Erleichterte Einbürgerung von Personen der dritten Ausländergeneration – unnötig, bürokratisch, zentralistisch

Eidgenössische Volksabstimmung vom 12. Februar 2017

von Dr. iur Marianne Wüthrich

Die Frage einer Neuregelung des Schweizer Bürgerrechts wurde in den letzten Jahren – wie auch früher schon – im National- und Ständerat heiss diskutiert, und nach vielen Differenzen einigten sie sich schliesslich am 20. Juni 2014 auf das totalrevidierte Bürgerrechtsgesetz (BüG), das erst am 1. Januar 2018 in Kraft treten wird. Es wurde kein Referendum dagegen ergriffen (zu den wichtigsten Änderungen siehe Kasten).
Parallel dazu behandelte das Parlament eine parlamentarische Initiative von 2008 aus der SP-Fraktion mit dem emotionalen Titel «Die Schweiz muss ihre Kinder anerkennen». Sie fordert für die dritte Ausländergeneration eine erleichterte Einbürgerung. Nach mehrmaligem Aufschub und verschiedenen Differenzen stimmten die beiden Räte am 30. September 2016 der Vorlage zu. Weil es sich dabei um eine grundlegende Änderung des Rechts handelt, ist eine Revision der Bundesverfassung und damit eine obligatorische Volksabstimmung notwendig. Der Abstimmungstext, über den wir am 12. Februar abstimmen werden, lautet:

«Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:
Art. 38 Abs. 3
3 Er [der Bund] erleichtert die Einbürgerung von:
a. Personen der dritten Ausländergeneration;
b. staatenlosen Kindern.»*
[* Für staatenlose Kinder gilt die erleichterte Einbürgerung heute schon.]

Klingt vernünftig, oder? Wer soll etwas dagegen haben, dass junge Leute, die in der Schweiz geboren wurden und deren Familien schon lange hier leben, das Schweizer Bürgerrecht erhalten? Wer die rechtlichen und politischen Hintergründe unter die Lupe nimmt, kommt allerdings zu einem anderen Schluss.

Schweizer Bürgerrecht ist eng verknüpft mit der direkten Demokratie, besonders in der Gemeinde

Um Schweizerbürger zu werden, genügt es – anders als in vielen anderen Ländern – nicht, hier geboren zu sein oder längere Zeit hier gelebt zu haben.
Denn der Schweizerpass ist nicht nur ein Papier, das dem Inhaber das Aufenthaltsrecht in der Schweiz sichert. Das Schweizer Bürgerrecht gibt uns vielmehr ein unglaubliches Mass an politischer Teilhabe in Bund, Kanton und Gemeinde. Wir können nicht nur an Wahlen teilnehmen wie die Bürger anderer Staaten, sondern wir gestalten in zahlreichen Volksabstimmungen sowie über das Initiativ- und Referendumsrecht auf allen drei Staatsebenen die Schweizer Rechtsordnung mit. Deshalb kann man mit Fug und Recht sagen: Das Bürgerrecht schweizerischer Prägung ist etwas ganz Besonderes, und es gilt, ihm Sorge zu tragen.
Wer Schweizerbürger wird, erhält dort, wo er seit längerem lebt, auch das kantonale Bürgerrecht und das Gemeindebürgerrecht. Schweizerbürger wird man zunächst in der Gemeinde, wo man erste Wurzeln geschlagen hat. Dort stellt man sein Einbürgerungsbegehren, dort wird der neue Bürger die ­Politik am direktesten mitgestalten können, in der Gemeindeversammlung und in ehrenamtlicher Milizarbeit. Die Gemeinde muss auch dafür geradestehen, wenn der Eingebürgerte und seine Familie allenfalls einmal Sozialhilfe oder andere Unterstützung brauchen. Deshalb wollen die Schweizer im Dorf bei der Erteilung des Bürgerrechts mitreden. Dass der Einbürgerungswillige (schweizer-)deutsch (beziehungsweise französisch oder italienisch) versteht und auch einigermassen sprechen, lesen und schreiben kann, ist notwendige Voraussetzung, um sich über die Abstimmungsvorlagen in Bund, Kanton und Gemeinde eine Meinung zu bilden.
Damit keine Missverständnisse entstehen: Perfekt muss jemand nicht sein, damit er das Bürgerrecht erhält, aber eben «integriert» (siehe Kasten). Als Berufsschullehrerin wurde ich ab und zu von einem Gemeindeschreiber oder von einem Mitglied einer Einbürgerungskommission angefragt, wenn einer meiner Schüler sich einbürgern lassen wollte. «Sehr anständig, lernwillig und kooperativ», antwortete ich dann etwa, «nur beim Schweizerdeutsch/Schriftdeutsch mangelt es noch ein wenig.» – «Solange einer vom Einsatz und Verhalten her seine Sache macht, bürgern wir ihn trotzdem ein, der lernt dann mit der Zeit schon noch besser deutsch», lautete dann vielleicht die Antwort. Eben echt schweizerisch.

Ordentliche und erleichterte Einbürgerung: Föderalismus oder Zentralismus

Am 12. Februar stimmen wir darüber ab, ob Angehörige der dritten Generation erleichtert eingebürgert werden sollen, oder ob sie wie bisher dem ordentlichen Einbürgerungsverfahren unterstehen.
Das ordentliche Einbürgerungsverfahren beruht auf der föderalistischen Staatsstruktur der Schweiz. Es beginnt mit dem Einbürgerungsgesuch in der Wohngemeinde/dem Wohnkanton. Das Verfahren im Kanton und in der Gemeinde wird durch das kantonale Recht geregelt (Art. 15 BüG). Erst wenn die zuständige Behörde (in der Regel die Gemeindeversammlung oder die Einbürgerungskommission) dem Gesuch zustimmt und auch vom Kanton her keine Gründe dagegen sprechen, wird es an das Staatssekretariat für Migration (SEM) weitergeleitet, das bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen die Einbürgerungsbewilligung erteilt (Art. 13 BüG). Bisher sind ordentliche Einbürgerungen die Regel.
Das erleichterte Einbürgerungsverfahren ist zentralistisch konzipiert: Der Bundesrat regelt das Verfahren; das Staatssekretariat für Migration trifft den Entscheid. Weil die einbürgerungswilligen Personen dem SEM kaum persönlich bekannt sind, «hört es den Kanton an» (Art. 25 BüG). Dieser hat aber kein Entscheidungsrecht, und die Gemeinde wird gar nicht erwähnt.
Weil das erleichterte Einbürgerungsverfahren sich über die in der Schweiz übliche föderalistische Regelung hinwegsetzt, gilt es bisher nur in Spezialfällen: für Ausländer, die mit einem Schweizer oder einer Schweizerin verheiratet sind (weil deren Integration dank der engen Gemeinschaft mit dem Ehepartner meist leichter ist und um die Einheit des Bürgerrechts in der Familie zu unterstützen) sowie für minderjährige staatenlose Kinder. Für diese Personen gilt eine kürzere Aufenthaltsdauer, aber auch sie müssen die Integrationskriterien in Artikel 12 erfüllen.
Neu soll nun die erleichterte Einbürgerung auch für «Personen der dritten Ausländergeneration» möglich sein. Dagegen gibt es einige gewichtige Einwände.

Erster und wichtigster Einwand: Erleichterte Einbürgerung für die «dritte Ausländergeneration» ist unnötig

Die jungen Ausländer, die seit ihrer Geburt in der Schweiz leben und hier in die Schule gehen, brauchen diese Neuregelung nicht. Denn für sie zählen die Jahre zwischen dem vollendeten 8. und 18. Lebensjahr ohnehin doppelt; wenn sie seit mindestens sechs Jahren hier leben, können sie ihr Einbürgerungsgesuch in ihrer Wohngemeinde stellen (Art. 9 Abs. 2 BüG; siehe Kasten). Von meinen zahlreichen Berufsschülern ausländischer Herkunft, die ich in 30 Jahren unterrichtet habe (in vielen Klassen waren sie in der Mehrzahl), waren bereits während der Berufslehre, also mit 16 bis 20 Jahren, praktisch alle eingebürgert, die das wollten. Manche zusammen mit ihrer Familie, viele aber auf eigene Faust. Dies ist einer der vielen Vorteile der dualen Berufslehre: Wer eine Lehrstelle findet und sich dort und in der Berufsschule bewährt, ist praktisch ausnahmslos «erfolgreich integriert» (Art. 11 a. BüG). Falls einer zum Beispiel kriminell wird, verliert er in der Regel seine Lehrstelle – dann erfüllt er auch die Integrationskriterien nicht. So einfach ist das.

Zweiter Einwand: Die geplante Regelung ist ein «gesetzgeberischer Murks»1

Mit ihrer parlamentarischen Initiative führten Nationalrätin Ada Marra (SP, VD) und ihre Mitunterzeichner in Wirklichkeit etwas ganz anderes im Schilde, als nun im Parlament herausgekommen ist: nämlich das «ius soli» (wer auf dem Gebiet eines Staates geboren wird, erhält automatisch das Bürgerrecht) neu aufzugleisen, obwohl dieses 2004 von Volk und Ständen deutlich abgelehnt worden ist. Einen solchen Automatismus hat die Mehrheit im National- und im Ständerat seit Beginn der Beratungen abgelehnt. Statt aber die ganze Vorlage zu versenken, versuchte das Parlament wenig überzeugend zu gewährleisten, dass der in der Schweiz geborene Antragsteller auch wirklich aus einer Familie stammt, die schon über zwei Generationen hier gelebt hat. Gemäss dem künftigen Artikel 24 a BüG2 muss er «glaubhaft machen», dass mindestens ein Grosselternteil ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz hatte, mindestens ein Elternteil «eine Niederlassungsbewilligung erworben», «sich mindestens zehn Jahre in der Schweiz aufgehalten» und «mindestens fünf Jahre die obligatorische Schule in der Schweiz besucht» hat (vgl. Bundesbüechli, Seite 6/7).
Viel Spass bei der Ahnenforschung! Ich würde dem eher «Bürokratie-Monster» als «erleichterte Einbürgerung» sagen. Abgesehen davon, dass unter der «dritten Generation» eigentlich Kinder verstanden werden, deren Eltern (oder wenigstens ein Elternteil) ebenfalls in der Schweiz geboren wurden, hier gelebt haben (und zwar nicht nur zehn Jahre) und hier zur Schule gegangen sind (nicht nur fünf Jahre). Dass vom Einbürgerungskandidaten selbst lediglich verlangt wird, dass er «mindestens fünf Jahre die obligatorische Schule in der Schweiz besucht» hat, ist besonders fragwürdig: Entweder gehört er zur dritten Ausländergeneration – dann ist er hier geboren und aufgewachsen und hat hier seine Schulausbildung gemacht – oder er gehört nicht dazu.
Die einzigen, die sich über dieses Konstrukt freuen, sitzen vermutlich im Staatssekretariat für Migration: Dort müsste die Verwaltungsblase um viele weitere Stellen ausgebaut werden … Die jungen Ausländer, die hier geboren und aufgewachsen sind, sind mit der heutigen Regelung der doppelt zählenden Jugendjahre jedenfalls besser bedient.

Dritter Einwand: Föderalismus stärken statt schwächen!

Der Föderalismus gewährleistet wie in vielen anderen Bereichen auch hier viel feiner abgestimmte und von den Bürgern getragene Regelungen. Denn die erleichterte Einbürgerung für in der Schweiz geborene Ausländer gibt es bereits in 16 Kantonen, und zwar in vielfältiger Ausgestaltung: «Diese Vereinfachungen beziehen sich etwa auf den Verzicht auf Sprach- und Staatskundetests, auf die Reduktion der Einbürgerungstarife, auf kürzere Wohnsitzfristen oder generell auf vereinfachte Verfahren.» (Ständerat Stefan Engler, CVP GR). Die Minderheit, die Engler im Ständerat vertrat, wollte deshalb statt einer «erleichterten Einbürgerung» durch den Bund die «vereinfachte Einbürgerung» durch die Kantone unterstützen: «Es ist gescheiter, beim ordentlichen Verfahren zu bleiben und den Kantonen die Möglichkeit zu geben, die Privilegierung solcher Einbürgerungen selber zu bestimmen, oder aber im Bürgerrechtsgesetz einen Rahmen zu skizzieren, an dem sich die Kantone in dieser Frage zu orientieren haben.» Mit einer solchen Regelung blieben die Kompetenzen beim Kanton und bei den Gemeinden.
Kurz und bündig: Es spricht nichts für die «Erleichterte Einbürgerung von Personen der dritten Ausländergeneration» in der Form, welche Volk und Ständen am 12. Februar 2017 zur Abstimmung vorgelegt wird. Sowohl den jungen Ausländern als auch dem Föderalismus ist weit mehr gedient mit der geltenden Regelung im Bürgerrechtsgesetz, welches zudem erst vor zweieinhalb Jahren totalrevidiert wurde.    •

1    Ständerat Stefan Engler (CVP GR) am 13.6.2016 im Ständerat
2    Die Gesetzesänderung wird im Falle der Annahme der erleichterten Einbürgerung nach dem 12. Februar im Bundesblatt veröffentlicht und untersteht dem Referendum.

Die wichtigsten Änderungen im totalrevidierten Bürgerrechtsgesetz von 2014

-    Verkürzung der Mindestaufenthaltsdauer als Voraussetzung für die ordentliche Einbürgerung von zwölf auf zehn Jahre (Art. 9 BüG). (Bundesrätin Sommaruga und die Mehrheit des Ständerates wollten sie sogar auf acht Jahre herabsetzen, scheiterten aber am beharrlichen Widerstand des Nationalrates).
-    Jahre zwischen dem 8. und dem 18. Geburtstag zählen doppelt (ähnlich wie bisher; Art. 9 Abs. 2 BüG)
-    Klare Auflistung der Integrationskriterien, die der Gesuchsteller erfüllen muss:
Art. 11 Materielle Voraussetzungen
Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber:
a.    erfolgreich integriert ist;
b.    mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und
c.    keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt.
Art. 12 Integrationskriterien
1    Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere:
a.    im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung;
b.    in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung;
c.    in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen;
d.    in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und
e.    in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird.
2    Der Situation von Personen, welche die ­Integrationskriterien von Absatz 1 Buch­staben c und d auf Grund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen.
3    Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen.
-    Voraussetzung der Integrationskriterien gelten auch bei der erleichterten Einbürgerung; gilt bisher vor allem für Ausländer, die mit einer Schweizerin oder einem Schweizer verheiratet sind (Art. 21 BüG)