Landwirtschaft und direkte Demokratie (Teil 2)

Böses Erwachen im Ersten Weltkrieg

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Der erste Teil dieser Artikelfolge mit dem Titel «Von den Anfängen bis zum Ersten Weltkrieg» ist in Nummer 13 vom 7. Juni erschienen. Ein kurzes Résumé zu Beginn: Eine eigentliche Landwirtschaftspolitik gab es vor dem Ersten Weltkrieg noch nicht. Erste Abstimmungen über die Zollordnung hatten stattgefunden, die auch Agrargüter erfassten und den Grenzschutz verstärkten. Die Schweiz war stark eingebunden in den Welthandel. Viel wurde importiert und auch exportiert. Vor allem das Getreide wurde zu einem sehr grossen Teil importiert, ohne dass sich jemand gross darüber Gedanken machte.

Viele erwarteten, dass der aus fadenscheinigen Gründen ausgelöste Erste Weltkrieg nach einigen Monaten wieder enden würde. Dies war nicht der Fall. Der Krieg zog sich über Jahre hin, und die Ernährungslage verschlechterte sich. Es wurde immer schwieriger, die dringend benötigten Lebensmittel, vor allem Getreide, zu importieren. Im Inland liess sich die Mangelsituation nicht so schnell beheben, weil auf den Bauernhöfen die Geräte für den Ackerbau fehlten und viele Bauern mit den Methoden des Getreideanbaus nicht mehr vertraut waren. Auch war das Leben auf den Höfen schwierig geworden, weil die Väter und Söhne als Milizsoldaten (und auch ihre Pferde) oft lange Zeit an der Grenze standen und der Erwerbsersatz nicht geregelt war.
1917 spitzte sich die Situation zu. Die Ernährungslage wurde kritisch, und es kam zu Hungersituationen. Erst jetzt führte der Bund die Rationierung von Lebensmitteln ein und errichtete ein staatliches Einfuhrmonopol für Getreide, das heisst, er organisierte den Import und verteilte das wenige Getreide, das im Ausland noch beschafft werden konnte – auch um zu verhindern, dass «Kriegsgewinnler» die Notlage ausnützten und mit den knappen Lebensmitteln gute Geschäfte machten. Einzig der Kartoffelanbau konnte genügen. Die Preise mancher Lebensmittel verdoppelten sich, was die Arbeiterschaft besonders stark traf. Der Milchpreis zum Beispiel war von 21 auf 38 Rappen angestiegen. – All dies waren Gründe, die zum Generalstreik von 1918 führten, der wohl grössten Staatskrise in der Geschichte des Bundesstaates.

Volksinitiative «Wahrung der Volksrechte in Zollfragen» von 1923

Nach dem Krieg verbesserte sich die Situation nur langsam. Praktisch alle Länder setzten die protektionistische Politik der Vorkriegszeit verstärkt fort. Auch der Schweiz, die im 19. Jahrhundert über viele Jahrzehnte eine betont «freihändlerische» Politik betrieben hatte, blieb keine andere Wahl. Der Bundesrat erliess einen neuen, verschärften Zolltarif im Dringlichkeitsverfahren, das heisst ohne Beteiligung des Parlamentes und ohne Referendumsrecht, und begründete dies mit der angespannten Ernährungssituation. Die Bevölkerung akzeptierte dies jedoch nicht. Weil das Referendum gegen notrechtliche Beschlüsse nicht möglich war, lancierte eine breite Koalition von Sozialdemokraten, Gewerkschaftern (vor allem aus der freihändlerisch orientierten Exportindustrie) und Genossenschaftern aus den Konsumvereinen die Volksinitiative «Wahrung der Volksrechte in Zollfragen» mit dem Ziel, den Zolltarif wieder abzuschaffen. Der Schweizerische Bauernverband und gewerbliche Kreise machten ihrerseits mobil und verteidigten den neuen Zolltarif des Parlaments. Am 15. April 1923 kam es zur Abstimmung. Das Volk und fast alle Kantone lehnten die Volksinitiative ab und stimmten mit über 70 Prozent für den Erhalt der Schutzzölle.

Wie weiter mit der Getreideversorgung?

Während nach dem Ersten Weltkrieg die Wirtschaft und auch die meisten Sektoren der Landwirtschaft allmählich wieder zur Marktwirtschaft zurückkehrten, war dies beim Getreideanbau nicht der Fall. Die Bevölkerung hatte die Bedeutung der Ernährungssicherheit erkannt. Der Bund hielt nach dem Krieg am Einfuhrmonopol für Getreide fest, und die Versorgung mit Brotgetreide blieb eine Bundesaufgabe. Auf den Bauernhöfen lief dies wie folgt ab: Die geernteten Getreidegarben wurden meist im Winterhalbjahr im Tenn gedroschen. Das Getreide wurde in Säcke der eidgenössischen Getreideverwaltung abgefüllt und auf den Bahnhöfen verladen. Beamte der Getreideverwaltung zahlten danach das Getreidegeld meist in einem Dorfrestaurant aus. Der Erfolg dieser Politik trat schnell ein. Der Selbstversorgungsgrad erhöhte sich beim Getreide von 16 auf 30 Prozent, was allerdings immer noch niedrig war. Dies war der Beginn einer aktiven und planerischen Landwirtschaftpolitik des Bundes, wie wir sie heute zum Teil noch kennen. Und es war auch der Anfang einer Landwirtschafts­politik, die das Volk als Souverän in zahlreichen Volksabstimmungen immer wieder direkt mitgestalten sollte – bis heute.
Es kam von 1926 bis 1929 zu drei wegweisenden Volksabstimmungen, in denen der Rahmen und zentrale Punkte der späteren Landwirtschaftspolitik bereits erkennbar waren: Um die Ernährung zu sichern, wollten Bundesrat, Parlament und der Schweizerische Bauernverband das Getreidemonopol aus der Kriegszeit auch in normale Zeiten übertragen. Sie arbeiteten eine entsprechende Verfassungsvorlage aus. Der Text lautete wie folgt:
1    Der Bund trifft Massnahmen zur Versorgung des Landes mit Brotgetreide und zur Förderung des einheimischen Getreidebaus.
2    Auf dem Weg der Gesetzgebung kann dem Bund das ausschliessliche Recht zur Einfuhr von Brotgetreide und von dessen Mahlprodukten unter Beachtung der nachstehenden Grundsätze übertragen werden:
a. Die Durchführung wird unter Aufsicht des Bundes stehenden gemeinnützigen Genossenschaften übertragen, woran sich der Bund und private Wirtschaftsorganisationen beteiligen. Den Kantonen ist der Beitritt freigestellt.
b. Die Einkaufspreise für inländisches Brotgetreide sind so zu bemessen, dass der Anbau ermöglicht wird.
c. Die Verkaufspreise sind so niedrig wie möglich, jedoch so festzusetzen, dass der Einkaufspreis des ausländischen und inländischen Brotgetreides, die Verzinsung des Betriebskapitals und die Kosten gedeckt werden. Vorbehältlich der Bildung von Reserven zum Zweck des Preisausgleichs soll kein Gewinn erzielt werden. Die Gebirgsgegenden sind durch Massnahmen zu berücksichtigen, die geeignet sind, eine Ausgleichung der Mehlpreise herbeizuführen.
3    Das Nähere wird durch das Gesetz bestimmt.
Am 5. Dezember 1926 kam es stimmenmässig zum wohl knappsten Volksnein in der Geschichte des Bundesstaates. 366 507 Stimmbürger sagten Ja und 372 049 Nein. 14 Kantone bestätigten das Nein. Die Stimmbeteiligung war mit 72,7 Prozent wieder ausserordentlich hoch.

Das «tägliche Brot» wird Thema von Volksinitiative und Gegenvorschlag

Einig waren sich alle, dass der Staat die Regie in der Getreideversorgung übernehmen müsse. Aber muss es in Friedenszeiten wirklich ein Monopol sein? Die Gegner sahen die freiheitliche Wirtschaftsordnung in Gefahr. Sie sagten zwar ja zu einer aktiven Landwirtschaftspolitik – aber nicht mit «so  viel Staat». Die Gegner, die die Vorlage in der Abstimmung «gebodigt» hatten, lancierten unmittelbar danach eine Volksinitiative, in der ihre unterschiedlichen Vorstellungen klar zum Ausdruck kamen. Der Text unterschied sich zwar nur wenig von der oben zitierten Vorlage des Parlaments, enthielt aber ein Bekenntnis zur Marktwirtschaft. So hiess es im Initiativtext:
«[…] Ein ausschliessliches Recht der Einfuhr von Getreide (Monopol), vorbehältlich einer Zwangslage in Kriegszeiten, [darf] weder für den Bund noch für eine private Organisation geschaffen werden.»
Bundesrat und Parlament nahmen die Herausforderung an und reagierten mit einem Gegenvorschlag. Dieser gab dem Bund die Regie im Bereich der Getreideversorgung zwar nicht mit einem Monopol, aber mit klaren Vorgaben und Aufgaben: Der Bund sollte den Import von Getreide regeln und Vorschriften über die Lager- und Vorratshaltung erlassen. Er fördert weiter den Anbau von Brotgetreide und sichert den Erhalt des Müllereigewerbes. Und er garantiert den Bauern die Abnahme ihres Getreides zu einem festen Preis – insbesondere auch in den Bergregionen. Von Marktwirtschaft war darin wenig enthalten. Das Wort «Monopol», an dem sich viele Bürger in der Abstimmung gestossen hatten, kam jedoch sinngemäss nur noch vor im Zusammenhang mit der Einfuhr von Backmehl für die Bäckereien. Der Text des Gegenentwurfs lautete wie folgt:
Art. 23 bis:
1    Der Bund unterhält die zur Sicherung der Versorgung des Landes nötigen Vorräte von Brotgetreide. Er kann die Müller verpflichten, Brotgetreide zu lagern und seine Vorräte zu übernehmen, um deren Auswechslung zu erleichtern.
2    Der Bund fördert den Anbau von Brotgetreide im Inland, begünstigt die Züchtung und Beschaffung hochwertigen inländischen Saatgutes und unterstützt die Selbstversorgung unter besonderer Berücksichtigung der Gebirgsgegenden. Er übernimmt gutes, mahlfähiges Inlandgetreide zu einem Preise, der den Getreideanbau ermöglicht. Die Müller können verpflichtet werden, dieses Getreide auf Grundlage des Marktpreises zu übernehmen.
3    Der Bund sorgt für die Erhaltung des einheimischen Müllereigewerbes; desgleichen wahrt er die Interessen der Mehl- und Brotkonsumenten. Er beaufsichtigt im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben den Verkehr mit Brotgetreide, Backmehl und Brot sowie deren Preise. Der Bund trifft die nötigen Massnahmen zur Regelung der Einfuhr des Backmehls; er kann sich das ausschliessliche Recht vorbehalten, das Backmehl einzuführen. […]

Abstimmung vom 3. März 1929 weist den Weg in der Landwirtschaftspolitik

Die Stimmbeteiligung war mit 67,3 Prozent wiederum sehr hoch. Das Ergebnis war klar und eindeutig – wie selten. Die Volksinitiative (die ein Monopol ausdrücklich verbieten wollte) erreichte lediglich 2,7 Prozent der Stimmen und wurde von keinem Kanton angenommen. Der Gegenentwurf des Parlaments wurde mit 66,8 Prozent der Stimmen und von fast allen Ständen angenommen. In diesem Resultat zeigt sich das Vertrauen in die Behörden und das Verständnis in der Bevölkerung für die staatliche Vorsorge im Nahrungsmittelbereich. Es zeigte sich etwas, was man in den kommenden Jahrzehnten noch oft beobachten konnte. Volksinitiative und Gegenvorschlag hatten auf eine fruchtbare Weise zusammengespielt. Wir stellen heute fest, dass die direkte Demokratie immer wieder zu sehr differenzierten Vorlagen und Volksentscheiden führt.
An diesem 3. März 1929 wurden Weichen gestellt für die Landwirtschaftspolitik der kommenden Jahrzehnte: «Keine Staatswirtschaft» war die Devise, aber doch klare Vorgaben und Aufgaben des Bundes zum Erhalt einer leistungsfähigen Landwirtschaft und zur Sicherung der Ernährung. Die Frage «Markt oder Staat» sollte jedoch bis heute Streitpunkt in den Diskussionen bleiben.
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde mehrere Male über die Weiterführung der Getreideordnung abgestimmt, und diese wurde vom Volk im Grundsatz fast immer bestätigt. Einzig 1956 sagte das Volk – wie 1926 – erneut nein zur erneuerten Brotgetreideordnung, in der das Parlament auch in Friedenszeiten ein Monopol errichten wollte. In neuerer Zeit wurden die staatlichen Aufgaben reduziert und die Vorgaben nach und nach gelockert. 1998 wurde erneut abgestimmt. Die letzten Reste der Brotgetreideordnung von 1929 sollten nach einer Übergangszeit im Jahr 2003 abgeschafft werden. Ein «alter Zopf» titelten die Medien.
Wir leben heute in der Schweiz im Überfluss. Das vielfältige Angebot in den Bäckereien ist eine Augenweide. Wer sich kundig macht über das Werden der modernen Schweiz, staunt, wie wichtig das «tägliche Brot» für frühere Generationen war. Unter den rund 20 Prozent, die 1998 gegen die Abschaffung der Brotgetreideordnung in der Verfassung gestimmt hatten, werden noch einige erlebt haben, wie der Bundesrat den Bäckereien vorschrieb, das frische Brot aufzubewahren und es erst nach ein oder gar zwei Tagen zu verkaufen (weil so weniger konsumiert wurde). Sie haben noch verstanden, warum der Bund auf dem Weissmehl eine Abgabe verlangte und damit das Ruchbrot verbilligte. Für ihre Generation hatte der Satz «Unser tägliches Brot gib uns heute» im Vaterunser noch eine andere Bedeutung als heutzutage.
Heute stellt sich die Frage, ob der massive Abbau der Vorsorge in neuerer Zeit – nicht nur beim Brotgetreide – wirklich so klug war. Heute wird der Getreideanbau und das Müllereiwesen über die allgemeine Landwirtschaftspolitik unterstützt – mit einem stark reduzierten Zollschutz an der Grenze. Die Welt vor dem Ersten Weltkrieg war mindestens so global wie heute. Alles und jedes konnte man irgendwie und irgendwo auf der Welt kaufen. Aber es war – wie wir heute wissen – nicht von Dauer.
Kehren wir für das Folgende nochmals zurück in das Jahr 1929 – als mit dem Börsencrash am Schwarzen Freitag an der Wallstreet eine Wirtschaftsdepression globalen Ausmasses begann, die in den Zweiten Weltkrieg führen sollte.

Allgemeine Lage der Schweizer Wirtschaft in den Dreissiger Jahren

Vor allem die USA verschärften ihre Schutzzollpolitik im Laufe der Jahre erneut. 1930 hoben sie mit dem Smoot-Hawley Act die Zölle für über 20 000 Produkte massiv an. US-Importeure mussten zum Beispiel für Schweizer Uhren 60 Prozent Zoll auf dem Warenwert bezahlen. Heute sind sich alle Wirtschaftshistoriker einig, dass solche Zollmauern (die Importverboten gleichkamen) den USA nicht geholfen haben, die schwere Wirtschaftskrise der 1930er Jahre zu bewältigen. Aber sie hatten Folgen für die Weltwirtschaft. Die Aussenhandelsquote in der Schweiz, die zu Beginn des Jahrhunderts noch sehr hohe 61 Prozent betragen hatte, war zuerst im Ersten Weltkrieg und danach erneut massiv eingebrochen. Einzelne Industriebereiche wie zum Beispiel die berühmte Stickereiindustrie waren fast ganz verschwunden. Der Tourismus, der in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg eine Hochblüte erlebte und sich nachher ein Stück weit erholt hatte, war nur noch ein Schatten seiner selbst, und er sollte erst nach dem Zweiten Weltkrieg wieder aufleben. Die in der Schweiz stark verankerte Uhrenindustrie konnte wegen der amerikanischen Zölle kaum noch exportieren. Die USA war für sie der bedeutendste Markt. Manche Unternehmen spielten mit den Gedanken, die Produktionsanlagen in die USA zu verlegen – das heisst hinter die «Zollmauern», die den Export aus der Schweiz fast unmöglich machten. Der Bundesrat unterband solche Pläne mit Notrecht. Es zeigte sich schon damals, dass die USA mit ihrer Politik massiv Druck auf die Schweiz ausüben können. 1936 gelang es der Schweiz, mit den USA ein Handelsabkommen abzuschliessen und die Situation etwas zu verbessern. Der «Uhrenzoll» sollte aber erst 30 Jahre später im Rahmen des GATT abgeschafft werden. – Der Schweizer Bevölkerung wurde mehr und mehr bewusst, wie verletzlich das Land in globalen Krisen war.

Landwirtschaftspolitik in der Krise

In der grossen Wirtschaftskrise der Dreissiger Jahre griff der Bund im Bereich der Landwirtschaft zu zahlreichen planerischen Massnahmen, die er mit Notrecht in Kraft setzte. Dazu gehörten Schutzzölle, zum Teil auch feste Preise und Kontingente. Es fällt auf, dass schon damals die Bauern zeitweise zu viel Milch produzierten, der Milchpreis deswegen fiel und die Einkommen der Bauern sanken. Der Bund griff mit Notrecht ein. Die ergriffenen Massnahmen waren meist Instrumente, die auch in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg wieder zum Einsatz kommen sollten. Sie verstiessen in den Dreissigerjahren gegen die Handels- und Gewerbefreiheit, so dass der Ruf nach einer verläss­lichen Verfassungsgrundlage immer lauter wurde. Dazu kam es erst nach dem Zweiten Weltkrieg, als 1947 der Schutz der Landwirtschaft mit dem bemerkenswerten Satz Eingang in die Bundesverfassung fand:
«Wenn das Gesamtinteresse es rechtfertigt, ist der Bund befugt, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen […] zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes.»

Plan Wahlen im Zweiten Weltkrieg

Als der Zweite Weltkrieg ausbrach, wollte die Landesregierung einiges besser machen als im Ersten Weltkrieg. Die Versorgung mit Nahrungsmitteln sollte sorgfältig geplant und organisiert werden. Bereits 1939 wurden Massnahmen eingeleitet zur Förderung des Ackerbaus. Als 1940 Hitler-Deutschland Frankreich angriff und zur Kapitulation zwang, war die Schweiz von den feindselig gesinnten Achsenmächten eingekreist, und es bestand Gefahr, selber angegriffen zu werden. Es wurde schwierig, Güter zu importieren. Friedrich Traugott Wahlen, Professor für Agrarwirtschaft an der ETH, hielt in Zürich einen Vortrag, in dem er der Bevölkerung seinen Plan für die «Anbauschlacht» vorstellte. Er ging davon aus, dass die Bauern mit 1 ha Ackerland bis zu zehn Mal mehr Menschen ernähren können als mit 1 ha Grünland mit Milch und Fleisch. Deshalb müsse der Ackerbau zu Lasten der Viehwirtschaft massiv ausgeweitet werden. Für viele Bauern, die an die Milchwirtschaft gewöhnt waren, war dies eine gewaltige Umstellung, und Wahlen erntete nicht nur Applaus. Seine Rede endete sinngemäss in der Frage: «Wollen wir, dass wir für ein Stück Brot unsere Freiheit und Unabhängigkeit verlieren?» Diese Rede war für die Schweiz Programm und Ausblick, notfalls auch ohne Nahrungsmittelimporte überleben zu können. Die Bauernschaft zog in verdankenswerter Weise mit, was ihr viel Sympathie und Wohlwollen einbrachte und ihr in mancher Volksabstimmung in der Nachkriegszeit helfen sollte – bis heute. Als Unterstützung der Bauern wurde ein Landdienst für Schüler und Studenten eingerichtet. Die Milizarmee nahm so gut wie möglich Rücksicht auf die gewaltigen Aufgaben, die die Bauern auf ihren Höfen zu erfüllen hatten. Auch die Gemeinden und die Industrie bepflanzten ungenutzte Wiesen und gar Parkanlagen und leisteten so ihren Beitrag zur Nahrungsmittelversorgung.
Die Resultate beeindruckten schon nach kurzer Zeit: Die Produktion von Brotgetreide wurde verglichen mit 1939 verdoppelt, es wurden dreimal mehr Kartoffeln geerntet, die Gemüseproduktion konnte vervierfacht werden – so dass im Zweiten Weltkrieg die Versorgung deutlich besser war als im Ersten Weltkrieg.
Im 3. Teil dieser Artikelfolge wird die Landwirtschaftspolitik in der Nachkriegszeit beleuchtet, die – wen wundert’s – wieder von zahlreichen Volksentscheiden geprägt war. Man kann gespannt sein.     •

Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Bern 2000
Kötz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Bern 2004
Linder, W. Bolliger, C. Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René. Schmid, Gerhard. Biaggini, Giovanni. Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel 2012