125 Jahre Eidgenössische Volksinitiative

Der Schweiz zum Segen – den anderen Völkern zum Modell

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Die Schweizer sind seit langer Zeit gewohnt, die Ausformung des Staates und der Politik mitzutragen und mitzugestalten. Aufbauend auf der genossenschaftlichen Ausgestaltung der Gemeinden sowie der Landsgemeinden in den Bergkantonen, gaben sich – seit der Regenerationszeit in den 1830er Jahren – nach und nach alle Kantone eine demokratische Verfassung mit sukzessivem Ausbau der Volksrechte.1
Auf eidgenössischer Ebene wurde bereits mit der Gründung des Bundesstaates von 1848 das obligatorische Referendum bei Verfassungsänderungen eingeführt, 1874 folgte das fakultative Gesetzesreferendum, das später – im Jahre 1921 – ergänzt wurde durch das fakultative Staatsvertragsreferendum. Vor 125 Jahren, am 5. Juli 1891, stimmte das Schweizervolk mit 60 Prozent der Stimmen für die Einführung des Volksinitiativrechts auf Bundesebene. Seither haben die Schweizer mehr als 300 Volksinitiativen eingereicht, bei über 203 davon kam es zur Abstimmung, die übrigen wurden in der Regel auf Grund von tauglichen Gegenvorschlägen des Parlamentes zurückgezogen. 22 Volksinitiativen wurden in diesen 125 Jahren vom Schweizervolk und der Mehrheit der Kantone angenommen, zehn davon allein seit dem Jahr 2002.
Was sich in der Schweiz im Laufe der Geschichte entwickelt hat, ist im Prinzip auch in allen anderen Ländern möglich. Am tragfähigsten ist zweifellos ein kontinuierlicher Aufbau der direkten Demokratie von unten nach oben. Denn direkte Demokratie beinhaltet neben dem Recht des Bürgers, Entscheide zu fällen, auch die Pflicht, seine Kräfte für das Gemeinwesen einzusetzen. Wer in der Gemeinde lernt, in verantwortungsvollem Zusammenwirken für das gemeinsame Ganze zu planen und hauszuhalten, kann das Gelernte auch auf den höheren Staatsebenen anwenden.

Unter dem Titel «125 Jahre Eidgenössische Volksinitiative – eine Erfolgsgeschichte?» veranstaltete das Zentrum für Demokratie Aarau am 5. Juli 2016 eine gut besuchte Podiumsdiskussion. Auf dem Podium sassen zwei Ständeräte (Thomas Minder, parteilos, Schaffhausen) und Hans Stöckli (SP Bern) sowie zwei Rechtsprofessoren (Professor Andreas Kley2 und Professor Markus Müller3). Professor Andreas Glaser4 moderierte die Veranstaltung und die Diskussion mit den Zuhörern sehr lebendig und engagiert.

In der Demokratie kann man nicht gegen die Bevölkerung regieren

«Die direkte Demokratie beschäftigt derzeit ganz Europa. In vielen EU-Ländern fordern die einen nach dem Brexit-Entscheid euphorisch mehr Volksmitsprache, und zwar subito, die anderen sehen sich in ihrer Haltung bestätigt, dass dem Volk nicht zu trauen ist und man die Politik der Elite überlassen soll.» (Katharina Fontana5)
Über Fragen von grundlegender Bedeutung für die Zukunft eines Staates – wie zum Beispiel den Eintritt in die Europäische Union oder den Ersatz der Landeswährung durch eine Einheitswährung – wäre aus Schweizer Sicht auch auf der obersten Staatsebene eine obligatorische Volksabstimmung in jedem Mitgliedsland zwingend gewesen. Nach dem Brexit wird vermutlich auch in anderen europäischen Ländern ein Volksentscheid über die Frage des Austritts aus der Union angestrebt. Vermeiden es die Behörden dann allzu verbissen, das Votum der Bevölkerung einzuholen, weil sie befürchten, die Mehrheit könnte den Austritt befürworten, dann kann sich das kontraproduktiv auswirken: Damit von einer «Willensnation» gesprochen werden kann, sollten Regierung und Parlament in jedem Staat wissen, ob eine satte Mehrheit der Bevölkerung hinter der Einbindung in eine supranationale Organisation steht oder nicht.
Übrigens geht es niemanden etwas an, ob der einzelne Bürger seine Stimme nach gründlicher Lektüre und Auseinandersetzung oder «aus dem Bauch heraus» abgibt, das ist seine ureigenste Angelegenheit, seine persönliche Freiheit (vgl. Ständerat Thomas Minder im Interview, S. 3). In diesem Sinne auch Professor Andreas Kley in Aarau: «In der direkten Demokratie kommen die Meinungen unvermittelt zum Ausdruck, das ist systembedingt. Das kann man qualifizieren als Wutbürger, als emotional, als falsch, und so weiter. Das ist eine negative Sicht. Ich meine: In der Demokratie kann man nicht gegen die Bevölkerung regieren, eine Demokratie gegen die Bevölkerung gibt es nicht. Sonst muss man sie abschaffen oder einen Diktator einführen.»

Jeder Bürger steht gleichwertig und ebenbürtig neben dem anderen

Obwohl sich die direkte Demokratie in der Schweiz über die Jahrhunderte als eine wesentliche Voraussetzung für die Zufriedenheit der Bürger, aber auch für den sozialen Frieden im Land erwiesen hat, gibt es auch hierzulande immer wieder Diskussionen darüber, ob das Initiativrecht nicht auf die eine oder andere Weise eingeschränkt werden müsste. Denn im Unterschied zum Referendumsrecht, mit dem die Bürger zu Beschlüssen des Parlaments ja oder nein sagen können, ist die Volksinitiative ein aktives Instrument, das den Wünschen und Ideen der Bürger kaum Grenzen setzt, um konkrete Verfassungsänderungen – meist gegen den Willen des Parlamentes – in den politischen Prozess einzubringen. So werden gegenwärtig Unterschriften für neun eidgenössische Volksinitiativen gesammelt, etwa mit den Titeln «Mehr bezahlbare Wohnungen», «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)», «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie» oder die kürzlich hier vorgestellte Initiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)».
Wenn man bedenkt, wie tief die starken politischen Rechte der Schweizerbürger im Volk verankert sind, ist es erstaunlich, welche Töne in der Aarauer Podiumsdiskussion neben den überwiegend positiven Stellungnahmen zu hören waren. So befand Rechtsprofessor Markus Müller, das Schweizervolk sei nur ein Player neben anderen: «Richtig verstandene Demokratie ist nach meinem Verständnis die Kunst, dem Volk die Rolle zuzuweisen, die es auch tatsächlich wahrnehmen kann. Das ist die Rolle des Kontrollorgans, des Impulsgebers […].»
Diese «Definition» des Initiativ- und Referendumsrechts der Bürger ist allerdings in der Bundesverfassung nicht zu finden, sondern das Schweizervolk ist die oberste Instanz im schweizerischen Bundesstaat. Deshalb konfrontierte denn auch Moderator Professor Andreas Glaser den Berner Kollegen peinlicherweise mit einer Aussage aus unserem – nicht demokratiegewohnten – Nachbarland: «Der deutsche Bundespräsident Gauck hat nach der Brexit-Abstimmung gesagt: Die Eliten sind gar nicht das Problem, die Bevölkerungen sind im Moment das Problem. Markus Müller, das müsstest Du eigentlich genauso sehen, oder? Also ist die Bevölkerung das Problem?»
Darauf Markus Müller: «[…] dass das Volk das Problem ist, liegt an der Elite. Die Elite erreicht das Volk nicht. – Wenn ich in die amtlichen Broschüren schaue, in noch so gut gemeinte Abstimmungsbüchlein, dann habe ich das Gefühl, die Leute meinen, beim kaufmännischen Angestellten höre die Schweizer Bevölkerung auf. Und das ist nicht so: Ich kenne einen Putzmann im AKW Gösgen, der tickt anders, den muss man anders erreichen.»
Seit wann gibt es denn in der Schweiz zwei Sorten Bürger – Eliten und Putzleute? Inwiefern tickt der Putzmann anders? Weigert er sich etwa, sich auf den geölten Schienen mancher Möchtegern-Eliten geradewegs in die EU spedieren zu lassen? Da fällt mir eine frühere Lehrerkollegin in der Berufsschule ein, eine eifrige EU-Beitrittsbefürworterin. Zornerfüllt kam sie eines Tages ins Lehrerzimmer und rief: «Mit meinen Schülern [Elektromonteur-Lehrlingen] diskutiere ich nicht mehr über die EU, die sind alle dagegen!» Diese gesunde Identifikation junger Berufsleute mit dem eigenen Land auf EU-Beitritts-Turbos umzupolen, dürfte den selbsternannten «Experten» schwerfallen – zum Glück!
Kritisch zu einer derartigen Klassifizierung der Bürger, äusserte sich auch ein Teilnehmer aus dem Publikum: «Herr Müller, Sie sprechen gewissermassen dem Volk, dem einfachen Bürger das Entscheidungsvermögen ab. Da bin ich ganz anderer Auffassung. Oft sind es gerade die Nicht-Juristen oder ‹einfache Leute›, die eine ganz andere Distanz zu den Sachfragen haben. Tatsächlich findet im Vorfeld einer Abstimmung eine intensive Debatte statt, in der praktisch alle Argumente der Befürworter und Gegner zur Sprache kommen, so dass es sich im Verlauf des Abstimmungsprozesses sehr klar herausbildet, worum es geht. Da bin ich schon der Meinung, dass man den Entscheid der Bürger sehr ernst nehmen muss.»

Fundamentaler Widerspruch zum aufgeklärten, mündigen, selbstbestimmten Bürger

Einen ganz grundsätzlichen Widerspruch in der Denkungsart mancher «progressiver Kreise» deckte ein anderer Votant aus dem Publikum, Nationalrat Hansueli Vogt, ebenfalls Rechtsprofessor, auf: «Dass man dem Putzmann oder der Putzfrau in Gösgen die Fähigkeit abspricht, sich zu den ihnen unterbreiteten Fragen ein Urteil zu bilden, finde ich hochgradig elitär. Es sind nämlich gerade die von Ihren Kreisen hochgehaltenen Individualrechte, die Meinungsfreiheit, die persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit und so weiter, die doch den aufgeklärten, mündigen, selbstbestimmten Bürger voraussetzen. Man kann nicht gleichzeitig die Individualrechte hochhalten, das Individuum ins Zentrum stellen, wie wir es in einer aufgeklärten Gesellschaft tun, und dann Sekunden später diesem Individuum die Fähigkeit absprechen, kollektive Entscheide zu treffen. Das ist ein fundamentaler Widerspruch.»

Keine Gängelung des Souveräns

Entsprechend sieht denn auch der Vorschlag Müllers zur besseren Steuerung des Stimmvolks aus: Er will die Volksinitiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs – also die wörtliche Formulierung des gewünschten Verfassungstextes durch die Initianten, abschaffen und nur noch Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung zulassen.
Schon klar, wozu das gut wäre: Wenn die Bürger mit einer Volksinitiative nur noch eine allgemeine Richtung angeben dürften, dann könnten sie die Tätigkeit des Parlaments nicht mehr «stören». Die Parlamentsmehrheit wäre frei, die dazugehörigen Gesetzestexte so zu schreiben, dass sie unter anderem zum sogenannten «Völkerrecht», vor allem zu den bilateralen Verträgen mit der EU passen würden.
Das aktuellste Beispiel in der Schweizer Politik griff eine Teilnehmerin der Veranstaltung in Aarau auf, die Müllers Idee ausserdem staatsrechtlich einordnete: «Der Vorschlag von Herrn Professor Müller, Volksinitiativen nur noch in der Form der ‹allgemeinen Anregung› zuzulassen, käme der Abschaffung des Initiativrechts gleich. Es wäre fast nur noch eine Petition. Die Diskussionen, die es heute zum Beispiel zur Masseneneinwanderungsinitiative gibt, haben ja ihre Ursache darin, dass der Initiativtext eben gerade einen ausformulierten Verfassungstext beinhaltet – den heutigen Artikel 121a der Bundesverfassung. Darin sind konkrete Massnahmen wie ‹Kontingente› und ‹Höchstzahlen› zur souveränen Steuerung der Zuwanderung durch die Schweiz vorgeschrieben. Beamte in der Berner und der Brüsseler Verwaltung behaupten, dies widerspreche dem Personenfreizügigkeitsabkommen, und klagen über das Schweizer Stimmvolk. Wenn das Volk dagegen nur einen allgemein formulierten Wunsch einbringen könnte, etwa in der Art: Bitte, liebes Parlament, schauen Sie doch, dass nicht mehr so viele Leute in unser Land strömen6 – dann würde das zwar Bundesbern besser passen, aber es wäre effektiv nur noch ein blosses Petitionsrecht.»
Für eine zahnlose Petition im Regen oder Schnee stehen und 100 000 Unterschriften sammeln?
Im selben Sinn äusserte sich auch Ständerat Thomas Minder im Interview: «Die Möglichkeit ausformulierter Initiativtexte ist nötig, weil wir nur dann inhaltlich über ein Thema debattieren können. Denn in der direkten Demokratie der Schweiz ist das Ja oder Nein an der Urne zwar ein wesentlicher Teil – viel wichtiger für die Weiterentwicklung der Volksrechte ist aber die ganze Debatte im Land, die an den Stammtischen, bei Podiumsdiskussionen, bei der Auseinandersetzung in den Medien, in den Leserbriefen stattfindet.»

Die eidgenössische Volksinitiative, die Magna charta libertatum des Schweizervolkes

Übrigens gab es vor 125 Jahren ähnliche Einwände gegen die formulierte Volksinitiative: «Bundesräte und Parlamentarier warnten eindringlich vor der Gefahr einer ‹grenzenlosen Verwirrung und einer mangelhaften Gesetzgebung›. Das neue Instrument führe zu Demagogie, hiess es, es sei eine ‹anarchische› Initiative, die es erlaube, ‹hinter dem Rücken der Räte ans Volk zu gelangen›.» (Katharina Fontana7)
Trotzdem stimmte 1890 der Nationalrat der ausformulierten Volksinitiative zu, aber erst nachdem der Ständerat sich aufgeschlossener gezeigt hatte. Professor Andreas Kley schloss sich der damaligen Stellungnahme eines der katholisch-konservativen Ständeräte an, die sich in Opposition zur freisinnigen Mehrheit im Parlament das Volksinitiativrecht erstritten:
«Was ein massgeblicher Schöpfer der Volksinitiative, Ständerat Theodor Wirz, 1890 gesagt hatte, trifft noch heute unverändert zu. Wirz kritisierte das ‹selbstherrliche› Parlament, namentlich den Nationalrat, und stellte die rhetorische Frage: ‹Welches Volksrecht wurde nicht von den bisherigen Kuratoren des Volkes als gefährlich und revolutionär bezeichnet? Wer soll schliesslich König und Herr im Lande sein?› Wirz und die Mehrheit des Ständerates lehnten die Beschränkung auf die Form der allgemeinen Anregung ab. Es sei ‹eine Ehrensache für den Ständerat, wenn er viel rückhaltloser als der Nationalrat die Magna charta libertatum in die Hand des Schweizervolkes› lege.»8
Die «Magna Charta» der politischen Freiheit des Schweizervolkes hat seit 125 Jahren dazu beigetragen, dass die Menschen in politischen Parteien, Verbänden und zahlreichen weiteren Bürgergruppen über politische und soziale Fragen im Gespräch sind und sich für oder gegen Hunderte von Volksinitiativen eingesetzt haben und einsetzen. Damit tragen die Stimmbürger aus eigener Aktivität zur Ausgestaltung des Schweizer Modells bei und sorgen für dessen grösstmögliche Akzeptanz bei der Bevölkerung.    •

1    vgl. Roca, René. Wenn die Volkssouveränität wirklich eine Wahrheit werden soll … Die schweizerische direkte Demokratie in Theorie und Praxis. Das Beispiel des Kantons Luzern, Schriften zur Demokratieforschung, Band 6, Zürich-Basel-Genf 2012
2    Lehrstuhl für öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte sowie Staats- und Rechtsphilosophie, Universität Zürich
3    Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie öffentliches Verfahrensrecht, Universität Bern
4    Lehrstuhl für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht unter besonderer Berücksichtigung von Demokratiefragen an der
Universität Zürich
5    Fontana, Katharina. «125 Jahre Volksinitiative. Keine Zähmung nötig», in: «Neue Zürcher Zeitung» vom 9.7.2016
6    In der Schweiz leben derzeit knapp 1,4 Millionen EU-Bürger, während 2015 in der ganzen Union 15,3 Millionen EU-Bürger in einem anderen Mitgliedsland wohnten. Dies ist um so bemerkenswerter, als die Bevölkerung der Schweiz mit 8 Millionen Einwohnern rund 60mal kleiner ist als jene der Union.
7    Fontana, Katharina. «125 Jahre Volksinitiative. Keine Zähmung nötig», in: «Neue Zürcher Zeitung» vom 9.7.2016
8    Kley, Andreas Kley. «125 Jahre eidgenössische Volksinitiative. Die Magna charta libertatum des Schweizervolkes», www.news.uzh.ch/de/articles/2016/125-Jahre-Volksinitiative.html 

Direkte Demokratie in der Schweiz ist eine Erfolgsgeschichte

Die Eingangsfrage des Moderators: «Ist die Eidgenössische Volksinitiative eine Erfolgsgeschichte?» wurde von allen Podiumsteilnehmern positiv beantwortet.

«Der Volksinitiative würde ich Sorge tragen, sehr Sorge tragen»

«Für mich ist die Volksinitiative der absolute Erfolgsfaktor der Schweiz schlechthin, für die Stabilität des Landes. Es gibt Exponenten, welche die Rechte einschränken möchten, das geht für mich in eine falsche Richtung. Ich möchte die demokratischen Rechte in der Schweiz ausbauen. Am System der direkten Demokratie würde ich nichts ändern. Der Volksinitiative würde ich Sorge tragen, sehr Sorge tragen.» (Ständerat Thomas Minder, Unternehmer, parteilos, SH)

Was sich auf kommunaler und kantonaler Ebene bewährt hat, bewährt sich auch auf eidgenössischer Ebene

«Selbstverständlich ist die Volksinitiative ein Erfolg. Sie ist absolut konstruktiv für unser Rechts- und politisches System, für unsere Konsensdemokratie. Was sich auf kommunaler und kantonaler Ebene bewährt hat, hat auch auf eidgenössischer Ebene dieselbe Wirkung. Ihre Wirkung ist gross, nicht nur, wenn sie in der Abstimmung Erfolg hat, sondern auch als weitere Arbeitsgrundlage.» (Ständerat Hans Stöckli, Fürsprecher, SP BE)

Sie gibt uns ein Instrument, um den Behörden nicht ausgeliefert zu sein

«Auch für mich ist die Volksinitiative eine Perle der direkten Demokratie der Schweiz. Wieso ist sie so wichtig? Weil sie uns ein Instrument in die Hand gibt, um den Behörden nicht ausgeliefert zu sein. Sie nimmt uns oder relativiert oder mindert das Ohnmachtsgefühl oder den Kontrollverlust. Das ist psychologisch sehr wichtig. Weil wir wissen, wir könnten uns irgendwann, wenn wir möchten, zu Wort melden, das beruhigt uns schon mal.» (Prof. Dr. Markus Müller)