Schweizerfranken und direkte Demokratie (Teil 1)

Was ist los mit unserem Geld?

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Merkwürdiges geschieht heute im Geldwesen. Die meisten Notenbanken senken ihre Zinsen gegen Null. Sogar Negativzinsen kommen vor. Grosse Notenbanken betreiben mehr oder weniger offen Staatsfinanzierung. Die EZB zum Beispiel erklärt sich bereit, über die Notenpresse beziehungsweise ihr elektronisches Äquivalent – wenn nötig – beliebig viele Schuldenpapiere von Euro-Staaten aufzukaufen, die finanziell in Schwierigkeiten geraten. «What-ever it takes» (Was auch immer nötig ist). Mit diesen Worten hat Mario Draghi 2012 bekannt gegeben, dass er den Euro um jeden Preis retten will. Schulden – und damit zusammenhängend politische Probleme – werden mit einer Geldschwemme übertüncht, und die Verträge werden beiseite geschoben, die der EZB eine Staatsfinanzierung verbieten. Die Schweizerische Nationalbank setzt mit ein paar Maus-Klicks neue Schweizerfranken in Umlauf – aus dem Nichts –, und zwar so viele, dass dafür normalerweise die ganze Bevölkerung in der Schweiz ein Jahr lang hätte arbeiten müssen. Staatsanleihen rentieren negativ, das heisst, wer dem Staat Geld leiht, muss dafür bezahlen. Sogar von «Helikoptergeld» ist die Rede (Milton Friedman). Ein Helikopter soll Banknoten abwerfen, beziehungsweise die Notenbanken sollen die Bevölkerung und die Regierung direkt und gratis mit Geld versorgen, um die Konjunktur anzukurbeln. – Beunruhigende «Merkwürdigkeiten» noch und noch. Da stimmt doch etwas nicht mehr, wird mancher einwenden. – Was ist los mit unserem Geld? Zeit-Fragen wird dieser Frage in drei Beiträgen nachgehen. Im ersten Beitrag geht es um den klassischen Goldstandard, im zweiten um die Währungsordnung von Bretton Woods und im dritten, mit dem Untertitel «Geldpolitik ohne Grenzen», um die Ereignisse der heutigen Tage – immer in Verbindung mit der direkten Demokratie.

Um die offenen Fragen von heute zu verstehen, ist es notwendig, die Geschichte des Schweizerfrankens einzubeziehen. Und dazu gehören von Anfang an zahlreiche Volksabstimmungen. – Die Landwirtschaft und das Geld sind Gebiete, zu denen in der Schweiz am meisten Volksabstimmungen stattgefunden haben, denn Ernährung und Geld liegen dem Menschen nahe.

Die Zeit vor der Gründung der Schweizerischen Nationalbank – mit vielen Volksabstimmungen

Das Geldwesen funktionierte in der Schweiz nach der Gründung des Bundesstaates im Jahr 1848 mehr als fünfzig Jahre lang ohne eine Nationalbank, die erst 1906 gegründet wurde. Es war eine der ersten Aufgaben des neu gewählten Parlamentes, den Schweizerfranken als einheitliches Zahlungsmittel zu schaffen , und zwar nach französischem Vorbild als Münze, die 4,5 Gramm Silber enthielt. Der Bund erhielt das Monopol, Münzen zu prägen, und gründete dafür die Eidgenössische Münzanstalt. Eine wachsende Zahl Banken gab eigene Banknoten heraus, die als Ersatz für die Silber- und später auch Goldmünzen galten und die aber kein gesetzliches Zahlungsmittel waren. In der Folge wurde schrittweise das Geldwesen aufgebaut, das wir heute kennen.

Zu einem ersten markanten Urnengang kam es 1872, als über die total revidierte Verfassung abgestimmt wurde. Ein Hauptpunkt war der Artikel 38: «Der Bund ist befugt, im Wege der Gesetzgebung allgemeine Vorschriften über die Ausgabe und die Einlösung von Banknoten aufzustellen.» Das Volk sagte deutlich nein. Weshalb? Eine grosse Mehrheit befürwortete ein föderalistisches System: Die verschiedenen Kantonalbanken und auch private Geschäftsbanken sollten weiterhin mit Goldmünzen gedeckte eigene Banknoten herausgeben, die sich in ihrem Aussehen zwar unterschieden – in ihrem Wert jedoch aufeinander abgestimmt waren. Der 20-Franken-Note entsprach das Gold-Vreneli, von dem 56 Millionen Stück im Umlauf waren. Sie konnte so leicht umgetauscht werden. Auch für die Zehner- und die Hunderternote gab es eine entsprechende Goldmünze. Die Fünfernote hatte ihr Pendant im Fünf-liber aus Silber.

Zu diesem Geldsystem gehörte die Regelung, dass Banknoten bloss ein Ersatz für die Goldmünzen und kein gesetzliches Zahlungsmittel waren. So war der Bürger frei, die Banknote einer Bank zu akzeptieren oder nicht. Dies hatte den grossen Vorteil, dass das Volk diese Banken – im Laufe der Jahre immerhin 51 an der Zahl – im Auge behalten und selber überwachen konnte. Es leuchtet ein, dass die Banken so spekulative Geschäfte vermieden und die Bedürfnisse ihrer Kunden beziehungsweise der Bürger ganz in den Vordergrund stellten. Falls eine Bank eine zweifelhafte Geschäftspolitik betrieben hätte, hätten die Bürger ihre Noten zurückweisen können (was das Aus für die Bank bedeutet hätte).

Dieses System war für die Bürger so wichtig, dass die Bundesverfassung von 1874 dem Bund ausdrücklich verbot, ein Monopol für die Ausgabe von Banknoten auszusprechen und Banknoten zum gesetzlichen Zahlungsmittel zu erklären. Dieses System funktionierte ohne Nationalbank recht gut. 1876 und 1880 wurde es in zwei weiteren Abstimmungen bestätigt. Es kam bis zur Gründung der Schweizerischen Nationalbank im Jahre 1906 kein einziges Mal vor, dass die privaten Banknoten einer Bank als Zahlung zurückgewiesen wurden.

Man muss sich dieses Geldsystem jedoch nicht so vorstellen, dass sämtliche grössere Rechnungen mit Goldmünzen oder mit Banknoten bezahlt wurden. Soviel Gold hätte es gar nicht gegeben, und es wäre auch nicht praktisch gewesen. Vor allem die Rechnungen im Aussenhandel wurden grösstenteils mit Wechseln bezahlt (Wertpapiere, verbriefte Handelskredite). Dieses Verfahren erlaubte es, die Schulden aus dem Import von Gütern mit den Guthaben aus dem Export über die Banken zu verrechnen. Dazu brauchte es weder Gold noch Banknoten. Diese stark verbreitete Zahlungsart war der Vorläufer des heutigen bargeldlosen Zahlungssystems. Der klassische Goldstandard beziehungsweise der «Goldfranken» bildete den Rahmen, in dem auch andere Zahlungsarten und auch Geldschöpfung (Buchgeld) der privaten Banken möglich waren.

Zwei Volksabstimmungen führen zur Gründung der Nationalbank

Erst 1891 – als die Wirtschaft wuchs und der Zahlungsverkehr anspruchsvoller wurde – drängte sich eine Vereinheitlichung der zahlreichen privaten Banknoten auf. Das Volk stimmte einem Verfassungsartikel zu, der dem Bund neu das Monopol gab, einheitliche Banknoten für die ganze Schweiz herauszugeben (was es zuvor mehrere Male abgelehnt hatte). Offen blieb in dieser Abstimmung allerdings die Frage, wer diese Banknoten herausgeben sollte. Sollte dies eine staatliche Zentralbank oder eine private, eher dem Föderalismus entsprechende «centrale Aktienbank» tun? Bundesrat und Parlament entschieden sich klar für das Projekt der «Schweizerischen Bundesbank». Diese war als reine Staatsbank konzipiert – eine Rechtsform, die ähnlich war wie diejenige der ungefähr zur gleichen Zeit gegründeten Schweizerischen Bundesbahn SBB. Das Volk sagte 1897 in einer Referendumsabstimmung jedoch nein zum Vorschlag des Bundesrates und des Parlaments, so dass der Weg frei war für die Gründung der Schweizerischen Nationalbank SNB als staatlich kontrollierte Aktiengesellschaft. Sie ist eine vom Staat unabhängige juristische Persönlichkeit, wobei die Gesetzgebung das Ausmass der Unabhängigkeit bestimmen sollte. Die Gründung erfolgte im Jahr 1906. Bis heute halten die Kantone die Mehrheit der Aktien, und auch Bürger sind beteiligt – nicht jedoch der Bund.

Unterschied

Worin besteht der Unterschied zwischen einer Staatsbank, die sich der Bundesrat und das Parlament gewünscht hatten, und einer staatlich kontrollierten Aktiengesellschaft, die das Volk als Rechtsform für die künftige Nationalbank gewählt hatte? Mit dem Nein zur reinen Staatsbank wollte das Volk eine direkte und allzu grosse Einflussnahme der Bundesorgane auf das Geldwesen verhindern. Die staatlich kontrollierte Aktiengesellschaft ist näher beim Volk. Sie entspricht dem föderalistischen Prinzip, weil die Kantone die Mehrheit haben und interessierte Bürger direkt beteiligt sind. Diese können für wenig Geld Aktionär werden. Sie erhalten Post von der Nationalbank und können an der Generalversammlung mitreden. Die Nationalbank ist wohl weltweit die einzige Notenbank, bei der dies möglich ist.

Die relative Unabhängigkeit vom Staat besteht in einem weiteren Punkt. Wäre die Nationalbank als reine Staatsbank eingerichtet worden, hätte der Bund für Verluste einstehen müssen, die zum Beispiel aus dem Kauf von Devisen oder Wertpapieren entstehen. Die Schweizerische Nationalbank führt wie jede Aktiengesellschaft eine Buchhaltung nach den Grundsätzen, die im Obligationenrecht festgelegt sind. Aus den Gewinnen bildet sie in erster Linie Reserven, die bestimmt sind, künftige Verluste selbständig abzudecken. Diese Regelung verpflichtet sie zur Vorsicht, weil es – wie oben schon erwähnt – keine umfassende Bundes- beziehungsweise Staatshaftung gibt. Die Gewinnausschüttung an die privaten Aktionäre, die Kantone und den Bund ist deshalb sekundär. – Konkurs machen wie eine normale Aktiengesellschaft kann die Nationalbank jedoch nicht, weil es zur Auflösung einen politischen Beschluss braucht.

Wenige Jahre nach der Gründung begann die SNB einheitliche Schweizer Banknoten mit dem gleichen Nominalwert herauszugeben wie die im Umlauf befindlichen privaten Banknoten. Die Zwanzigernote blieb eine Zwanzigernote, die Hunderternote eine Hunderternote und so weiter. Der Übergang zum Bundesgeld war deshalb einfach. Die neuen Banknoten, die die Nationalbank herausgab, waren ebenfalls bloss ein Ersatz für die Goldmünzen – wie zuvor die privaten Banknoten. Sie waren gemäss Bundesverfassung kein gesetzliches Zahlungsmittel – «ausser bei Notlagen in Kriegszeiten». Mit anderen Worten: Das Volk gab die Kontrolle über das Geldwesen nicht aus der Hand. Sollte die neue -Nationalbank zu viele davon drucken, hätten die Bürger auch ihre Noten zurückweisen können. Beispiele für Notenbanken, die die «Notenpresse» heisslaufen liessen, um so Kriege oder eine zweifelhafte Politik zu finanzieren, gab es schon damals zur Genüge. Die noch umlaufenden privaten Banknoten der Kantonal- und Geschäftsbanken wurden nach und nach umgetauscht.

Wenig flexibel, aber stabil

Heute kritisieren Historiker und Ökonomen, dass der klassische Goldstandard seine Schwächen hatte, vor allem, dass die Versorgung mit Geld damals zu wenig flexibel gewesen sei. Das stimmt sicher. Aber das System war über viele Jahrzehnte ausgesprochen stabil – weit stabiler als die hochflexible Geldversorgung von heute. Es war eine Zeit mit viel Privat-initiative, Pioniergeist und zahlreichen Unternehmensgründungen. Die Grundlagen für den heutigen Wohlstand wurden damals gelegt.

Alle drei Staatsebenen Gemeinde, Kanton und Bund führten ihren Haushalt schuldenfrei, wobei sie den Grundsatz des «Guten Hausvaters» hochhielten, wie es damals hiess. Falls Schulden gemacht wurden, wurden sie bald wieder vollständig zurückbezahlt. So enthielt zum Beispiel die Verfassung des Kantons Bern von 1869 folgende Bestimmung: Die Finanzverwaltung entwirft für vier Jahre einen «summarischen Voranschlag der jährlichen Bedürfnisse des Staatshaushaltes» und einen «vollständigen Amortisationsplan der Staatsschulden»1.

Ende des klassischen Goldstandards

Im Ersten Weltkrieg konnten die Banknoten nicht mehr gegen Goldmünzen eingetauscht werden. Die Notenpresse begann, in der Kriegsfinanzierung eine immer wichtigere Rolle zu spielen. Nach dem Krieg versuchten einige Länder, den Goldstandard in abgeschwächter Form wieder fortzuführen. Das Ende kam in den dreissiger Jahren. Grossbritannien wertete 1931 das Pfund ab und hob die Einlösepflicht von Banknoten gegen Gold auf. 1933 werteten die USA den Dollar um 41 Prozent ab und verboten den Bürgern sogar den Besitz von Goldmünzen. Dies war ein Affront gegenüber den Bürgern, die so die Kontrolle über das Geldwesen gänzlich verloren. Mit diesem politischen Paukenschlag wurde das endgültige Ende des klassischen Goldstandards eingeleitet. Der Weg war frei für den systematischen Einsatz der Notenpresse und für das sogenannte Deficit spending, das heisst, das gezielte Schuldenmachen, um die Krise zu bekämpfen. – Vom wohl einflussreichsten Ökonom der neueren Zeit, John Maynard Keynes, ist dazu ein Zitat überliefert: «We have at last free hand to do what is sensible. […] I believe that the great events of the last week will open a new chapter in the world’s monetary history.» Keynes sollte recht behalten. 1937 schrieb Keynes sein Hauptwerk «The General Theory of Employment, Interest and Money» («Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes») – ein Buch, das die künftige Politik bestimmen sollte so wie kein anderes. Eine neue Zeit begann, zu der anhaltende Geldentwertung und systematisches Schuldenmachen gehörte – zunehmend und in globalem Ausmasse – bis heute.

1936 wertete auch die Schweiz als letztes Land, in dem der klassische Goldstandard zumindest teilweise noch bestand, den Franken um 30 Prozent ab. Der Bundesrat wartete relativ lange mit diesem Schritt, was ihm Kritik von keynesianisch orientierten Ökonomen eintrug. Es gab dafür systemische und ganz praktische Gründe. Der Goldstandard hatte sich über viele Jahrzehnte bewährt, und das Volk hatte dieses System in mehreren Volksabstimmungen legitimiert. 56 Millionen Goldvreneli mit einem Nominalwert von 20 Franken, dazu Goldmünzen mit einem Nominalwert von 10 und 100 Franken waren im Umlauf. Diese waren aus Gold und konnten nicht abgewertet werden (beziehungsweise man hätte die Münzen einziehen, neu prägen und den Goldgehalt um 30 Prozent herabsetzen müssen). – Die Goldmünzen waren deshalb quasi über Nacht deutlich mehr wert als die ihnen entsprechenden Banknoten und verschwanden sofort aus dem Zahlungsverkehr. Weil die Goldmünzen als Zahlungsmittel weg-fielen, wurden die Banknoten in der Schweiz zum ersten Mal faktisch zum gesetzlichen Zahlungsmittel. Der Bevölkerung wurde nun deutlich vor Augen geführt, dass für das Geld eine neue Zeit angebrochen war. – Die Goldmünzen wurden zu beliebten Sammler- und Wertaufbewahrungsstücken. Damit endete auch in der Schweiz der klassische Gold-standard mit der Einlösepflicht von Banknoten gegen Gold.

Nach dem Zweiten Weltkrieg kündigte sich eine neue Geldordnung an – die Währungsordnung von Bretton Woods, in der das Gold zwar auch eine wichtige Rolle spielte – aber auf eine ganz andere Art und Weise. In der Schweiz führte dies zu neuen wegweisenden Volksabstimmungen.

1 Kölz, Alfred. Quellenbuch zur Neueren Schweizerischen Verfassungsgeschichte. 1996, S. 74

Quellen:
Schweizerische Nationalbank. 1907–1932. Bern 1932

Schweizerische Nationalbank. 75 Jahre Schweizerische Nationalbank – die Zeit von 1957 bis 1982. Bern 1981

Schweizerische Nationalbank. Die Schweizerische Nationalbank 1907–2007, Zürich 2007

Lips, Ferdinand. Gold Wars. New York 2002

Baltensberger, Ernst. Der Schweizer Franken. Zürich 2012

Binswanger, Mathias. Geld aus dem Nichts. Weinheim 2015

Rhinow, René; Schmid, Gerhard; Biaggini, Giovanni; Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011

Linder, Wolf; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen von 1848–2007. Bern 2010

Die Lateinische und die Skandinavische Münzunion – zwei erfolgreiche europäische Währungsunionen

ww. Die Lateinische Münzunion wurde 1865 gegründet und basierte auf dem Prinzip, dass die Münzen der Mitgliedsstaaten zwar verschiedene Namen und eine unterschiedliche Prägung, aber einen einheitlichen Metallwert in Gold oder Silber hatten. Die Schweiz war Gründungsmitglied. Diese Union funktionierte bis zum Ersten Weltkrieg ganz einfach – und ohne Notenbank. Der französische Franc, der belgische Franc, die griechische Drachme, die italienische Lira und der Schweizerfranken hatten alle denselben Gold-  beziehungsweise Silbergehalt. Das bedeutete, dass man mit dem Schweizerfranken bequem in Athen, in Rom, in Paris oder in Brüssel bezahlen konnte und umgekehrt auch zahlreiche ausländische Währungen problemlos in der Schweiz zirkulierten. In den skandinavischen Ländern gab es ungefähr zur gleichen Zeit eine ähnliche Währungsunion. Auch diese Länder stimmten den Gold- beziehungsweise Silbergehalt ihrer Währungen aufeinander ab. Es gab in diesen Ländern zwar bereits Zentralbanken, die Union funktionierte weitgehend ohne sie. – Das 20. Jahrhundert zerstörte mit seinen furchtbaren Kriegen ein recht gut funktionierendes Zusammenleben und Wirtschaften mit einer stabilen Währungsordnung, in der die nationale Souveränität gewahrt blieb. Die Lateinische Münz-union wurde formal erst 1926 aufgelöst, die Skandinavische Münzunion 1924.