Landwirtschaft und direkte Demokratie (Teil 4)

Die Schweiz sucht ihren Weg

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

In der Landwirtschaftspolitik der Schweiz lagen bis vor kurzem vier Vorschläge für eine Verfassungsänderung auf dem Tisch: drei Volksinitiativen und ein Gegenvorschlag des Parlaments: Der Schweizerische Bauernverband hat seine Initiative «Für Ernährungssicherheit» bereits zurückgezogen, so dass am 24. September nur der Gegenvorschlag des Parlaments zur Abstimmung kommt. Die Bauerngewerkschaft Uniterre und die Grünen haben ebenfalls Initiativen eingereicht – «Für Ernährungssouveränität» und die «Fair-Food-Initiative». Diese Abstimmungen folgen später.

Die Häufung von Vorstössen aus dem Volk ist für die Schweiz nicht ungewöhnlich und zeigt, dass die Bauern für das Land wichtig sind. Die Landwirtschaftspolitik ist seit etwa vierzig Jahren im Umbruch. Es fällt zudem auf, dass seit dem Zweiten Weltkrieg in keinem anderen Bereich der Politik so viele Volksinitiativen eingereicht und so viele Referenden ergriffen wurden. Die Abläufe der direkten Demokratie, wie sie sich in der Schweiz entwickelt haben, lassen sich hier gut darstellen.

Ein kurzes Résumé von Teil 3 dieser Artikelfolge zur direkten Demokratie in der Landwirtschaft vom 31.1.2017: 1948 hatte das Volk einem neuen Verfassungsartikel und 1952 einem neuen Landwirtschaftsgesetz zugestimmt. Staatliche Planung und zum Teil auch feste Preise (für Milch und Brot) und ein Grenzschutz gehörten dazu. Diese Politik stand jedoch dem Beitritt zum GATT im Wege – was für die exportorientierte Schweiz wichtig war. Bundesrat Hans Schaffner gelang es 1966 jedoch, ein Sonderstatut auszuhandeln, das der Schweiz erlaubte, dem GATT beizutreten und trotzdem fast dreissig Jahre eine eigenständige und selbstbestimmte Landwirtschaftspolitik zu betreiben. Im Vordergrund standen in diesen Jahren Überproduktion, Umweltfragen und Tierschutz.

In den sechziger Jahren führte der Import von billigen Futtermitteln zu unerwünschter Steigerung der Produktion. Problematisch wurde das Aufkommen spezialisierter, bodenunabhängiger Betriebe mit Massentierhaltung, die vor allem mit billigen Futtermitteln aus dem Ausland betrieben wurden. Im Vordergrund standen die Schweine- und Geflügelzucht und grosse Betriebe mit Mas-trindern. Es war im grossen Stil möglich geworden, mehr Tiere zu halten, als der eigene Boden an Futter hergab. Diese unheilvolle Entwicklung war ein Produkt der euphorischen Stimmung im ganzen Land. Die Wirtschaft boomte, und es herrschte Hochkonjunktur. Der Umwelt- und Tierschutz wurden vernachlässigt, weil fast jedes Wirtschaftsprojekt einen schnellen Gewinn versprach.

Die Bezeichnung «Tierfabrik» wurde bald zu einem politischen Kampfbegriff. Und die problematischen Seiten der Landwirtschaft rückten mehr und mehr ins Zentrum der politischen Debatten. Neben dem bisherigen «Milchsee» und dem «Butterberg» gab es nun auch «Fleischberge». Bundesrat und Parlament versuchten die euphorische Stimmung im Lande zu dämpfen und ergriffen in den sechziger Jahren zahlreiche notrechtliche Massnahmen gegen die Überhitzung der Konjunktur. Dazu gehörten Kreditbegrenzungen und sogar Bauverbote.

In der Landwirtschaft versuchte der Bundesrat die ungesunde Entwicklung zu stoppen, indem er die billigen Futtermittel aus dem Ausland mit Zöllen massiv verteuerte. Dies erzürnte jedoch die Kleinbauern, die nur wenig Land besassen und mit dem billigen Futter aus dem Ausland besser über die Runden kamen.

Mit den Futtermitteln im Zusammenhang stand auch der spätere BSE-Skandal. Die weitverbreitete, unnatürliche Verfütterung von Tiermehl an Wiederkäuer wurde als Ursache erkannt, die beim Menschen zur Creutzfeld-Jakob-Krankheit und zum Tod führen kann. Dieser Schock sollte die Bevölkerung stark beunruhigen und für die Fragen der Landwirtschaft sensibilisieren.

Wie weiter in der Landwirtschaftspolitik?

Bereits in den 1970er Jahren setzte sich die Überzeugung durch, dass die Landwirtschaftspolitik neu ausgerichtet werden müsse. Nicht nur die Überschüsse, sondern auch der Tierschutz und die akuten Fragen des Umwelt- und Gewässerschutzes beschäftigten die Bevölkerung stark. Es kam zu drei wegweisenden Volksabstimmungen: 1971 stimmte das Volk einem neuen Umweltschutzartikel in der Bundesverfassung mit über neunzig Prozent der Stimmen zu. 1973 und 1975 folgten zwei weitere Abstimmungen über den Tierschutz und den Schutz des Wassers und der Wasserkraft. Beide Vorlagen wurden deutlich angenommen. Die Wasserqualität, zum Beispiel im Zürichsee oder im Luganersee, hatte sich dermassen verschlechtert, dass die Behörden das Baden verbieten mussten.

In vielen Gemeinden und Regionen bildeten sich Bürgerbewegungen, die sich für sozial- und umweltverträgliche Produktionsweisen einsetzten. Auch linke Parteien wie die Progressiven Organisationen der Schweiz POCH (woraus später die Grüne Partei entstand) nahmen diese Forderungen in ihr Programm auf. Auch die bürgerlichen Parteien wurden grün. Und – wen wundert’s – es kamen Jahre mit vielen Volksinitiativen, Referenden und Volksabstimmungen. Es sollte eine der intensivsten direktdemokratischen Auseinandersetzungen in der Geschichte des Bundesstaates werden. Nun aber schön der Reihe nach.

Einführung der Milchkontingentierung und das erste Referendum

Im März 1968 beschloss das Parlament, die Milchkontingentierung einzuführen, das heisst, die Milchmenge (die der Bund zu übernehmen hatte) mit behördlichen Mass-nahmen zu begrenzen. Ganz neu war dies nicht. Bereits in den Jahren 1933 bis 1936 hatte der Bundesrat in der Wirtschaftskrise die Milchmenge beschränkt, um ein Absinken des Milchpreises zu verhindern. Der Bundesrat suchte in den siebziger Jahren vorerst einen Weg, ohne dem einzelnen Bauern die Liefermenge vorzuschreiben. 1971 berief der Bundesrat eine Expertenkommission mit den Professoren Hans Christoph Binswanger und Hans Popp ein. Diese untersuchten nicht nur die Frage der Milchkontingentierung, sondern sie prüften auch die Idee der Direktzahlung, um das Einkommen der Bauern zu sichern – losgelöst vom staatlich festgelegten Milchpreis. – Dazu war die Zeit aber noch nicht reif.

Die Überschüsse bei der Milch stiegen weiter an. Diese Milch wurde meist zu Milchpulver verarbeitet und vom Bund stark verbilligt ins Ausland verkauft. Butter und Käse wurden ebenfalls verbilligt exportiert. Dadurch entstanden dem Bund Kosten, die in der Milchrechnung erfasst wurden und zu wachsenden Defiziten führten (die der Steuerzahler zu berappen hatte). 1977 führte der Bundesrat notrechtlich die Milchkontingentierung ein, indem die Behörden für jeden einzelnen Bauern nach bestimmten Kriterien die Milchmenge berechneten, die er abliefern durfte. Ein ordentlicher Gesetzesbeschluss des Parlamentes folgte bald.

Eine intensive direktdemokratische Debatte begann: Die Union des Producteurs Suisse UPS ergriff zusammen mit bäuerlichen Komitees aus der deutschen Schweiz erfolgreich das Referendum, und es kam zur Abstimmung über die Milchkontingentierung. Das Volk folgte dem Protest aus der französischen Schweiz nicht und stimmte 1978 mit 68 Prozent zu. Es war die erste Agrarabstimmung nach der Annahme des Landwirtschaftsgesetzes im Jahr 1951.

Weitere Vorstösse aus dem Volk folgten

Die erste Volksinitiative für eine neue Landwirtschaftspolitik liess nicht lange auf sich warten. Der Zentralverband der Milchbauern ZVSM lancierte 1978 zusammen mit Tierschützern eine Volksinitiative mit 165 000 Unterschriften «gegen übermässige Futtermittelimporte und Tierfabriken». Der vorgeschlagene Verfassungsartikel deckte sich weitgehend mit der Politik des Bundesrates, ging aber noch einen Schritt weiter: Die Initiative verlangte nämlich, dass der Bundesrat nicht nur die Gesamtmenge der importierten Futtermittel limitierte, sondern er sollte ähnlich wie bei der Milchkontingentierung für jeden einzelnen Bauern die Menge an zugekauften Futtermitteln begrenzen. Mit andern Worten: Der Bund sollte die Futtermittel auf den Bauernhöfen rationieren, um so die Menge an Milch und Fleisch zu begrenzen.

Bundesrat und Parlament akzeptierten den Grundgedanken der Volksinitiative und bauten ihn – allerdings ohne die «Futtermittelrationierung» – in das Landwirtschaftsgesetz ein. Die Grosstierbestände sollten abgebaut und die Zahl der Tiere pro Hof begrenzt werden. Für den Neu- und Umbau von Ställen war eine Bewilligung notwendig. Weiter waren 100 Millionen Franken als Hilfe vorgesehen, um ganze Betriebe oder Teile davon stillzulegen. Folgende allerdings noch grosszügige Obergrenzen für den Tierbestand sollten für den einzelnen Hof gelten: 250 Stück grosses Mastvieh, 1000 Mastschweine, 1200 Legehennen usw. Das so revidierte Landwirtschaftsgesetz trat in Kraft, und der Zentralverband der Milchbauern zog seine Volksinitiative «Gegen übermässige Futtermittelimporte und Tierfabriken» zurück. Der Verband hatte mit dem Volksrecht Druck auf die Politik ausgeübt und sein Ziel mindestens teilweise erreicht.

Das Referendum der Union des Producteurs Suisse und die Volksinitiative des Schweizerischen Milchverbandes waren erst der Auftakt zu einer ganzen Reihe von Referenden, Initiativen aus dem Volk und Gegenvorschlägen aus dem Parlament. Dabei wurde immer wieder deutlich, dass eine Abstimmung nicht einfach ein Ja oder Nein zur Folge hat, sondern dass das Volksrecht einen Prozess in der Gesetzgebung in Bewegung setzt. Ein Beispiel: Eine Gruppierung aus dem Volk bringt eine Volksinitiative ein mit dem Ziel, die Verfassung zu ändern. Bundesrat und Parlament nehmen das Anliegen entgegen und entwerfen mit ihren Fachleuten und mit ihrer Erfahrung einen Gegenvorschlag, der das Anliegen zwar aufnimmt, aber so, dass es besser in ihre Politik passt. Manchmal sind die Initianten damit zufrieden und ziehen ihre Initiative zurück. In diesem für die Behörden günstigen Fall wird nur über den Gegenvorschlag des Parlaments abgestimmt. Falls die Initianten jedoch nicht zufrieden sind, wird über beides gleichzeitig abgestimmt. Es gibt noch eine weitere Möglichkeit: Bundesrat und Parlament nehmen die Initiative entgegen und versuchen, das Anliegen der Initianten umzusetzen, indem sie wichtige Punkte aus der Initiative in ein Bundesgesetz einbauen. Möglicherweise ziehen die Initianten die Initiative zurück, so wie es der Milchverband getan hatte, und es kommt zu keiner Abstimmung. Andernfalls kommt es zur Abstimmung.

Die Landwirtschaftspolitik in den 1980er Jahren gab viel zu reden. Für die einen gingen die neuen Massnahmen viel zu weit, für die anderen waren sie viel zu zahm. Die Mitarbeiter im Bundesamt für Landwirtschaft waren nicht zu beneiden. Die Landwirtschaftspolitik war kompliziert geworden. Auch die Bauernverbände hatten es nicht einfach, mussten sie doch verschiedenartige Interessen in ihren Reihen unter einen Hut bringen. Aber: Damals funktionierte das Zusammenspiel zwischen Bürgern und Staat noch ehrlich und entsprach den oft nicht einfachen Realitäten. Heute sorgen Signale aus Brüssel oft für Misstöne.

«Gnue Heu dune»

1980 gründeten einige Bauern die Vereinigung zum Schutz der kleinen und mittleren Bauern VKMB. Sie lancierten 1985 eine Volksinitiative «Für eine echte bäuerliche Landwirtschaft». «Gnue Heu dune» und «Wir wollen Bauern bleiben!» war ihr Motto. Mit dieser Parole eröffneten sie den Kampf gegen «bodenunabhängige Fleischfabriken und Massenproduktionsbetriebe». Sie vertraten traditionelle Familienbetriebe, die mit Futter vom eigenen Hof arbeiteten. Nur solche Bauernhöfe sollten den vollen Agrarschutz geniessen. Tierfabriken, Massenbetriebe und ähnliches seien dagegen nicht schützenswert. Der Bundesrat beantragte Ablehnung der Initiative ohne Gegenvorschlag mit der Begründung, eine Politik zugunsten von Klein- und Mittelbetrieben sei zwar bis zu einem gewissen Grad erwünscht, habe aber doch ihre Grenzen. Er stellte den Bauern Direktzahlungen in Aussicht, die im Hinblick auf den kommenden WTO-Beitritt vorbereitet würden. Eine deutliche Mehrheit im Parlament war dagegen, verzichtete jedoch auf einen Gegenvorschlag.

Am 24. Juni 1989 kam es zur Abstimmung. Im Vorfeld gingen die Wogen hoch. Kurz vor dem Urnengang trat der Kleinbauernverband aus dem Schweizerischen Bauernverband SBV aus, weil dieser sie nicht unterstützte. – Die Spannung war gross, als sich zeigte, dass die mutige Aktion der kleinen und mittleren Bauern in der Bevölkerung auf grosse Sympathien gestossen war. Das Resultat überraschte: 49 Prozent stimmten ja. Das war trotz Niederlage ein Grosserfolg für die kleinen und mittleren Bauern, und es war ein deutlicher Fingerzeig für die Behörden.

Rebbau

In den 1980er Jahren produzierte die Schweizer Landwirtschaft fast von allem ein biss-chen zu viel – so auch beim Wein. Das Parlament erliess einen dringlichen Rebbaubeschluss, der für Abhilfe sorgen sollte. Er war allerdings von Anfang an umstritten: Der Bund sollte die Kompetenz erhalten, die Produktionsmenge zu beschränken, falls die Lagerbestände übermässig anwuchsen. Auch die Qualität des Weins sollte mit behördlichen Massnahmen verbessert und der Mindestzuckergehalt für drei Qualitätsklassen festgelegt werden (was stark umstritten war). Die Einfuhr von ausländischen Weinen sollte mengenmässig begrenzt, und die Importkontingente sollten periodisch versteigert werden. Die Grossverteiler Migros, Denner und Coop ergriffen das Referendum, und es kam am 1.4.1990 zur Abstimmung. Das Volk sagte mit 53 Prozent der Stimmen nein.

Bereits 1986 hatte es eine Vorlage abgelehnt, die den Anbau von Zuckerrüben um 20 Prozent hätte ausdehnen wollen. Der Bundesrat und das Parlament hatten mit einer agrarpolitischen Vorlage erneut Schiffbruch erlitten. – Weitere Referenden und Initiativen folgten.

Das Zusammenspiel zwischen Volk, Regierung und Parlament funktioniert

Nach dem Austritt der Kleinbauern aus dem Dachverband der Bauern versuchte dieser aus der Defensive herauszukommen und lancierte 1989 seinerseits eine Volksinitiative «Für eine umweltgerechte und leistungsfähige Landwirtschaft». Der SBV wollte damit vor allem die eigene Basis mobilisieren und die Richtung für die sich abzeichnende neue Agrar-politik vorgeben. Die Bauern sammelten in relativ kurzer Zeit über 260 000 Unterschriften.

Das Parlament nahm das Anliegen des SBV auf und reagierte auf zwei Gleisen: Einerseits entwarf es einen Gegenvorschlag für den neuen Verfassungsartikel. Gleichzeitig baute es das Hauptanliegen der Initianten in die laufende Reform des Landwirtschaftsgesetzes ein. Der SBV sah seine wichtigsten Postulate erfüllt und zog seine Volksinitiative zurück.

Damit war die direktdemokratische Debatte über eine neue Landwirtschaftspolitik noch nicht zu Ende, weil zu diesem Zeitpunkt bereits zwei neue Volksinitiativen «unterwegs» waren:

  1. 1990 lancierte ein Komitee aus dem WWF Schweiz und der Grünen Partei die Volksinitiative «Bauern und Konsumenten – für eine naturnahe Landwirtschaft». Auch sie schlugen einen neuen Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung vor.
  2. 1993 lancierte das Komitee «Gnue Heu dune» eine zweite Volksinitiative mit den Namen «Für preisgünstige Nahrungsmittel und ökologische Bauernhöfe». Die kleinen und mittleren Bauern hatten erneut einen Vorschlag ausgearbeitet, der die Interessen der Familienbetriebe stärker schützen sollte.
Das Gentech-Moratorium wurde 2005 vom Schweizervolk beschlossen und seither mehrmals vom Parlament verlängert, letztmals im März 2017 für den Zeitraum bis Ende 2021. (Bild keystone)

Im Vorfeld des WTO-Beitritts

Inzwischen hatte der Bundesrat eine zweite Expertenkommission unter Vorsitz von Professor Hans Popp zum Thema Direktzahlungen eingesetzt. Diese legte einen Bericht vor: Die Bauern könnten nicht mehr wie bisher mit weiter steigenden Preisen rechnen, hiess es darin. Der vom Bund festgelegte Milchpreis war von 1980 bis 1990 – als Ausgleich der Inflation und im Rahmen des Paritätslohns – von 80 Rappen bis gegen Fr. 1.20 angestiegen (heute 60 bis 65 Rappen). Der Abbau des Grenzschutzes im Rahmen der WTO und die weitere Annäherung an die EU würden – so Hans Popp – künftig zu sinkenden Preisen führen. Die Einkommens-einbussen könnten jedoch mit Direktzahlungen ausgeglichen werden, die preisunabhängig seien und sich nach Fläche, Anzahl der Tiere oder nach Kriterien wie Integrierte Produktion IP oder Bio richteten. «Multifunktional» solle die Landwirtschaft künftig werden, das heisst, sie sollte einen Beitrag leisten zur sicheren Versorgung der Bevölkerung, zum Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft sowie zur dezentralen Besiedelung des Landes. Die gemeinwirtschaftlichen Leistungen sollten nicht mehr in erster Linie über die Preise, sondern über Direktzahlungen abgegolten werden.

Die Neuausrichtung der Landwirtschafts-politik sensibilisierte die Bauernschaft und die Bevölkerung stark. Dazu kam, dass der Bundesrat es ablehnte, sich für die Weiterführung des Sonderstatuts von 1966 einzusetzen, das die Schweiz beim GATT ausgehandelt hatte und das dem Land erlaubt hatte, fast dreissig Jahre lang eine eigenständige Landwirtschaftspolitik zu betreiben. Am 9. Januar 1992 demonstrierten in Bern, Luzern und Weinfelden über 30 000 Bäuerinnen und Bauern für einen landwirtschaftsverträglichen Abschluss der sogenannte Uruguay-Runde im GATT, die zur WTO überleiten sollte.

Der Bundesrat hatte Professor Heinz Hauser der Hochschule St. Gallen beauftragt, ein Gutachten über die Folgen eines WTO-Beitritts zu erstellen. Dieser kam zum Schluss, dass praktisch alle bedeutenden Industrie- und Dienstleistungsbranchen profitieren würden. Daraufhin gingen die Wirtschaftsverbände auf den Schweizerischen Bauernverband zu und versprachen, sich aktiv für den Erhalt der schweizerischen Landwirtschaft einzusetzen (Lipp, Silvan. Standort Schweiz im Umbruch, S. 135). Auch der Bundesrat sicherte zu, die Direktzahlungen auszubauen und alle Möglichkeiten zu prüfen, im Rahmen der Möglichkeiten die Einfuhr ausländischer Agrarprodukte in Grenzen zu halten. Darauf verzichtete der Bauernverband auf das Referendum.

Schwarzer Tag für Bundesrat und Parlament

Fast gleichzeitig mit dem Beitritt der Schweiz zum WTO-Abkommen standen im Jahr 1995 weitere wegweisende Volksabstimmungen bevor. Auftakt war ein staatspolitisches Gross-ereignis zu Fragen der Landwirtschaft. Am 12. März 1995 wurde am gleichen Tag über drei Vorlagen abgestimmt: Noch nie hatte sich das Volk in einem einzigen Wirtschaftsbereich in so kurzer Zeit mit so vielen Volksinitiativen und Referenden in den Verfassungs- und Gesetzgebungsprozess eingeschaltet. Noch nie hatte das Parlament mit so vielen Gegenvorschlägen zu den Initiativen reagiert. Das Zusammenspiel von Volk, Parlament und Regierung funktionierte, und die Schweiz sollte den anspruchsvollen Testfall für die direkte Demokratie bestehen:

Der Abstimmungssonntag vom 12. März 1995 war für die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sehr anspruchsvoll. Es ging im einzelnen um Folgendes:

  1. Das Parlament hatte als Gegenvorschlag zur Volksinitiative des Schweizerischen Bauernverbandes einen neuen Verfassungsartikel zur Landwirtschaft ausgearbeitet, der die zahlreichen auf dem Tisch liegenden Reformvorschläge einbezog.
  2. Das Parlament hatte das Landwirtschaftsgesetz von 1952 wiederholt revidiert. Diesmal war ein Solidaritätsbeitrag vorgesehen für grosse Werbeaktionen der Branchenverbände. Berühmt war damals eine Aktion geworden, die weltweit für den Konsum von Schweizer Käse geworben hat. Die damals sehr erfolgreiche Schweizer Ski-Nationalmannschaft warb mit ihren Rennanzügen medienwirksam für den Schweizer Käse. Die populären Rennfahrer Bernhard Russi, Vreni Schneider, Pirmin Zurbriggen und andere fuhren von Kopf bis Fuss gekleidet wie ein Stück Emmentalerkäse mit seinen markanten Löchern den Berg hinunter und gewannen sehr oft, was über unzählige TV-Kanäle in die ganze Welt übertragen wurde. Weitere solche Aktionen waren geplant. Das geplante Gesetz sah nun vor, dass nicht nur die Mitglieder der grossen Branchenverbände solche Werbeaktionen finanzieren sollten, sondern auch die Nicht-Mitglieder unter den Bauern zu einem Beitrag verpflichtet werden konnten (weil sie ja auch davon profitierten). Gemeint waren vor allem die kleinen und mittleren Bauern, die aus dem Bauernverband ausgetreten waren. – Diese ergriffen zusammen mit Konsumentinnenorganisationen das Referendum, über das nun abgestimmt wurde.
  3. Weiter hatte das Parlament einen Milchbeschluss ausgearbeitet, wonach ein Bauer, der sein Milchkontingent nicht voll ausschöpfte, das heisst, weniger Milch ablieferte, als erlaubt war, die Möglichkeit erhalten sollte, das Kontingent an einen anderen Bauern weiterzuverkaufen oder für eine gewisse Zeit zu vermieten. Das System der Milchkontingentierung sollte so flexibler werden. Die Kleinbauern hatten auch gegen diese Vorlage das Referendum ergriffen, weil vor allem die grossen Bauern davon profitiert hätten. Warum wird in einem solchen Fall nicht einfach das Kontingent gekürzt und die frei werdende Milchmenge einem Jungbauern neu zugeteilt, wird sich mancher gefragt haben.

Dieser Abstimmungssonntag vom 12. März 1995 wurde für die Behörden zu einem schwarzen Tag. Der Souverän sagte dreimal nein. Das Unbehagen gegenüber der offiziellen Landwirtschaftspolitik hatte sich verstärkt.

Manch ein Parlamentarier, manch ein Mitglied der Bundesverwaltung und manch ein Mitarbeiter im Bundesamt für Landwirtschaft mag in einem solchen Moment gedacht haben, das Leben wäre bedeutend einfacher und angenehmer, wenn die Schweiz der EU beitreten würde und politische Fragen weit weg vom Volk in Brüssel entschieden würden. Der Bundesrat hatte einige Jahre zuvor den EU-Beitritt zum strategischen Ziel seiner Politik erklärt und hielt trotz des Volks-Neins zum EWR am 6.12.1992 daran fest. Dies sorgt bis heute für Unruhe und Misstrauen in der Bevölkerung – insbesondere auch deshalb, weil damit die direkte Demokratie abgebaut wird.

Die Agrardebatte geht weiter – das Resultat lässt sich sehen

Der 12. März 1995 war noch nicht das Ende der Auseinandersetzung. In der Schublade des Bundesrates warteten zwei weitere Volksinitiativen zur Landwirtschaft auf die Abstimmung, die beide ebenfalls einen neuen Verfassungsartikel zum Ziel hatten.

  1. Die Volksinitiative «Bauern und Konsumenten – für eine naturnahe Landwirtschaft» des WWF Schweiz und der Grünen Partei (die bereits 1990 eingereicht worden waren) – und
  2. Die 2. Volksinitiative der Vereinigung der Klein- und mittleren Bauern VKMB «Für preisgünstige Nahrungsmittel und ökologische Bauernhöfe» (eingereicht 1994).

Die Räte arbeiteten vorerst einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative  des WWF und der Grünen aus.  Dabei gingen sie von dem von ihnen selbst erarbeiteten Gegenvorschlag aus, der am 12. März 1995 vom Volk abgelehnt worden war – und verbesserten ihn so überzeugend, dass der WWF und die Grünen ihre Initiative zurückzogen und der Gegenvorschlag des Parlaments allein zur Abstimmung kam. Das Resultat überraschte – diesmal -positiv: Das Volk sagte am 9. Juni 1996 mit fast 78 Prozent der Stimmen sehr deutlich ja. Die Erleichterung in Bundesbern war gross. Die Serie von Nein-Abstimmungen im Agrarbereich hatte ein Ende gefunden. Der Abstimmungstext vom 9. Juni 1996 steht als Art. 104 in der Bundesverfassung und ist bis heute nicht mehr verändert worden. (siehe Kasten S. 8) 

Artikel 104 BV – ein Erfolg, auch aus demokratischer Sicht

Dieser fundierte Verfassungsartikel ist in einem mehrjährigen Zusammenspiel von Volk und Parlament entstanden. Bäuerinnen und Bauern, aktive Bürger, mehrere Initiativkomitees, zahlreiche Verbände, mehrere Parteien, diverse NGO, der National- und der Ständerat mit ihren Kommissionen und am Schluss der Souverän in mehreren Abstimmungen – sie alle haben beigetragen und mitgeholfen, dieses Werk zu vollenden und das Ziel zu erreichen – eine solide Grundlage für die Landwirtschaftspolitik und für Verbesserungsvorschläge, die heute auf dem Tisch liegen. 

Wer aus staatspolitischer Sicht das Resultat dieser mehrjährigen Auseinandersetzung betrachtet, ist beeindruckt und kommt zum Schluss, dass die direkte oder halbdirekte Demokratie den Test bestanden und zu einem Resultat geführt hat, das weit mehr legitimiert und in der Bevölkerung verankert ist als ein blosser Parlamentsbeschluss. 

«Nachspiel»

Zwei Jahre später kam auch noch die Volksinitiative «Für preisgünstige Nahrungsmittel und ökologische Bauernhöfe» des VKMB zur Abstimmung. Sie knüpfte an die Initiative an, die das gleiche Komitee 1989 mit 49 Prozent der Stimmen fast gewonnen hatte. Die kleinen und mittleren Bauern stellten die Problematik der neu eingeführten Direktzahlungen zur Diskussion. Nur echte Bauernbetriebe – vor allem Familienbetriebe – sollten den vollen Agrarschutz geniessen, verlangten die Initianten auch diesmal. Dazu müssten die Direktzahlungen nach oben begrenzt werden: «Bäuerinnen und Bauern produzieren naturnah und tierfreundlich. Wenn sie diese Bedingung erfüllen, haben sie zur Abgeltung ihrer Leistung Anspruch auf Direktzahlungen, soweit diese zur Erreichung eines angemessenen Einkommens erforderlich sind. Diese dürfen jedoch maximal 50 000 Franken pro Betrieb nicht überschreiten.» Für grosse Betriebe wäre dies eindeutig zu wenig gewesen. Die Ausgangslage für diese Volksabstimmung war jedoch schlechter als 1989, hatte doch das Volk kurz zuvor den heutigen Artikel 104 in der Bundesverfassung mit grossem Mehr angenommen. Die aufgeworfene Frage bzw. die Problematik der Direktzahlungen war verfrüht. Dazu mussten erst noch Erfahrungen gesammelt werden.  Die Initiative der Kleinbauern wurde deshalb am 27.9.1998 mit 77 Prozent Nein-Stimmen klar abgelehnt. – Seither hat keine Volksabstimmung im Agrarbereich mehr stattgefunden – mit einer erfreulichen Ausnahme fünf Jahre später.

Gentechfreie Landwirtschaft

2003 lancierte ein Komitee aus Bauern, Umwelt- und Konsumentenschützern eine Volksinitiative «Für Lebensmittel aus gentechfreier Landwirtschaft». Sie wollte eine Denkpause in der Diskussion um Gentechprodukte erwirken, indem sie vorschrieb, dass die schweizerische Landwirtschaft für die Dauer von fünf Jahren nach Annahme des Artikels gentechfrei bleiben müsse. Der Forschungsbereich wurde vom Verbot ausgenommen. Der Bundesrat lehnte die Initiative ab. Im Parlament war sie umstritten. Es kam im Nationalrat zur Stimmengleichheit, so dass die Ratspräsidentin mit ihrer Stimme für Ablehnung entschied. Das Volk sah dies anders und stimmte am 27.11.2005 mit 55 Prozent zu. Das Moratorium ist inzwischen vom Parlament mehrmals verlängert worden.

Paradigmenwechsel im Sinne der WTO?

Das WTO-Agrarabkommen von 1995 und die Agrarabkommen mit der EU 1999 haben zu einem eigentlichen Paradigmenwechsel in der Landwirtschaftspolitik und zu einer zunehmenden Einschränkung der direktdemokratischen Volksrechte geführt. Die Hauptpunkte sind:

  1. Mengenmässige Einfuhrbeschränkungen (Kontingente) sind heute nicht mehr erlaubt und müssen in Zölle umgewandelt werden. Die Einfuhr kann nur noch über Zölle gesteuert werden. Ein Beispiel: Eine bestimmte Menge eines Produkts wird zu einem relativ niedrigen Tarif importiert. Wird diese Menge jedoch überschritten, wird der Zoll massiv erhöht.
  2. Neu war das System der Direktzahlungen. Sie gleichen die Einkommenseinbussen aus. Während früher etwa zwei Drittel der Bundesausgaben für die Stützung der Preise ausgegeben wurden, so sind es heute noch etwa 20 Prozent. Im Gegenzug stiegen die Ausgaben für Direktzahlungen auf heute über 75 Prozent. Sie werden nach ganz verschiedenen Kriterien ausgerichtet: nach der Fläche, nach der Zahl der Tiere, die mit Gras oder Heu gefüttert werden. Es gibt besondere Beiträge für Bergbauern, die in schwierigem Gelände wirtschaften, ebenso für naturnah, umwelt- oder besonders tierfreundliche Produktionsweisen. Je nach der Ausgestaltung der Direktzahlungen lässt sich die Entwicklung der Landwirtschaft auch heute lenken. So steht aktuell das Kriterium Biodiversität im Vordergrund. Die Felder sollen möglichst naturnah bepflanzt und gepflegt werden, was zur Folge hat, dass die bebaubare Fläche verringert und mehr kostengünstig importiert wird und deshalb der Selbstversorgungsgrad von heute etwa 55 Prozent laufend sinkt. – Soll die Landwirtschaft noch stärker liberalisiert werden?

National- und Ständerat sagen nein!

Ab 2001 begannen in der WTO Verhandlungen über eine weitere Liberalisierung im Bereich der Landwirtschaft (Doha-Runde). Diese Verhandlungen sind nach zehn Jahren praktisch ohne Ergebnis gescheitert. Damit konnte jedoch der Bundesrat die Landwirtschaftspolitik über viele Jahre unter Druck setzen. Er hat immer wieder mitgeteilt, die Doha-Verhandlungen stünden unmittelbar vor dem Abschluss und die Landwirtschaftspolitik müsse dringend im Sinne der WTO reformiert werden.

Im November 2008 nahm der Bundesrat Verhandlungen mit Brüssel auf mit dem Ziel, im Agrar- und Lebensmittelbereich ein Freihandelsabkommen abzuschliessen. Flankierende Massnahmen sollen den Übergang begleiten und Härten sozial abfedern. Diese fragwürdige Politik, die sich auf einen unsicheren und nüchtern betrachtet wenig wahrscheinlichen Verhandlungsabschluss der Doha-Runde abstützte, löste unter den Bauern und in der Bevölkerung Unruhe aus – insbesondere auch, weil künftig das WTO-Regime gelten sollte und das Volk nicht mehr selber bestimmen könnte. Erste Massnahmen im Sinne der WTO und der EU wurden eingeleitet: Die Milchkontingentierung wurde 2009 gänzlich aufgehoben, der Grenzzollschutz weiter reduziert. Manche der staatlich gestützten Preise wurden ganz oder teilweise freigegeben, und die Direktzahlungen wurden stärker auf die Landschaftspflege ausgerichtet.

Der National- und Ständerat reagierten auf das Scheitern der Doha-Runde, befahlen 2011 «Übungsabbruch» und wiesen den Bundesrat an, die laufenden Verhandlungen mit der EU über ein Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich «unverzüglich zu stoppen».

Erneuter Paradigmenwechsel – im Sinne des Weltagrarberichts WAB?

Parallel zur Doha-Runde haben die Weltbank und die Uno bereits im Jahr 2003 eine Entwicklung eingeleitet, an der 500 Wissenschaftler aus allen Kontinenten und Fachrichtungen teilnahmen. Es geht um nichts weniger als um die Sicherung der Ernährung im 21. Jahrhundert. «Wie lassen sich Hunger und Armut verringern?» war die Ausgangsfrage. Wie können die natürlichen Ressourcen geschont werden, so dass sie für eine wachsende Bevölkerung ausreichen? Wie können wir die Nahrungsmittelversorgung gerecht, ökologisch und nachhaltig einrichten? Dieses breit angelegte Projekt fand seinen Abschluss im «Weltagrarbericht», den die Uno 2008 publizierte. Er betont, dass die kleinräumige Landwirtschaft geschützt und gefördert werden müsse. Verstärkt soll im Vordergrund stehen, dass Bauernfamilien, die überall auf der Welt in ganz unterschiedlichen Verhältnissen leben, ein Auskommen finden.

Drei Volksinitiativen greifen den Gedanken des WAB auf

In der Schweiz sind diese Gedanken – wie könnte es anders sein – in neue Volksinitiativen eingeflossen, die heute zur Debatte stehen und worüber am 24. September eine erste Volksabstimmung stattfinden wird. Der Schweizerische Bauernverband hat seine Initiative «Ernährungssicherheit» zurückgezogen, so dass nur über den Gegenvorschlag des Parlaments abgestimmt wird. Später werden die Initiativen der Uniterre «Für Ernährungssouveränität» und die Fair-Food-Initiative der Grünen folgen. Diese will, dass auch importierte Lebensmittel künftig höhere ökologische und soziale Standards erfüllen müssen. Uniterre will neben anderem dafür sorgen, dass die Bauern ihr Einkommen wieder vermehrt über die Preise erzielen. Zentral in allen Volksinitiativen ist – wie schon so oft – der Schutz und Erhalt der inländischen Landwirtschaft.

Rück- und Ausblick

Wer die Debatte um die schweizerische Landwirtschaftspolitik in den letzten hundert Jahren verfolgt, dem fällt folgendes auf:

  1. Vor dem Ersten Weltkrieg war die Stimmung in der Politik und in der Wirtschaft ganz ähnlich wie heute. Man könne ja alles und jedes jederzeit importieren, hiess es damals. Auf den Getreideanbau könne man weitgehend verzichten, weil dieser in anderen Ländern ohnehin viel kostengünstiger betrieben werden könne. Niemand dachte daran, dass sich diese Situation radikal ändern kann. – Es kam im Weltkrieg zu einem bösen Erwachen. Dazu könnte es auch heutzutage kommen. Es genügt eine grosse Krise oder eine Naturkatastrophe, dass andere Länder ihre Nahrungsmittel selber benötigen.
  2. Internationale Abkommen und Verträge über Zölle und Freihandel sind für die rohstoffarme und exportorientierte Schweiz wichtig – damals wie heute. 1966 – vor fünfzig Jahren – hat Bundesrat Hans Schaffner mit seinen Mitarbeitern im GATT ein Sonderstatut für die schweizerische Landwirtschaft ausgehandelt. Dieses hat der Schweiz fast 30 Jahre erlaubt, eine eigenständige Politik zu betreiben. Nur so war es möglich, dass sich das Volk über die Volksrechte immer wieder in die politische Debatte einbringen und die Politik im wesentlichen selber bestimmen konnte. Heute nimmt der Bundesrat eine andere Position ein und will seine Politik auch im Bereich der Landwirtschaft stärker internationalisieren.

Die Diskussionen über die Landwirtschaftspolitik im Zusammenhang mit internationalen Abkommen lassen sich in ihrem Kern – damals wie heute – auf einen einzigen Punkt reduzieren: Es bestehen gerade im Bereich der Landwirtschaft viele und vielfältige Unterschiede zwischen den zahlreichen Ländern dieser Welt, auf die man Rücksicht nehmen muss. Nahrungsmittel sind ein besonderes Gut, für die andere Regeln gelten als im «normalen» Handel mit Gütern.

Die schweizerische Landwirtschaft wird heute aus Bundesmitteln mit etwa viereinhalb Milliarden Franken unterstützt. Dieser Betrag ist in den letzten Jahren nicht wesentlich gesunken. Dies und die zahlreichen direktdemokratischen Debatten in den letzten Jahrzehnten zeigen, dass die Bäuerinnen und Bauern im eigenen Land für die Bevölkerung wichtig sind und dass ihre Arbeit geschätzt wird. Eine grosse Mehrheit der Bevölkerung ist nach wie vor bereit, dafür einen höheren Preis zu bezahlen.        •

    Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution.Bern 2000

    Kölz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch). Bern 2004

    Linder, W.; Bolliger, C.; Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010

    Lipp, Silvan. Standort Schweiz im Umbruch. Zürich 2012

    Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz. 2012

    Rhinow, Réne; Schmid, Gerhard; Biaggini, Giovanni; Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011

    Halbeisen, Patrick; Müller, Margrit; Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert. Basel 2012

Geltender Landwirtschaftsartikel 104 vom 9.6.1996 in der Bundesverfassung

1   Der Bund sorgt dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur:

a.  sicheren Versorgung der Bevölkerung;

b.  Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und Pflege der Kulturlandschaft;

c.  dezentralen Besiedelung des Landes.

2   Ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit fördert der Bund die Boden bewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe.

3   Er richtet die Massnahmen so aus, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben erfüllt. Er hat insbesondere folgende Befugnisse und Aufgaben:

a.  Er ergänzt die bäuerlichen Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen, unter Voraussetzung eines ökologischen Leistungsausweises.

b.  Er fördert mit wirtschaftlich lohnenden Anreizen Produktionsformen, die besonders naturnah, umwelt- und tierfreundlich sind.

c.  Er erlässt Vorschriften zur Deklaration von Herkunft, Qualität, Produktionsmethode und Verarbeitungsverfahren für Lebensmittel.

d.  Er schützt die Umwelt vor Beeinträchtigung durch überhöhten Einsatz von Düngstoffen, Chemikalien und anderen Hilfsstoffen.

e.  Er kann die landwirtschaftliche Forschung, Beratung und Ausbildung fördern sowie Investitionshilfen leisten.

f.   Er kann Vorschriften zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes erlassen.

4   Er setzt dafür zweckgebundene Mittel aus dem Bereich der Landwirtschaft und allgemeine Bundesmittel ein.

Kommentar: Ein neuer Verfassungsartikel ist das eine. Wurde er jedoch auch umgesetzt? – Mitglieder aus den heutigen Initiativkomitees «Fair Food», «Für Ernährungssouveränität» und auch Stimmen aus dem Schweizerischen Bauernverband SBV betonen, dass ihre Volksinitiative gar nicht notwendig gewesen wäre, wenn Artikel 104 vollumfänglich umgesetzt würde.