTO aufgestellten Regeln mit Kuba Handel treiben.» Auch die Vertreter der Bewegung der Blockfreien Staaten nannten die Sanktionen gegen Kuba «illegal».

Hauptsanktioneur sind die Vereinigten Staaten?

Nach Informationen des US-Treasury unterhalten die Vereinigten Staaten zurzeit 26 «Sanctions Programs» (www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs).
Die exterritoriale Anwendung von Nationalgesetzen, wie zum Beispiel der Helms-Burton Act vom 12. März 1996, verletzen auch die Rechte von vielen Drittstaaten und sind häufig von der Staatengemeinschaft als völkerrechtswidrig verurteilt worden.

Nach Ihren Ausführungen wird deutlich, dass mit unilateralen Sanktionen internationales Recht erheblich verletzt wird.

Ja, die Frage ihrer Illegalität ist klar. Das Problem bleibt, wie das Völkerrecht in die Tat umgesetzt werden kann. Es gibt bis jetzt keine Möglichkeit, Uno-Massnahmen oder Sanktionen gegen eines der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates zu verhängen.

Man könnte allerdings die Staaten-Beschwerdeprozedur des UN-Menschenrechtsausschusses gemäss Artikel 41 des Uno-Paktes über Bürgerliche und Politische Rechte engagieren, und die Uno müsste sich der Sache annehmen.

Welche menschenrechtlichen Normen können durch Sanktionen verletzt werden?

Das Recht auf Leben (Artikel 6 des Uno-Paktes über Bürgerliche und Politische Rechte). Die Sanktionen gegen den Irak, Iran, Kuba, Sudan, Venezuela, Zimbabwe usw. haben die Versorgungslage in diesen Staaten arg getroffen. Menschen sind am Mangel von Lebensmitteln, von sauberem Trinkwasser, von Arzneimitteln, von medizinischer Versorgung umgekommen. Ausserdem ist natürlich die Ausübung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte, die im Internationalen Pakt über die Wirtschaftlichen, Sozialen und Kulturellen Rechte geschützt werden, verhindert. Sanktionen können auch gegen die Genfer Konventionen und andere Verträge des Humanitären Rechts verstossen.

In diesem Fall sind die neuerlichen Sanktionen gegen Russland ebenfalls problematisch?

Eine klärende juristische Entscheidung zu dieser Frage wäre wünschenswert, zum Beispiel wäre eine Stellungnahme durch den Internationalen Gerichtshof gemäss Art. 96 der Uno-Charta sehr nützlich, um die verschiedenen Aspekte der Sanktionen und ihrer menschenrechtlichen Konsequenzen genauer zu untersuchen.

Wenn Sanktionen illegal sind, was bedeutet das für die Staaten, die diese unterstützen?

Daraus entsteht die Verpflichtung, Wiedergutmachung zu leisten, vor allem, wenn Menschenrechte verletzt werden, zum Beispiel wenn Sanktionen eine Hungersnot verursachen, zu Gewaltanwendung, Massenmigration oder ethnischer Säuberung führen. Nach dem Erga-omnes-Prinzip (alle Staaten betreffend) dürfen Staaten die Rechtsverletzungen von anderen Staaten nicht anerkennen oder diese finanziell oder sonst wie unterstützen. Aber wie oben gesagt – das Völkerrecht wird nicht automatisch in die Tat umgesetzt. Dafür braucht man den politischen Willen der Weltgemeinschaft. Leider ist es mit der internationalen Solidarität nicht gut bestellt.

Wann sind Sanktionen «legal», oder bewegt man sich hier immer in einem Graubereich?

Obwohl es viele «Graubereiche» im Völkerrecht gibt, ist die Lage hier etwas klarer. Gemäss Artikel 41 der Uno-Charta kann der Sicherheitsrat wirtschaftliche Sanktionen verhängen, allerdings erst, nachdem der Sicherheitsrat unter Artikel 39 der Charta eine Feststellung getroffen hat, dass der Friede gefährdet worden ist. Solche wurden zum Beispiel erfolgreich im Kampf gegen Kolonialismus, Rassismus und die Apartheid in Rhodesien/Zimbabwe und in Südafrika eingesetzt.
Ein Waffenembargo kann durchaus legal sein, wenn nämlich der Zweck darin besteht, den Frieden zu fördern und die diplomatische Lösung eines Konflikts zu ermöglichen. Ein Waffenembargo sollte gegen alle an einem Konflikt beteiligten Parteien verhängt werden, und die internationale Gesellschaft sollte sich aktiv für einen Waffenstillstand und für Verhandlungen im guten Glauben einsetzen. Meistens aber sind Sanktionen nicht wirksam oder erweisen sich sogar als kontraproduktiv. Sanktionen durch den Uno-Sicherheitsrat können nicht nur die menschenrechtliche Situation in einem Staat erheblich verschlechtern – sie können sogar die Korruption und Kriminalität in einem Staat fördern.

Was lässt sich bis jetzt abschliessend sagen?

Alle Sanktionsregimes – ob unilaterale oder multilaterale – müssen nach ihrer völkerrechtlichen Rechtfertigung untersucht werden. Ausserdem müssen Sanktionen nicht nur formell legal sein – sie müssen auch ein begrenztes, legitimes Ziel verfolgen, dem Frieden zu dienen und das Prinzip der Verhältnismässigkeit zu respektieren. Sanktionsregimes müssen regelmässig geprüft werden – und wenn sie die Menschenrechte verletzen oder gar keine positive Wirkung bringen, müssen sie gestrichen werden. In einer globalisierten Welt dürfen Sanktionen nicht wegen geopolitischen oder wirtschaftlichen Interessen verhängt werden, und wenn sie die Rechte von Menschen und Staaten verletzen, so entsteht eine staatliche Haftung für angemessene Wiedergutmachung für die Opfer.

Was sind die neuesten Entwicklungen in der Uno zu dieser Frage?

Im Mai 2014 hat der Menschenrechtsrat eine Konferenz zu unilateralen und multilateralen Sanktionen durchgeführt, an welcher ich aktiv teilgenommen habe. Denis Halliday, ehemaliger Humanitärer Koordinator im Irak, hat vor allem die sinnlosen Sanktionen gegen den Irak 1991–2003 angeprangert, die mehr als eine Million Menschenleben kosteten. Der Bericht dieser Arbeitstagung wurde während der 27. Sitzungsperiode des Menschenrechtsrates im September 2014 diskutiert. Daraufhin wurde das Konsultativkomitee des Uno-Menschenrechtsrates damit beauftragt, eine Studie durchzuführen und Empfehlungen auszuarbeiten, die gerade jetzt dem Rat in seiner 28. Sitzungsperiode vorgelegt worden sind. Ausserdem wurde am 28. März Idris Jasairy als Sonderberichterstatter über die menschenrechtlichen Konsequenzen von Sanktionsregimes ernannt.

Was kann man sonst gegen solche Sanktionen tun?

Die Medien müssen auch mitmachen. Meistens wissen die Bürger nicht, was für Verbrechen in ihrem Namen geschehen, was für Mass­nahmen unsere Regierungen beschliessen, die dann fürchterliche Konsequenzen für die Bevölkerungen von anderen Staaten verursachen. Es ist auch unsere Verantwortung, als Bürger dagegen zu protestieren: «Not in our Name!» Am 19. März fand eine wissenschaftliche Tagung in London statt, an der ich und etliche Professoren aus Oxford, London, Paris usw. teilgenommen haben. Der Konsensus war, dass Sanktionsregimes mehr Probleme aufwerfen, als sie lösen können, und dass Dialog und UN-Vermittlung besser sind als Strafmassnahmen, die vor allem die Zivilbevölkerung treffen und viel Leid verursachen.

Herr Professor de Zayas, vielen Dank für das Gespräch.     •
(Interview Thomas Kaiser)

* Das Gespräch entspricht der persönlichen Meinung von Professor de Zayas und wurde nicht offiziell in seiner Eigenschaft als Sonderberichterstatter geführt. Siehe auch www.alfreddezayas.com und http://dezayasalfred.wordpress.com.