Menschenrechte und direkte Demokratie

Die Demokratie als Hüterin der Menschenrechte

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

zf. Die Demokratie und insbesondere die direkte Demokratie werden seit geraumer Zeit erneut in Frage gestellt. Eine Frage, die in der Schweiz, aber nicht nur dort, die Gemüter erhitzen soll, ist diejenige, ob es nicht einen Konflikt zwischen direkter Demokratie und Menschenrechten gibt, in dem der Wille des Volkes hinter den Menschenrechten zurückzustehen habe. Die folgende grundsätzliche rechtliche, staatspolitische und geschichtliche Abhandlung zeigt, dass der aktuelle Konflikt ein künstlich konstruierter ist und die Menschenrechte am besten beim Volk aufgehoben sind.

Gemeindeversammlung in Vals GR 2016. (Bild Keystone)
«Es liegt nahe, dass das Volk und die Volksvertreter als Nutzniesser der Freiheitsrechte die Gewähr der Garantie der Menschenrechte gewissermassen in sich tragen. […] Dem Volk als Träger der Freiheitsrechte sollte das Amt eines Wächters der Menschenrechte wesensgemäss sein.» (Giaccometti)

Ungefähr 500 Jahre vor Christus haben griechische Philosophen begonnen, den Gedanken des Naturrechts zu entwickeln. In der Renaissance – fast 2000 Jahre später – ist das Naturrecht in Verbindung zum Christentum weiterentwickelt worden – im Rahmen der christlichen Lehre (Thomas von Aquin, Schule von Salamanca) und später nach der Reformation auch in protestantischen Ländern (Hugo Grotius, Samuel Pufendorf, John Locke). Ganz wichtig wurde das Naturrecht im Gedankengut der Aufklärung, als es den ersten demokratischen Verfassungen der neu entstehenden Nationalstaaten zu Grunde gelegt wurde. Die eindrücklichsten Dokumente aus dieser und der neueren Zeit werden hier kurz genannt.

Die Unabhängigkeitserklärung der USA von 1776

«Alle Menschen sind von Natur aus gleich frei und unabhängig und haben bestimmte ihnen innewohnende Rechte», heisst es in der Unabhängigkeitserklärung der USA von 1776. Die Verfassung der USA von 1789 benennt diese Freiheitsrechte in speziellen Zusatzartikeln: die Religionsfreiheit, die Meinungsäusserungsfreiheit, die Pressefreiheit, die Versammlungsfreiheit und das Recht auf Petition.

Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte in Paris von 1789

Die Leitidee der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 und der Kampfruf der Französischen Revolution «Liberté, Egalité, Fraternité» gingen um die ganze Welt. Die wichtigsten Punkte der Erklärung sind: «Die Menschen werden frei und gleich an Rechten geboren und bleiben es» (Art. 1). «Der Zweck jeder politischen Vereinigung ist die Erhaltung der natürlichen und unantastbaren Menschenrechte. Diese sind das Recht auf Leben, auf Freiheit, das Recht auf Eigentum, das Recht auf Sicherheit und das Recht auf Widerstand gegen Unterdrückung» (Art. 2).
«Die Freiheit besteht darin, alles tun zu dürfen, was einem anderen nicht schadet. […] Die Grenzen der Freiheitsrechte können nur durch das Gesetz bestimmt werden» (Art. 4). «Das Gesetz ist der Ausdruck des allgemeinen Willens. Alle Bürger haben das Recht, persönlich oder durch ihre Vertreter an seiner Gestaltung mitzuwirken» (Art. 6).
Diese wegleitenden Grundsätze und Leitideen wurden 1793 in die ersten republikanischen Verfassungen von Frankreich (Constitution girondine und Constitution montagnarde) eingebaut. In beiden waren neben den Freiheitsrechten auch Elemente der direkten Demokratie enthalten – sowohl das Referendum als auch das Initiativrecht des Volkes. Zur Anwendung kamen sie wegen der Revolutionswirren nie.

Die Menschenrechtserklärung der Uno im Jahr 1948

Nach den Schrecken des Zweiten Weltkrieges beschloss die Generalversammlung der Uno 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: Sie konkretisiert die Menschenrechte viel umfassender als die Erklärungen aus früherer Zeit: Die persönliche Freiheit, die Religionsfreiheit, die Meinungsäusserungsfreiheit, Versammlungsfreiheit, das Recht auf Eigentum, das Recht auf Bildung, das Recht auf Arbeit und manches mehr sind in diesem umfangreichen Dokument aufgelistet. Dabei gibt es auch Rechte, die unterschiedlich verstanden werden. Die Kommunisten zum Beispiel verstehen das Recht auf Arbeit als Aufgabe des Staates, Arbeitsstellen für alle zu schaffen. In der privatwirtschaftlichen, sozialen Marktwirtschaft der Industrieländer dagegen werden im Idealfall die Arbeitslosen unterstützt und weitergebildet mit dem Ziel, dass sie keine Not leiden und schnell wieder eine Arbeit finden.
1949 wurde der Europarat gegründet (der heute 47 Länder umfasst). Seine parlamentarische Versammlung beschloss 1950 die Europäische Menschenrechtserklärung (EMRK). 1959 wurde der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg eingerichtet – jedoch nur mit eingeschränkten Befugnissen. Erst 1998 wurde der heutige Gerichtshof als vollamtliches Gericht geschaffen, das erheblich in die Rechtsordnung der einzelnen Länder eingreift. Die Schweiz trat 1963 dem Europarat bei und ratifizierte die EMRK im Jahr 1974 – ohne Volksabstimmung, weil Bundesrat und Parlament davon ausgingen, dass die Menschenrechte ohnehin in der Bundesverfassung enthalten sind.

Ein Beispiel aus der Schweizer Geschichte

Heute sind die Menschenrechte in den Verfassungen fast aller Ländern enthalten. Aber es gibt Unterschiede, die ihren Grund in den nationalen Eigenheiten, in den verschiedenen Kulturen und in den politischen Verhältnissen haben. In der Schweiz ist die Wirtschaftsfreiheit (früher Handels- und Gewerbefreiheit) als Grundrecht verankert und eng mit der direktdemokratischen Gestaltung durch das Volk verbunden. Dieses Phänomen geht auf die Zeit nach 1830 zurück, als sieben Kantone begannen, neben den klassischen Freiheitsrechten wie Religions- oder Meinungsäusserungsfreiheit auch die Wirtschaftsfreiheit als Grundrecht in ihre Verfassungen aufzunehmen.
Im damals schon stark industrialisierten Kanton Glarus stimmte die Landsgemeinde 1836 einer neuen Verfassung zu, in der es in Artikel 9 hiess: «Handel und Gewerbe sind frei. Die Regalien und gesetzlichen Bestimmungen, welche das Gemeinwohl erforderlich macht, vorbehalten.» Die Wirtschaftsfreiheit bedeutet kein «Laisser faire», sondern das Grundrecht war eingebettet in den sozialen Verbund und in die Landsgemeinde-Demokratie. 1862 beschlossen die Glarner wiederum in offener Abstimmung das fortschrittlichste Fabrikgesetz im damaligen Europa und ernannten den Kantonsarzt Fridolin Schuler zum Fabrikinspektor. Drei Vorschläge lagen auf dem Tisch: je ein Antrag des Landrates (Parlament, das die Arbeitgeberposition vertrat), von vier Fabrikarbeitern und von Fridolin Schuler. Sein Vorschlag wurde vom Volk angenommen. Der Kanton Glarus gab so der Wirtschaftsfreiheit und der Marktwirtschaft einen sozialen Rahmen, der die Wirtschaftsfreiheit als Grundrecht garantiert und für eine Wirtschaftsordnung sorgt, die ihrer Gemeinschaft und dem Gemeinwohl entsprach. Die Rechtsentwicklungen in anderen Kantonen verliefen ähnlich und prägten die Bundesverfassung von 1874 und die gesamtschweizerische Wirtschaftsordnung bis heute.
Dieses Beispiel zeigt eindrücklich, dass es nicht nur um die Verankerung der Menschenrechte in einem Dokument und in nationalen Verfassungen geht, sondern viel wichtiger ist die Art, wie die Menschenrechte durchgesetzt werden. Der Staatsrechtler und Rektor der Universität Zürich, Professor Dr. Zaccaria Giacometti, der aus der bekannten Künstlerfamilie im Bergell stammt, machte diese ganz zentrale Frage an der 121. Stiftungsfeier der Universität Zürich am 29. April 1954 zum Thema.

«Die Demokratie als Hüterin der Menschenrechte» (Zaccaria Giacometti)

Giacometti wies in der Einleitung darauf hin, dass manche Politiker und Zeitgenossen ganz spontan die Frage verneinen würden, ob die Demokratie Hüterin der Menschenrechte sein könne –, weil die Geschichte gezeigt habe, dass auch demokratisch beschlossene Menschenrechte schnell wieder ausser Kraft gesetzt oder gar vom politischen Geschehen hinweggefegt werden können. So hätten die Jakobiner unter Robespierre in den ersten Jahren nach der Französischen Revolution auf Grund von Notrecht eine Schreckensherrschaft eingerichtet, ohne dass die Menschenrechtserklärung von 1789 und nachfolgend die beiden Verfassungen der 1. Republik von 1793 dies hätten verhindern können. Solche Beispiele gibt es in der Geschichte leider etliche. Auch Hitler ist es gelungen, die in der Weimarer Verfassung enthaltenen Menschenrechte relativ einfach und dauerhaft ausser Kraft zu setzen, indem er sich auf Notrecht berief (Notverordnung und Ermächtigungsgesetz von 1933). Wie lässt sich das verhindern?
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Uno von 1948 verlangt, dass die Menschenrechte durch die Herrschaft des Rechts geschützt werden müssten. Giacometti eröffnet seinen Vortrag mit grundsätzlichen Überlegungen zum Recht, das er in das Naturrecht und das Positive Recht unterteilte, die sich grundsätzlich unterscheiden, weil sie verschiedenen Normensystemen angehören.

Positives Recht

Das Positive Recht ist geschriebenes Recht. Es besteht in der Schweiz aus den heute geltenden Gesetzen, also der Bundesverfassung, den Bundesgesetzen und den Verordnungen. Dem Bundesrecht untergeordnet ist das Recht der Kantone, das über den Erlassen der etwa 2600 Gemeinden steht. Die Juristen sprechen von einer Gesetzeshierarchie. Das Bundesgericht als Verfassungsgericht überprüft die kantonalen Erlasse daraufhin, ob sie dem Bundesrecht nicht widersprechen. Bundesgesetze dagegen kann das Bundesgericht nicht überprüfen. Das Volk übt hier mit dem Referendum die höchste Kontrolle aus. In Deutschland und auch in den USA dagegen überprüft das Verfassungsgericht die Bundesgesetze und die Politik der Regierung auf ihre Verfassungsmässigkeit.

Naturrecht

Das Naturrecht dagegen, das den verschiedenen Menschenrechtserklärungen zugrunde liegt, leitet sich aus der Natur des Menschen ab und baut auf philosophische, religiöse und psychologische Grundüberzeugungen auf. Dahinter steht ein Bild vom Menschen und der Welt – und damit ein Stück Weltanschauung. Das Naturrecht begründet ethische Forderungen an den Staat. Es ist nach Giaccometti «gedachtes und gefühltes Recht», also kein Recht im Sinne erzwingbarer Normen.
Im Naturrecht gibt es – so Giacometti – unterschiedliche Ansätze, weil es in verschiedenen Schattierungen auftritt: als katholisches Naturrecht (Thomas von Aquin), als protestantisches Naturrecht (Hugo Grotius, Samuel Pufendorf), als rationalistisches Naturrecht (John Locke, Imanuel Kant, Rousseau, Montesquieu und manche mehr), als liberales Naturrecht (David Hume, John Stuart Mill). In den verschiedenen Denkrichtungen gibt es jedoch gemeinsame Grundlagen. Den Marxisten dagegen ist nicht die Natur des Menschen wichtig, sondern sie wollen den Kapitalismus überwinden und eine «gerechte Wirtschaftsordnung» einrichten, in der «der Mensch zum Menschen wird» (Das Sein bestimmt das Bewusstsein.).
Optimal verläuft die Rechtsentwicklung – führt Giacometti aus – wenn sich das Naturrecht mit dem positiven Recht verbindet und sich nicht zwei gegensätzliche Systeme gegenüberstehen.

Wer soll die Menschenrechte schützen?

Nach diesen einleitenden Bemerkungen wendet sich Giacometti der zentralen Frage zu, wer die Menschenrechte schützen und gewährleisten soll, so dass das Naturrecht bzw. die Menschenrechte wirklich auch durchgesetzt und gelebt werden. «Kann die Demokratie Hüterin der Menschenrechte sein?» fragt er.
Die Menschenrechtserklärung der Uno von 1948 verlangt, dass alle Menschen Anspruch haben auf gleichen Schutz durch das Gesetz (Art. 7). Nach dem Zweiten Weltkrieg, im Jahr 1948, haben die Schöpfer des deutschen Grundgesetzes Schranken in das Grundgesetz eingebaut, die die Menschenrechte beschützen sollen. Wichtige Teile dürfen gar nicht oder nur erschwert (d. h. mit einer Zweidrittelsmehrheit des Parlaments) geändert werden. Deutschland verankert damit das Naturrecht (das so über der Verfassung steht) im Grundgesetz und bekräftigt, dass die Würde des Menschen unantastbar ist und dass es unverletzliche und unveräusserliche Menschenrechte gibt, die auch der Verfassungsgeber nicht ändern darf. Teile der deutschen Verfassung sind auf diese Weise mit einer «Ewigkeitsklausel» versehen. Ganz im Unterschied zur Schweiz, wo die Bundesverfassung eine «ewige» Baustelle ist und laufend verändert wird. Der Bestand der Menschenrechte in der Verfassung ist für den Schweizer Souverän selbstverständlich.
Giacometti war skeptisch. Er würdigte die Bemühungen in Deutschland nach dem Krieg. Er bezweifelte jedoch, ob solche Schranken im Grundgesetz wirklich funktionieren und die Verfassungsgeber sich selber kontrollieren können und ob sich die Richter nicht nach den politischen Verhältnissen oder dem Zeitgeist ausrichten. Kann das ­Positive Recht wirklich verhindern, fragte er, dass die Verfassung umgedeutet und umgangen wird, ihre Bestimmungen nicht eingehalten oder durch politische Ereignisse gar hinweggefegt werden?
Heute wird Giacomettis Sicht bestätigt: Im Grundgesetz von Deutschland heisst es zum Beispiel, dass Deutschland keinen Angriffskrieg führen darf. Jeder Angriffskrieg ist eine fundamentale Verletzung der Menschenrechte, deshalb darf kein Krieg mehr von deutschem Boden ausgehen. Aber wie ist die Wirklichkeit? Deutsche Soldaten stehen seit einigen Jahren in Afghanistan, waren auch in den Jugoslawienkriegen und im Irakkrieg direkt oder indirekt beteiligt, und sie sind auch im Syrienkrieg involviert. – Die in das Grundgesetz eingebauten Schranken und die Verfassungsrichter haben das nicht verhindert.
Das Naturrecht – so Giacometti – wird durch die Staaten ausgelegt. Dabei spielen subjektive und auch politische Wertungen immer eine Rolle. Die Ernennung eines Bundesrichters in den USA zum Beispiel ist eine hochpolitische Angelegenheit, weil der US-Präsident meist einen Richter mit derselben weltanschaulichen Ausrichtung ernennt. Giaccometti: «Das Naturrecht kann sich sogar für den Rechtsstaat schädlich auswirken, wenn es als Instrument der Politik missbraucht wird. […] Im Arsenal des Naturrechts findet fast jedes politische Regime wie jede Weltanschauung geistige Waffen zu ihrer ideologischen Verteidigung.»

Ein Beispiel aus neuerer Zeit: Recht­sprechung des Europäischen Gerichts­hofes für Menschenrechte (EGMR)

Kürzlich wurde in Strassburg absurderweise die Schweiz wegen Folter verurteilt. Das EGMR machte die Schweiz dafür verantwortlich, dass ein in sein Herkunftsland zurückgewiesener Asylbewerber dort gefoltert wurde. Dies, obwohl Schweizer Diplomaten ihn dort besuchten und nach seiner Entlassung in die Schweiz zurückholten.
Ein Richtergremium fällt solche Entscheide, die in 47 Ländern massgebend sein sollen. Es verwundert nicht, dass in manchen Ländern die Strassburger Richter vermehrt als «fremde Richter» wahrgenommen werden, denen die Legitimität fehlt. Werden Menschenrechte so verstanden, werden sie zu einem Instrument zum Abbau der Nationalstaaten.
Die Richter in Strassburg werden kritisiert, weil sie vor allem in neuerer Zeit oft nicht grundsätzliche Urteile fällen (die dem Geist der EMRK entsprechen), sondern die Menschenrechte aus politischen oder aus Gründen der eigenen Machtentfaltung ausweiten. Die Frage der Menschenrechte ufert aus, so dass die Richter heute auf einem Berg von einigen Tausend unerledigter Fälle sitzen. Es entstehen Diskussionen, ob in den Schulzimmern Italiens ein Kruzifix hängen darf oder ob es ein Menschenrecht auf ein Minarett gibt, ob muslimische Schülerinnen am Schwimmunterricht teilnehmen müssen usw. Solche Urteile, die sogar über die betroffenen Länder hinaus wirken sollen, schwächen die Demokratie in den einzelnen Ländern und lenken vom eigentlichen Wesen der Menschenrechte ab. Und vor allem lenken sie davon ab, dass heute die elementarsten Menschenrechte an vielen Orten der Welt krass verletzt werden – vor allem in den Krisenregionen und als Folge der Kriegspolitik, die auch Länder führen, welche die EMRK ratifiziert haben.

Das Volk als Hüter der Menschenrechte: Voraussetzungen für die direkte Demokratie

Professor Zaccaria Giacometti kam im zweiten Teil seines Vortrages zum zentralen Punkt: Kann das Volk Hüter der Menschenrechte sein?
Die Menschenrechte gehören wesensgemäss zu den Menschen: «Es liegt nahe, dass das Volk und die Volksvertreter als Nutzniesser der Freiheitsrechte die Gewähr der Garantie der Menschenrechte gewissermassen in sich tragen. Die Vermutung sollte jedenfalls dafür sprechen. Dem Volk als Träger der Freiheitsrechte sollte das Amt eines Wächters der Menschenrechte wesensgemäss sein.» In solchen Aussagen kommt das Menschenbild von Zaccaria Giacometti auf eine schöne Art zum Ausdruck. Er traut den Menschen als soziale und vernunftbegabte Wesen zu, selber für die Ordnung zu sorgen, die ihnen von der Natur her entspricht.
Die Demokratie – so Giacometti – bietet die grösste Chance der Verwirklichung der Freiheitsrechte. Giacometti: «Das Volk muss für die freiheitliche Demokratie vorbereitet, politisch reif sein. Ein Volk erscheint für echte Demokratie reif, wenn es gewisse Voraussetzungen erfüllt»:
Freiheitsidee: «Erstens muss die Freiheitsidee im Individuum und im Volk lebendig und das rechtsstaatliche Naturrecht zwar nicht als Recht, aber als ethische Kraft wirksam sein.»
Politische Überzeugung: «Es müssen freiheitliche Wertvorstellungen herrschen, aber nicht als vom Augenblick geborene euphoristische Stimmungen oder opportunistische Eingebungen, sondern als tiefe politische Überzeugungen, die das Bewusstsein des Volkes dauernd beherrschen und von den treibenden Kräften des politischen Lebens getragen werden.»
Geschichtliches Bewusstsein: «Das Volk muss eine freiheitliche Tradition besitzen. Seine freiheitlichen Überzeugungen müssen in einer solchen Tradition wurzeln. Tradition ist aber geschichtliches Bewusstsein, und freiheitliche Tradition infolgedessen freiheitliches historisches Bewusstsein. Ein solches geschichtliches Bewusstsein besitzt aber die Demokratie in dem Falle, dass eine freiheitliche Vergangenheit auf sie nachwirkt, dass also die vorausgegangene Generation der lebenden Generation einen Schatz an freiheitlichen politischen Vorstellungen, Anschauungen und Erfahrungen überliefert hat. […] Es gilt auch hier das Dichterwort: Was du von deinem Vater ererbt hast, erwirb es, um es zu besitzen.»
Politische Erziehung: «Die lebende Generation muss sich diesen ererbten Schatz an freiheitlichen politischen Einsichten und an freiheitlichen politischen Erfahrungen aneignen, ja erkämpfen durch entsprechende politische Erziehung, Erprobung und Bewährung als Verfassungsgeber und als einfacher Gesetzgeber einer echten Demokratie.»
Giacometti kam zum Schluss: «Ein grosses politisches Erziehungsmittel ist das Referendum.»
Seit der Einführung des Referendumsrechtes auf Bundesebene im Jahr 1874 haben aktive Bürger ungefähr zweihundertmal erfolgreich das Referendum ergriffen und eine Volksabstimmung über eine Gesetzesvorlage herbeigeführt. Ungefähr gleichviele Male wurde über eine Volksinitiative abgestimmt. Dazu kamen zahlreiche Referenden in den Kantonen und Gemeinden.

Das Prinzip der Gewaltenteilung als Garant der Menschenrechte

Giacometti wies noch auf einen weiteren Punkt im Rechtsstaat hin, der die Menschenrechte schützt: Das Prinzip der Gewaltenteilung nach Montesquieu ist ein Eckpfeiler für Demokratie und Menschenrechte: Die staatliche Gewalt soll aufgeteilt werden in die Exekutive (Regierung), Legislative (Gesetzgeber) und die Gerichte. Diese drei Teilgewalten hemmen und kontrollieren sich gegenseitig, was Machtmissbrauch verhindert und die Freiheitsrechte der Bürger schützt. In der direkten oder halbdirekten Demokratie mit Referendum und Volksinitiative ist das Volk neben dem Parlament ein wichtiger Teil der Legislative bzw. der Verfassungs- und Gesetzgebung. Dazu Giacometti: «Die Aktivbürgerschaft als Teilorgan der verfassungsgebenden und der Gesetzgebungsgewalt nimmt diese hemmende Funktion gegenüber dem Parlament und der Verwaltung wahr.»
Giacometti erklärte dann, wie das Prinzip der Gewaltenteilung die Schweiz in der schwierigen Zeit zwischen den beiden Weltkriegen davor bewahrt hat, die Demokratie abzubauen und die Freiheitsrechte wesentlich einzuschränken – wie dies in den meisten Ländern damals geschehen ist.

Föderalismus als Garant der Menschenrechte

Den Föderalismus nennt Giaccometti als weiteres staatsrechtliches Prinzip, das die Menschenrechte wahrt: Indem der Föderalismus die Staatsgewalt zwischen den Kantonen und dem Bund aufteilt, schützt er die individuelle Freiheit der Bürger. Ein ähnlicher Effekt ist auch in den Kantonen zu beobachten, wo die Gemeinden eine weitreichende Autonomie mit eigener Steuerhoheit besitzen und in denen die Bürger die Gemeindeangelegenheiten aktiv mittragen. Das «Gemeindevolk» sorgt selber für die Freiheitsrechte.
Giacometti wies auf einen wichtigen Punkt im Föderalismus hin: «Je kleiner das Gemeinwesen ist, desto intensiver erscheint naturgemäss die Mitwirkung der freiheitlich gesinnten Aktivbürger an der Ausübung der öffentlichen Funktionen.» Dieses Argument war in neuester Zeit zentral in den Stellungnahmen gegen Gemeindefusionen. Im Kanton Glarus hat sich zum Beispiel gezeigt, dass das Interesse am Gemeindegeschehen (vor allem in den Gemeindeversammlungen) nach der Zusammenlegung der kleinen Gemeinden zu drei Grossgemeinden deutlich abgenommen hat.

Schutz der Menschenrechte in Krisenzeiten

Die Zeiten unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg waren schwierig, so dass die Behörden auch in der Schweiz oft Zuflucht nahmen zu Notrecht, ohne das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einzuhalten und insbesondere ohne das Referendum zuzulassen. Die Massnahmen seien dringlich und müssten schnell in Kraft gesetzt werden, lautete jeweils die Begründung.
Bundesrat und Parlament versuchten insbesondere in den dreissiger Jahren die Krise mit wirtschaftlichen Lenkungsmassnahmen (allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse) zu bekämpfen, die zwar aus der Notsituation erklärbar waren, aber meist gegen das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit verstiessen. Die Erlasse waren «dringlich», d. h. sie wurden mit einfachem Mehr des Parlaments sofort in Kraft gesetzt und meist auf zwei bis drei Jahre befristet (und danach oft verlängert). Insgesamt haben die Behörden in der Zwischenkriegszeit ungefähr hundertfünfzigmal Zuflucht zu Notrecht genommen (und so das Referendum ausgehebelt und Volksabstimmungen verhindert.)
Ein Beispiel: Um dem darbenden Detailhandel zu helfen, verbot der Bund 1934 die Eröffnung von neuen Warenhäusern oder die Erweiterung von bestehenden Warenhäusern mit neuen Filialen. Diese Massnahme war gegen den Gründer der Migros, Gottlieb Duttweiler, gerichtet, der begonnen hatte, das Migros-System flächendeckend über das ganze Land auszudehnen (und so die Existenz vieler Detailgeschäfte bedrohte). Duttweiler (der mit Sicherheit das Referendum gegen das Verbot ergriffen hätte) liess sich jedoch durch das Notrecht nicht abschrecken. Er schickte Lastwagen als mobile Verkaufsläden in die Quartiere der Städte und in die Dörfer und weitete das Migros-Verkaufsnetz auf diese Weise aus. Und er gründete kurz darauf eine neue Partei – den Landesring der Unabhängigen, die 1936 eine Volksinitiative zur «Wahrung der verfassungsmässigen Rechte der Bürger» einreichte (die 1939 vom Volk verworfen wurde). In den Jahren und Jahrzehnten danach sollte der Landesring noch viele Volksinitiativen einreichen und Referenden ergreifen.

Umstrittene Rechtsgrundlagen des Notrechts

Bundesrat und Parlament stützten ihre Notrechtspolitik auf Art. 89 der damaligen Bundesverfassung:
«Bundesgesetze sowie allgemein verbindliche Bundesbeschlüsse, die nicht dringlicher Natur sind, sollen überdies dem Volk zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn es von 30 000 stimmberechtigten Schweizerbürgern oder von acht Kantonen verlangt wird.»
In der Zwischenkriegszeit entschieden sich die Behörden sehr oft für Notrecht, indem sie behaupteten, ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss sei «dringlicher Natur», und schlossen das Referendum damit aus. Was «dringlich» aber bedeuten sollte, wusste niemand so genau. Eine Begründung fand sich immer, weil die Zeiten ja wirklich schwierig waren und die Behörden die Krise zu bekämpfen suchten. Viele aktive Bürger fanden jedoch, dass das Notrecht viel zu oft zur Anwendung kam und der Grund im Machtstreben der Bürokratie liege. Im Ausland gab es genug Beispiele, in denen die Politiker die Krise dazu nutzten, die Freiheitsrechte auszuhebeln, die Demokratie abzubauen oder gar eine Diktatur zu errichten.
Zaccaria Giacometti, der nach dem Krieg Rektor der Universität Zürich war und zu den massgebenden Staatsrechtlern seiner Zeit gehörte, sprach in seiner Rede im Jahr 1954 davon, dass

«der Erlass eines grossen Teils der 148 dringlichen Bundesbeschlüsse, die während der beiden Jahrzehnte zwischen 1919 und 1939 ergingen, […] nicht aus Gründen von Zeitnot, sondern aus Furcht vor negativen Volksentscheiden, so zum Beispiel vor Verwerfung wirtschaftlicher Lenkungsmass­nahmen, erfolgte. […] Indem aber diese Volksentscheide […] weitgehend der Abwehr von Freiheitsbeschränkungen dienten, die mit den Lenkungsmassnahmen verbunden waren, so beruhte diese Furcht vor negativen Volksentscheiden […] auf der Furcht vor dem Volk als Hüter der Freiheitsrechte.»

Diese Stellungnahme ist heute so aktuell wie damals. Auch heute besteht Gefahr, dass im Zusammenhang mit Globalisierung und Völkerrecht der Nationalstaat geschwächt wird und Demokratie und Freiheitsrechte abgebaut werden. Solche Gefahren bestehen auch im Zusammenhang und als Folge der Bekämpfung des Terrorismus.

Kampf gegen das Zuviel an Notrecht in der Zwischenkriegszeit

Interessant ist, wie das Volk in der Zwischenkriegszeit auf das viele Notrecht reagierte und seine Rolle als Hüter der Freiheitsrechte wahrnahm: Die Möglichkeit, ein Referendum zu ergreifen, war zwar oft verbaut – nicht jedoch die Lancierung von Volksinitiativen. Insgesamt wurden in der Zwischenkriegszeit 25 Volksinitiativen eingereicht. Darunter waren allein fünf Volksinitiativen, die aus verschiedenen politischen Lagern kamen und die alle das Ziel hatten, das Notrecht einzudämmen bzw. die rechtlichen Voraussetzungen enger und genauer zu definieren.
Mehr Erfolg hatte danach die sogenannte Richtlinienbewegung, die von der wirtschaftspolitischen Opposition wie der SP, den Gewerkschaften, den Angestelltenverbänden, der Bauernheimatbewegung und dem Freiwirtschaftsbund getragen wurde. Sie verlangte in ihrer Initiative für dringliche Beschlüsse ein Mehr von zwei Dritteln im Parlament und eine Befristung der Beschlüsse auf maximal drei Jahre. Die Initianten sammelten mehr als 300 000 Unterschriften. So stark war das Bedürfnis, die unbefriedigende rechtliche Situation zu bereinigen! Der Bundesrat erklärte sich mit der Stossrichtung der Volksinitiative einverstanden. Er schwächte sie jedoch ab und entwarf einen Gegenvorschlag, der vom Parlament angenommen wurde. Die Initiative wurde später zurückgezogen. Der vom Parlament revidierte Art. 89 BV lautete wie folgt:

«Allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse, deren Inkraftreten keinen Aufschub erträgt, können durch die Mehrheit aller Mitglieder in jedem der beiden Räte als dringlich erklärt werden. In diesen Fällen kann die Volksabstimmung nicht verlangt werden. Die Geltungsdauer von dringlichen Bundesbeschlüssen ist zu befristen.»

Das Volk stimmte am 22.1.1939, am Vorabend des Zweiten Weltkrieges, mit fast 70 Prozent zu. Der neue Artikel klärte die Situation etwas, veränderte die Rechtslage jedoch nur geringfügig.
Während des Krieges hatten Bundesrat und Parlament selbstverständlich eine weitgehende Vollmacht, die Referenden und Volksabstimmungen über Bundesbeschlüsse weitgehend ausschloss (Vollmachtenregime). Aber auch in diesen schwierigen Jahren ruhte das Engagement für Freiheit und Demokratie nicht. Aktive Bürger reichten sechs Volksinitiativen ein, die allerdings erst nach dem Krieg zu Abstimmung kamen. Sie betrafen zentrale Fragen der künftigen Wirtschaftsordnung, der Landwirtschaft, der Altersvorsorge und der Familienpolitik, und sie gaben die Richtung vor, um nach dem Krieg in etlichen Volksabstimmungen die Grundlagen für die soziale Marktwirtschaft zu legen, wie wir sie heute kennen. Dies zeigt, dass Aktivbürger sich sogar in der bedrohlichen Situation des Krieges politisch Gedanken machten, das Zusammenleben und die staatliche Ordnung besser einzurichten (vgl. Zeit-Fragen vom 16.2.2016).

Verfassungsgericht als Ausweg?

Ein vor allem aus Juristen und Staatsrechtsprofessoren zusammengesetztes Komitee – Giacometti war ebenfalls dabei – hatte 1936 mit 58 000 Unterschriften eine Volksinitiative «Zur Wahrung der verfassungsmässigen Rechte der Bürger» eingereicht. Die Juristen verlangten, dass ein Verfassungsgericht eingerichtet werde mit der Aufgabe, Bundeserlasse (für die das Referendum ausgeschlossen wurde) auf ihre Übereinstimmung mit der Verfassung zu überprüfen und die Dringlichkeit zu beurteilen. Die Initianten wollten damit einerseits der Notrechtspraxis der Bundesbehörden einen Riegel schieben und andererseits die Voraussetzungen schaffen, um ein Verfassungsgericht einzurichten. Der Abstimmungskampf schlug hohe Wellen. – Am 22.1.1939 kam es zur Abstimmung. Das Resultat war klar: Fast drei Viertel der Stimmenden und alle Kantone sagten nein. Nicht Richter sollen über so wichtige politische Fragen entscheiden – sondern das Volk.
Nach dem Zweiten Weltkrieg änderte Giacometti seine Meinung und äusserte sich 1954 zum Vorschlag, Richter in grundlegenden Verfassungsfragen entscheiden zu lassen: «Der Richter über der Verfassung! Das ist eine im Verfassungsstaat unerträgliche Vorstellung […].»
Es bestehen Parallelen zwischen der damaligen Debatte über das Notrecht und der Diskussion über das sogenannte «Völkerrecht» von heute: Heute tendiert das Parlament dazu, Volksinitiativen nicht umzusetzen, weil manche Parlamentarier von einem «Vorrang des Völkerrechts» ausgehen (gemeint sind vor allem bilaterale Verträge mit der EU), das über dem Bundesrecht stehen soll. Das Bundesgericht hat zu diesem Paradigmenwechsel beigetragen, ohne von der Verfassung und vom Volk legitimiert worden zu sein. Im Oktober 2012 hat es erstmals nicht zwingendes Völkerrecht über die Bundesverfassung gestellt und dies wie folgt begründet: «Besteht ein echter Normenkonflikt zwischen Bundes- und Völkerrecht, so geht grundsätzlich die völkerrechtliche Verpflichtung der Schweiz vor. Dies gilt selbst für Abkommen, die nicht Menschen- oder Grundrechte zum Bestand haben.» – Das ist neu und engt den rechtlichen Rahmen für die direkte Demokratie erheblich ein, und Richter bekämen eine Aufgabe, die sie bisher nicht hatten. Kritiker sprechen zu Recht von einem stillen Staatsstreich. Die Antwort kam prompt: Im August 2016 wurde die Selbstbestimmungsinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter» eingereicht. Weitere Vorstösse im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit der EU sind eingereicht oder in Vorbereitung.

Rückkehr zur direkten Demokratie nach dem Zweiten Weltkrieg und heute

Die Debatte über die Verfassungsgrundlagen des Notrechts lebte nach dem  Zweiten Weltkrieg bald wieder auf. Die Rechtslage war nach wie vor unbefriedigend, weil sie den Behörden einen allzu grossen Spielraum gab, Referenden zu verhindern und Volksabstimmungen zu umgehen.
1949 wurde die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» in der Volksabstimmung angenommen. Alle grossen Parteien hatten sich zuvor dagegen ausgesprochen. Giacometti war massgeblich an der Initiative beteiligt. Die Volksinitiative bestimmte, dass Notrecht bzw. dringliches Recht zwar weiterhin möglich sein sollte und in den Räten mit einfachem Mehr sofort in Kraft gesetzt werden konnte. Falls es jedoch gegen die Verfassung verstösst, muss innerhalb eines Jahres darüber abgestimmt werden. Wenn es sofort in Kraft gesetzt wird, aber nicht gegen die Verfassung verstösst, kann innerhalb eines Jahres das Referendum ergriffen werden. – Diese Regelung gilt bis heute. Die Volksabstimmung von 1949 hat bewirkt, dass das Notrecht nur noch in wenigen Fällen zur Anwendung kam.
Das Schweizervolk hat damals in stetigem Einsatz für Demokratie und Freiheit den Abbau der Demokratie und die Machtentfaltung von Regierung, Parlament und Gerichten gehemmt und die Menschenrechte geschützt. Heute, in Zeiten der Globalisierung und der EU-Einbindung, ist der Weg zum Schutz und Erhalt der Menschenrechte und der direkten Demokratie mindestens so steinig wie in der damaligen schwierigen Zeit. Wir stehen vor einer ganz ähnlichen Situation wie nach dem Zweiten Weltkrieg: Es geht um die Rückkehr zur direkten Demokratie. Damals ist es gelungen, für das Notrecht eine rechtsstaatliche Lösung zu finden, die bis heute nicht in Frage gestellt wird. Es ist zu hoffen, dass eine solche Klärung auch in der heutigen Auseinandersetzung über das «Völkerrecht» – das heisst Verträge mit dem Ausland – gelingt, das den Rahmen für die direkte Demokratie einengen soll.

Krönende Schlussworte des grossen Staatsrechtlers Zaccaria Giaccometti im Jahr 1954

«In der Schweiz amtet das Volk in umfassender Weise unmittelbar als Hüter der Menschenrechte, und unser Land wird infolgedessen trotz allem durch eine Harmonie weitgespannter individueller und politischer Freiheit gekennzeichnet. Diese Harmonie ist bedingt durch eine freiheitliche Atmosphäre, die auf freiheitlichen politischen Wertvorstellungen, auf alter freiheitlicher Überlieferung, auf langjähriger freiheitlicher politischer Erfahrung und Bewährung beruht. Ja, die Schweiz bildet einen einzig dastehenden Fall von Demokratie, wo das Volk als Gesetzgeber selbst Hüter der Menschenrechte ist, und sie bringt damit in schönster Weise den lebendigen Beweis der Existenzmöglichkeit eines echten, eines freiheitlichen demokratischen Staates.»
Das Referat endete mit den bekannten Worten des Zürcher Dichters Gottfried Keller:

«Das Land ist eben recht,
Ist nicht zu gut und nicht zu schlecht,
Ist nicht zu gross und nicht zu klein,
Um drin ein freier Mann zu sein!»    •

Quellen:
«Die Demokratie als Hüterin der Menschenrechte». Festrede des Rektors der Universität Zürich Prof. Dr. Zaccaria Giacometti, gehalten an der 121. Stiftungsfeier der Universität Zürich am 29. April 1954. Jahresbericht 1953/54
Linder, Wolf; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010
Kölz, Alfred. Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848. Bern 2004 – mit Quellenbüchern. Bern 1992 und 1996
Glarner Heimatbuch, Glarus 1992