Schweizerfranken und direkte Demokratie (Teil 2)

Von Bretton Woods zur «Geldpolitik ohne Grenzen»

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Teil 1 (Zeit-Fragen Nr. 22 vom 27.9.2016) hat aufgezeigt, wie sich das Geldwesen in der Schweiz in der Zeit des klassischen Goldstandards entwickelt und wie das Volk in zahlreichen Volksabstimmungen Weichen gestellt hat – oft gegen Regierung und Parlament. In den dreissiger Jahren wurden überall die letzten Reste dieser Geldordnung aufgelöst, in der die Einlösung der Banknoten gegen Gold zentral war. Eine neue Geld- und Währungsordnung kündigte sich an, und in der Schweiz sollte das Volk erneut in zentralen Fragen die Weichen stellen.

Noch vor Ende des Zweiten Weltkriegs, im Jahr 1944, initiierten die USA in Bretton Woods (USA) ein globales Währungsabkommen – den Gold-Devisen-Standard.

Bretton Woods

Das Bretton-Woods-Abkommen basierte auf festen Wechselkursen, die in Gold und US-Dollar definiert waren. Diese wurden wie folgt berechnet: 1 Dollar = 0,889 g Gold; 1 Schweizerfranken. = 0,203 g Gold => 1 Dollar = 4,37 Schweizerfranken. Falls sich ein Land stark verschuldete, konnten die Wechselkurse abgeändert werden, aber nur mit einem komplizierten Verfahren. Dem US-Dollar schrieben die USA die Funktion als globale Leit- und Reservewährung zu, und sie erklärten sich bereit, den Dollar jederzeit in Gold umzutauschen. Diese Verpflichtung galt jedoch nur gegenüber Notenbanken und nicht mehr – wie im klassischen Goldstandard – gegenüber den Bürgern.
Das Angebot der USA war auf den ersten Blick verlockend. Damit war jedoch die Grundlage für die Abhängigkeit der Staatenwelt vom US-Dollar gelegt.

Wie reagierte die Schweiz?

1949 arbeiteten Bundesrat und Parlament einen neuen Währungsartikel in der Bundesverfassung aus. Artikel 39 enthielt den zentralen Satz: Der Bund hat das ausschliessliche Recht, Banknoten herauszugeben, und er bestimmt «Art und Umfang der Deckung». Diese Regelung hätte dem Bund beziehungsweise der Nationalbank freie Hand gegeben, die Banknoten statt durch Gold durch US-Dollars zu decken, wie es die US-Regierung damals den an Bretton-Woods beteiligten Ländern nahelegte. Es folgte eine der Abstimmungen, in der die Classe politique und das Volk ganz anders tickten. Während sich Bundesrat, Parlament und Nationalbank fast einstimmig für die Vorlage aussprachen, stimmte das Volk am 2. Mai 1949 mit 61,5 Prozent mit grosser Mehrheit dagegen. 22 von 23 Kantonen waren ebenfalls dagegen.
Bundesrat und Parlament arbeiteten entsprechend diesem Volksentscheid einen neuen Währungsartikel aus. Diesmal enthielt Art. 39 den zentralen Satz: «Die ausgegebenen Banknoten müssen durch Gold und kurzfristige Guthaben gedeckt sein.» Das Nationalbankgesetz schrieb zwar schon vorher vor, dass die Banknoten (die damals bereits nicht mehr einlösbar waren) zu mindestens 40 Prozent mit Gold gedeckt sein müssten. Nun sollte die Golddeckung jedoch in der Verfassung verankert werden. 71 Prozent und alle Kantone stimmten diesmal mit Ja. – Diese Abstimmung zeigt die sehr gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen Volk, Parlament, Exekutive und Nationalbank in einer zentralen Frage des Geldwesens im direktdemokratischen Staat.

Umsetzung der Verfassungsbestimmung

Die Schweizerische Nationalbank (SNB) stabilisierte den im Bretton-Woods-Abkommen festgelegten Wechselkurs (1 US-Dollar = 4,37 Fr.) wie folgt: Die Schweiz erzielte damals – wie auch heute – meist Überschüsse in der Leistungsbilanz, das heisst, sie nahm im Aussenhandel mehr Devisen (vor allem Dollars) ein, als sie ausgab, so dass der Bestand an Dollars bei der Nationalbank in der Tendenz laufend anstieg. Diese setzte sich eine Obergrenze für ihre Dollars, die im Laufe der Jahre hinaufgesetzt wurde. Sobald diese Grenze erreicht war, wurde der Mehrbetrag in Gold umgewandelt. Sie «drehte» die Dollars in Gold, wie es im Bankjargon damals hiess. Die SNB beschreibt diesen Vorgang in ihrer Jubiläumsschrift von 1981 wie folgt:
«Die Nationalbank konnte bis 1971 einen Überschuss an Dollars beim amerikanischen Schatzamt zum Preis von 35 Dollar pro Unze in Gold umwandeln, wobei die Amerikaner solche Umwandlungen immer weniger gern vornahmen. Ergaben hingegen die Transaktionen am Devisenmarkt einen Nettoabgang von Dollars, so verkaufte die Nationalbank den amerikanischen Währungsbehörden Gold gegen Dollars, um ihren Devisenbestand wieder aufzufüllen.» (S. 237f.)
Da – wie bereits erwähnt – die Volkswirtschaft in der Hochkonjunktur im Aussenhandel fast immer Überschüsse erzielte, stiegen die Goldreserven von ungefähr 800 Tonnen nach dem Krieg bis auf 2600 Tonnen im Jahr 1971. Danach veränderten sie sich bis in die neuere Zeit praktisch nicht mehr. Diese 2600 Tonnen Gold sollten vierzig Jahre später zum Politikum werden.

Schweizerfranken als sicherer Hafen

Der Schweizerfranken hatte den Ruf einer Hartwährung so wie kaum eine andere Währung. Er sei so gut wie Gold, auch wenn die Banknoten nicht mehr einlösbar waren, hiess es zu Recht. Es verwundert nicht, dass ausländische Anleger – insbesondere aus Ländern, die eine ganz andere Politik betrieben – aufmerksam wurden und begannen, einen Teil ihrer Ersparnisse in die Schweiz zu verschieben. Dazu gehörten aber auch Spekulanten, die von künftigen Aufwertungen profitieren wollten. Dies war – wie heute auch – nicht nur positiv. Als die Banken und die SNB zunehmend Devisen (ausländische Währungen) in Schweizerfranken umtauschten, stieg die Geldmenge im Inland, und es entstand Gefahr für Inflation. Diese Gefahr war um so grösser, weil in der Hochkonjunktur der Nachkriegsjahrzehnte ohnehin Teuerungstendenzen bestanden. Die Auftragsbücher waren übervoll, und die Wirtschaft war mehr als ausgelastet.

Erste Abwehrmassnahmen gegen Druck von aussen

Bereits Mitte der fünfziger Jahre verpflichteten sich die Banken in einem brancheninternen Abkommen (Gentlemen’s Agreement), neue ausländische Gelder nicht mehr zu verzinsen. Bald kam ein Negativzins von 1 Prozent dazu, das heisst, die Anleger aus dem Ausland erhielten keinen Zins mehr, sondern bezahlten eine Kommission von 1 Prozent. Die Währungssituation entspannte sich jedoch nicht. 1964 erliessen Bundesrat und Parlament wegen der Konjunkturüberhitzung mit Notrecht einen dringlichen Bundesbeschluss über die Bekämpfung der Teuerung durch Massnahmen auf dem Gebiet des Geld- und Kapitalmarktes und des Kreditwesens. Darin war der Negativzins ebenfalls enthalten.
Weil dieser Beschluss sofort in Kraft gesetzt wurde und gegen die Verfassung verstiess, musste dieses Gesetz innerhalb eines Jahres dem Volk vorgelegt werden. Auch dies ist eine Besonderheit: 1949 hatte das Volk die Initiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» angenommen und sich so das Recht gegeben, im Nachhinein auch über Notrecht abzustimmen. Alle vier grossen Parteien im Parlament hatten dies abgelehnt, weil sie der Meinung waren, Notrecht sei wegen seiner Dringlichkeit für Volksabstimmungen nicht geeignet. Das Volk sah dies anders. Es wollte damals einen Schlussstrich ziehen nach einer langen Zeit mit viel Notrecht, das dem fakultativen Referendum entzogen war – insbesondere in den dreissiger Jahren. Verschiedene Gruppierungen reichten mehrere Volksinitiativen ein, um diesen unbefriedigenden Zustand zu beenden (vgl. Zeit-Fragen Nr. 17 vom 23.6.2015: «Wie schützt man die direkte Demokratie in schwierigen Zeiten?»).
Am 28.2.1965 kam es zum ersten Mal zu einer Abstimmung über Notrecht. Das Thema war anspruchsvoll. Zum Erstaunen der Politiker (die dem Volk solche Themen nicht zutrauten) stimmte das Volk mit 80 Prozent ja für die Politik des Bundesrates, des Parlaments und der Nationalbank. Weitere notrechtlich erlassene dringliche Bundesbeschlüsse zur Konjunkturdämpfung wie zum Beispiel eine Kreditbegrenzung wurden in den folgenden Jahren ebenfalls mit grosser Mehrheit angenommen. Das Volk sprach den Behörden und der Nationalbank das Vertrauen aus wie selten.
Die Abwehr der Auslandsgelder war jedoch für die SNB und die Geschäftsbanken anspruchsvoll, weil oft nicht zweifelsfrei festgestellt werden konnte, ob eine Geldüberweisung ihren Grund im normalen Warenverkehr oder in einer Dienstleistung hatte (die nicht behindert werden sollten) oder ob kurzfristige spekulative Absichten dahinterstanden.

Abwehrmassnahmen werden verschärft

Die Situation an der Währungsfront verschärfte sich weiter, so dass Bundesrat und Nationalbank ein eigentliches Abwehrdispositiv vorbereiteten. Der Hauptgrund lag im Ausland. Bereits in der ersten Hälfte der sechziger Jahre schickten die USA Truppen nach Vietnam, und der Krieg eskalierte schnell. Beobachter vermuteten zu Recht, dass die USA diesen Krieg – wie es schon oft geschehen war – zu einem grossen Teil über die Notenpresse finanzierten. Dies war geeignet, die zum Teil noch auf Gold gestützte Währungsordnung nachhaltig zu unterminieren. Auch andere Währungen waren aus ähnlichen Gründen «wackelig». Frankreich führte in Algerien sieben Jahre lang einen mörderischen Krieg. Grossbritannien war nach dem Zweiten Weltkrieg geschwächt und verlor nach und nach fast alle seine Kolonien. Das Land musste sich neu erfinden und wertete das Pfund in der Nachkriegszeit dreimal ab, um aus der finanziellen Notlage herauszukommen. Zudem wurde die stolze Bank of England verstaatlicht, das heisst, sie verlor ihre Unabhängigkeit und musste künftig Weisungen des Schatzkanzlers entgegennehmen. Das englische Pfund, das zur Zeit des Empire noch 25 Franken wert war, begann seine Talfahrt. (Heute ist der Kurs noch um 1,20 Fr.)
Dies waren alles Gründe, die manchen Bürger an der Stabilität der internationalen Währungsordnung zweifeln liessen. Sie suchten sich einen sicheren Hafen für ihre Ersparnisse und eröffneten ein Konto in der Schweiz, oder sie kauften hier Wertpapiere oder Liegenschaften. Dazu kamen mehr und mehr Spekulationsmilliarden, die aus der Unsicherheit kurzfristig Kapital schlagen wollten. Wenn ein Land die Golddeckung in der Verfassung vorschreibt und sogar das Volk darüber abstimmen lässt, kann man wirklich vertrauen, wird sich mancher gedacht haben. Man kann ja nie wissen, was noch alles kommen wird. Entgegen den anderslautenden Beteuerungen von Politikern bestanden reale Gründe, um an der Stabilität der Währungsordnung zu zweifeln.

Der Vietnam-Krieg eskaliert

1971 – auf dem Höhepunkt des Vietnam-Krieges – gab US-Präsident Nixon bekannt, dass er das «Goldfenster» schliessen werde. Das heisst, die USA würden ihren Dollar nicht mehr gegen Gold eintauschen, wie sie es seit dem Zweiten Weltkrieg gegenüber ausländischen Notenbanken getan hatten. Hintergrund war, dass die USA wegen des Krieges hohe Auslandschulden hatten und interessiert waren, diese mit einem abgewerteten Dollar zurückzubezahlen, den sie nicht mehr in Gold umtauschen mussten. Auf diese Weise sollte das Ausland den mörderischen Krieg im fernen Asien mitfinanzieren. Dieser Vorgang beschleunigte das Ende der langen Hochkonjunktur nach dem Zweiten Weltkrieg, und eine Systemkorrektur im Geldwesen kündigte sich an.
Eine wahre Dollar-Flut ergoss sich über die Schweiz, und die Banken ergriffen eine ganze Reihe von weiteren Abwehrmassnahmen. Am 8. Oktober 1971 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament einen weiteren dringlichen Bundesbeschluss, der der Regierung neue, weitgehende Vollmachten gab – mehr noch als 1965. Auch diesmal war es Notrecht, das sofort in Kraft gesetzt wurde, und das Volk konnte nach der Regelung, die es 1951 selbst beschlossen hatte, innert Jahresfrist darüber abstimmen. Und wieder staunten die Politiker. Am 4.6.1972 sagte das Volk mit seltenen 87,7 Prozent ja zur Politik des Bundesrates, des Parlaments und der Nationalbank. Soviel Unterstützung hatten die Behörden wohl noch nie bekommen.
Bereits 1971 war der Schweizerfranken zwar offiziell um 7 Prozent aufgewertet worden, was wenig genützt hatte.

Inflation

Die Unsicherheit blieb, und die Teuerung begann bedrohlich anzusteigen. Sie stieg zu Beginn der siebziger Jahre auf über 7 Prozent, 1973 auf 9 Prozent und 1974 auf 10 Prozent. 1972 erliess der Bundesrat einen dringlichen Bundesbeschluss zur Überwachung der Preise – befristet auf fünf Jahre. Auch diesmal stimmte das Volk mit rund 60 Prozent zu. Gleichzeitig woben Bundesrat und Nationalbank die Maschen ihres Abwehrnetzes gegen die Spekulationsmilliarden dichter. Der Negativzins von bisher 1 Prozent wurde wesentlich erhöht. Die Währungsschwankungen waren so massiv, dass 1 Prozent Negativzins keine Wirkung mehr hatte und nun drastisch erhöht wurde. Ab 1972 betrug er 2 Prozent pro Quartal, 1974 waren es bereits 3 Prozent, und der Negativzins sollte weiter ansteigen. Das Ziel war klar: Die Negativzinsen waren gegen Gelder gerichtet, die keine längerfristige Anlage in der Schweiz suchten, sondern kurzfristig quasi über Nacht Währungsgewinne erzielen wollten (Jubiläumsbericht der SNB 1981, S. 230). Geldüberweisungen aus dem normalen Geschäftsverkehr sollten nicht behindert werden, wobei es – wie bereits erwähnt – nicht immer einfach war zu unterscheiden. Angriffe auf ausländische Währungen – wie sie auch später immer wieder vorkommen sollten – konnten auf diese Weise abgewehrt werden. 1992 zum Beispiel sollte George Soros das (überbewertete) englische Pfund attackieren und dabei Milliarden «verdienen». Weitere rigorose Massnahmen folgten in jenen Jahren. So war zum Beispiel an der Grenze die Einfuhr grösserer Barbeträge verboten, die Anlage in Wertpapiere oder der Kauf von Liegenschaften durch Ausländer wurde erschwert. Mit dem Abflauen der Konjunktur Mitte der siebziger Jahre sank die Inflation zwar wieder gegen 1 Prozent, um gegen Ende der siebziger Jahre wieder auf 4 Prozent anzusteigen. Interessant ist, wofür die Negativzinsen damals verwendet wurden. Die Gelder blieben nicht in der Kasse der Banken oder der Nationalbank, sondern sie waren für die Export­risikogarantie bestimmt. Das ist eine vom Staat subventionierte Versicherung, die die Auslandrisiken der Exportwirtschaft – dazu gehören die Währungsrisiken – ein Stück weit abdeckt. Dies war damals noch überlebenswichtiger als heute.

Übergang zu flexiblen Wechselkursen: weltweite Systemänderung

Am 23. Januar 1973 gab die Schweiz als erstes Land den Wechselkurs frei, und die SNB hörte auf, den Dollar-Kurs mit Käufen zu stützen. Der Dollar-Kurs brach kurze Zeit später jedoch erneut ein, und die Nationalbank nahm ihre Stützungskäufe wieder auf. Die Situation blieb weiterhin unsicher. Die SNB beschrieb diese Tage und Wochen wie folgt: «[…] auch bei günstiger Kursentwicklung wusste man nie, ob nicht bereits für den nächsten Tag mit einem Aufwertungsschub zu rechnen war».
Der dringliche Bundesbeschluss von 1972 war auf drei Jahre befristet. Als sich die Situation nicht entspannte, beschlossen Bundesrat und Parlament 1975, ihn zu erneuern. Das Volk stimmte am 8.6.1975 auch diesem Beschluss mit 85 Prozent zu.
Die Situation blieb weiter angespannt. Der Schweizerfranken gewann 1977/78 gegenüber den 15 wichtigsten Handelsländern in knapp zwei Jahren um etwa 40 Prozent an Wert (Bericht der SNB 1981, S. 375). Die Situation war für die Exportwirtschaft und den Tourismus anhaltend schwierig – um einiges gravierender als heute. Der US-Dollar als Welthandelswährung war von 4,37 Fr. im Jahr 1971 im Extrem bis auf 1,45 Fr. im Jahr 1978 eingebrochen. 1978 verlängerte das Parlament den Währungsbeschluss erneut. Diesmal unterblieb die Volksabstimmung, weil das Volk im gleichen Jahr einem neuen Konjunkturartikel mit 68 Prozent zugestimmt hatte, der nun als Verfassungsgrundlage genügte. – Es fällt auf, wie sehr das Volk die Politik der Behörden und der Nationalbank in diesen schwierigen Jahren auf der ganzen Linie gestützt hat.

Warum brach die D-Mark trotz stabiler Wirtschaft ein?

Gegen Ende der siebziger Jahre zeichnete sich neues Unbill ab. In der ersten Hälfte der siebziger Jahre war vor allem der US-Dollar im Fokus der Spekulanten. In der zweiten Hälfte rückte eine zweite wichtige Währung ins Zentrum der Aufmerksamkeit – die Deutsche Mark. Die deutsche Bundesbank hatte stets eine seriöse Politik betrieben, und die DM galt als wertstabil. Sie war in den sechziger Jahren sogar zweimal aufgewertet worden, weil die BRD einen deutlichen Leistungsbilanzüberschuss aufwies und deshalb mehr Dollars einnahm als ausgab. Selbst diese günstige Situation reichte nicht aus, um die DM gegenüber dem Schweizerfranken stabil zu halten. Auch sie begab sich auf Talfahrt, die einfach nicht enden wollte. Ursprünglich kostete die DM im Bretton-Woods-System 1,20 Fr. Der Kurs sank mehr und mehr bis im Extrem auf 0,75 Rappen. Diese Entwicklung war für die inländische Exportwirtschaft und den Tourismus erneut dramatisch, weil die Bundesrepublik der wichtigste Handelspartner der Schweiz war und für die Gäste aus Deutschland die Ferien in der Schweiz nun wirklich teuer wurden. Die Gründe für das Absinken der DM waren vor allem psychologischer Art. Niemand wusste, ob sich das neue System der flexiblen Wechselkurse bewähren würde. Die Bürger der BRD hatten in diesem Jahrhundert schon zweimal eine Währungsreform erlebt, in der viele Bürger alle oder fast alle Ersparnisse verloren hatten. Das soll nicht nochmals passieren, wird sich mancher gedacht haben und eröffnete ein Konto in der Schweiz. Diesmal war die Vorsicht allerdings ohne realen Grund. Die DM war wirklich stabil und zum Symbol für das Wirtschaftswunder der Nachkriegszeit geworden, so dass die Bevölkerung vierzig Jahre später ihre DM nur ungern für den Euro aufgab. Die meisten hätten wohl nicht zugestimmt, hätten sie darüber abstimmen können.
Für die Schweizerische Nationalbank war das Absinken des DM-Kurses gegen Ende der siebziger Jahre erneut ein Alarmzeichen. Tourismus und Exportwirtschaft waren schon von der Dollar-Krise und vom massiven Einbruch anderer Währungen wie dem englischen Pfund oder dem französischen Franc arg gebeutelt. Die Schwäche der DM verschlimmerte die Situation weiter. 1978 reagierte die Nationalbank mit einem neuen Instrument. Sie gab ähnlich wie vor kurzem einen Mindestkurs bekannt. Sollte der DM-Kurs unter 0,80 Fr. fallen, gab die SNB bekannt, würde sie intervenieren, das heisst unbeschränkt DM aufkaufen. Das war ein deutliches Signal.
Danach beruhigte sich die Situation an der Währungsfront allmählich, so dass der Bundesrat und die Nationalbank beginnen konnten, ihr Abwehrdispositiv abzubauen. 1981 wurde als letztes das Verzinsungsverbot für ausländische Gelder vollständig aufgehoben.

FED stoppt die Notenpresse

Es war in der Fachwelt umstritten, was nun wirklich zur Normalisierung des Frankenkurses beigetragen hat – das langjährige Abwehrdispositiv, das vor allem gegen die Spekulationsmilliarden gerichtet war oder der Mindestkurs für die DM? – Unbestritten war, dass ein Ereignis in den USA von ganz zentraler Bedeutung war.
Paul Volcker wurde 1978 als Vorsitzender der amerikanischen Notenbank FED gewählt. Er beendete das modische Gelddrucken oder Quantitative easing (wie man heute sagen würde) und erhöhte die Zinsen. Zuvor hatte die FED ganz ähnlich wie heute versucht, die ins Stocken geratene Wirtschaft mit einer Geldschwemme anzukurbeln und den Schuldenberg aus dem Vietnam-Krieg mit einer kontrollierten Inflation zu entwerten – ein Vorgang, den wir auch heute beobachten können. Nur funktioniert hat es nicht. Die Inflation in den USA stieg ganz unkontrolliert auf gegen 15 Prozent und die Arbeitslosigkeit auf 10 Prozent. Die Ökonomen nennen das Stagflation – eine ganz schwierige Situation, in der die Wirtschaft stagniert, hohe Arbeitslosigkeit herrscht und gleichzeitig die Teuerung anzieht. Paul Volcker machte sich nicht nur Freunde, als er in dieser Situation die Zinsen trotz Arbeitslosigkeit anhob, um der schlimmen Teuerung in den USA Herr zu werden. Dies würde die Wirtschaft noch ganz abwürgen, monierten manche Politiker und Ökonomen. Volcker liess sich nicht beirren. Der Dollar-Kurs stieg wieder an, und es gelang, die Zinsen und den Währungskurs zu normalisieren und die Wirtschaft innert weniger Jahre wieder einigermassen in normale Bahnen zu lenken. Dieses Ereignis war entscheidend dafür, dass der Aufwertungsdruck auf den Schweizerfranken nachliess.

Hohe Goldreserven decken Verluste der SNB

Wie stand es um die Finanzen der Schweizerischen Nationalbank in jenen Jahren? Die SNB hat – ähnlich wie heute – immer wieder interveniert und Dollars und ausländische Währungen gekauft, um den Wechselkurs zu stützen. Und sie hat – ähnlich wie heute – grosse Verluste erlitten, vor allem weil der Dollar und dann auch die DM immer mehr sanken. 1978 waren die grossen, in vielen Jahren aufgebauten, ausgewiesenen Reserven vollständig aufgebraucht, und die SNB wies an Stelle des Eigenkapitals einen Verlust von etwa 2,6 Milliarden Franken aus – ein negatives Eigenkapital würde man heute sagen – eine ungemütliche Situation, weil über eine normale AG der Konkurs ausgesprochen würde. Diese Situation dauerte zwei Jahre an. So schlimm war es allerdings nicht, weil die SNB über stille, unausgewiesene Reserven auf dem Gold verfügte: Sie besass 2600 Tonnen Gold, die in ihren Büchern für 4595 Fr. je Kilo verbucht waren. 1978/79 – auf dem Höhepunkt der Währungsturbulenzen – fiel der Dollar-Kurs von anfänglich 4,37 Fr.  bis gegen 1,40 Fr. und der Goldpreis stieg im Extrem über 70 000 Franken je Kilo. Das ergab stille Reserven von ungefähr 65 000 Franken je Kilo und insgesamt von gegen 200 Milliarden Franken – in der damaligen Zeit und auch heute ein sehr grosser Betrag. Nach den Regeln der Buchhaltung konnte man mit den stillen Reserven Verluste abdecken und den Haushalt ausgleichen, ohne auch nur ein Gramm Gold verkaufen zu müssen. So konnte die SNB in ihrem Bericht von 1981 schreiben, «die Verluste waren durch die stillen Reserven auf dem Goldbestand […] bei weitem gedeckt» (Bericht SNB 1981, S. 329). Das Volk hatte 1949 und 1951 in zwei Volksabstimmungen entschieden, auf das Gold und nicht auf den US-Dollar zu setzen, was sich nun zwanzig Jahre später als segensreich erwies. Die Auflösung der stillen Reserven war gar nicht notwendig. Das Gold hatte sich als letzte Verteidigungslinie bewährt. Die SNB erwirtschaftete in den folgenden Jahren wieder genügend eigene Mittel, um neue Reserven aufzubauen und wieder ein positives Eigenkapital auszuweisen. – So positiv diese Erfahrung war, das Gold und damit verbunden die stillen Reserven sollten zwanzig Jahre später zum Streitpunkt werden.

Einzigartiger Rückhalt im Volk in den sechziger und siebziger Jahren

Rückblickend kann festgestellt werden: Das Abwehrdispositiv der Schweizerischen Nationalbank gegen eine übermässige Aufwertung bestand in den sechziger und siebziger Jahren aus vier Säulen:
1.    den Negativzinsen, die direkt gegen die Spekulationsmilliarden gerichtet waren
2.    dem Mindestkurs für die D-Mark
3.    den grossen Goldreserven von 2600 Tonnen – verbunden mit hohen stillen Reserven
4.    einem einzigartigen Rückhalt im Volk: Die Stimmbürger und seit 1971 auch die Stimmbürgerinnen stützten die Politik der Behörden und der Nationalbank wieder und immer wieder in Volksabstimmungen mit meist über 80 Prozent. Ein gesundes Geldwesen und ein stabiler Schweizerfranken hatte für die Bürger eine grosse Bedeutung.

Schweiz hält an der Golddeckung fest

Mit der Aufhebung der Goldkonvertibilität des Dollars im Jahre 1971 büsste das Gold seine zentrale Stellung im Währungssystem ein. Mit dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen fiel auch die Goldbindung weg, das heisst, die Wechselkurse wurden nicht mehr in Gold definiert.
Die in der Bundesverfassung seit 1951 enthaltene Vorschrift, die umlaufenden Banknoten zu einem grossen Teil mit Gold zu decken, galt jedoch weiterhin, so dass ein Verkauf der Goldreserven (wie er später erfolgen sollte) damals von niemandem ernsthaft in Erwägung gezogen wurde. – Ganz im Gegenteil zeigte sich ein bis heute beobachtbares Phänomen: Je stärker die Turbulenzen im Währungssystem sind, desto mehr steigt der Goldpreis an. Die SNB besass bis zum Beginn des 21. Jahrhunderts etwa 2600 Tonnen Gold, die ihr in turbulenten Zeiten als Reserven zur Verfügung standen.
Diese Politik entsprach der langen Tradition in vielen Schweizer Unternehmen, ganz diskret stille Reserven für den Notfall zu bilden, indem sie Vermögenswerte unterbewerten. So konnte die SNB in den siebziger Jahren ihre teilweise massiven Verluste auf ihren Devisen – vor allem auf den Dollar-Beständen – gut abdecken.

Das Gold als Garant der Unabhängigkeit

Das Gold funktionierte in den siebziger Jahren wie ein Bannwald, der in den Bergen die Bevölkerung vor Lawinen schützt. Es bestand für den Staat beziehungsweise den Steuerzahler – im Unterschied zu heute – nie Gefahr, dass sie die Nationalbank hätten stützen müssen. Für die eigentliche Geldpolitik wurde das Gold nicht mehr gebraucht. Es war zur strategischen Reserve geworden und kein Politiker kam auf die Idee, es anzurühren, so wie in den Bergen niemand auf die Idee kommt, einen Bannwald abzuholzen.
In der Jubiläumsschrift der SNB aus dem Jahre 1981 kommt dies deutlich zum Ausdruck:

  • «Obwohl das Gold alle wesentlichen monetären Funktionen verloren hatte, betrachtete die Nationalbank den Goldbestand als ein wertvolles Aktivum; sein steigender Marktwert gestattete ihr in den späten siebziger Jahren, die hohen Kursverluste auf den Dollarbeständen aufzufangen.»
  • «[…] vor allem aus drei Gründen war der SNB an der Wahrung der Rolle des Goldes gelegen: das Gold erschien als Garant fester Wechselkurse; mit der Bindung an das Gold – und nicht wie viele andere Währungen an den Dollar – schien die politische Unabhängigkeit der Schweizer Währung gewährleistet; und das Gold war Symbol für die Solidität einer Währung.» (S. 237/238; Hervorhebungen Zeit-Fragen)

Undeklarierter Paradigmenwechsel der totalrevidierten Bundesverfassung 1999

Nach der Einführung der neuen Bundesverfassung im Jahr 1999 änderte sich die Einstellung der Nationalbank, des Bundesrates und der Mehrheit im Parlament jedoch grundlegend. Die SNB hatte bereits in den neunziger Jahren begonnen, von «überschüssigen Reserven» zu sprechen und ganz speziell von «überschüssigen Goldreserven». Mehr als die Hälfte des Goldes könne verkauft und die stillen Reserven auf dem Gold aufgelöst werden, hiess es damals. So geschah es auch: 1300 Tonnen wurden in einem ersten Schritt verkauft – nachdem die rechtlichen Hindernisse durch die neue Bundesverfassung beseitigt worden waren. Neu war ganz besonders, dass der Beschluss zu verkaufen am Volk vorbei gefasst wurde, anders als in den Jahrzehnten davor, als die Bundesbehörden die direktdemokratischen Regeln beachtet hatten. Über die total revidierte Bundesverfassung mit gegen 200 neu formulierten und neu gestalteten Artikeln musste zwar abgestimmt werden. Das Volk wurde aber knapp drei Wochen vor der Abstimmung wie folgt informiert: Die neu gestaltete Bundesverfassung sei inhaltlich unverändert, es handle sich nur um eine formale und stilistische Nachführung, hiess es damals – eine krasse Fehlinformation und ein Sündenfall in der Geschichte der direkten Demokratie, der noch grosse Auswirkungen haben sollte.
Ohne die Bürger über die Konsequenzen zu informieren, wurde Artikel 39 der alten Bundesverfassung herausgestrichen, der in Absatz 7 den Satz enthielt: «Die ausgegebenen Banknoten müssen durch Gold und kurzfristige Guthaben gedeckt sein.» Er wurde ersetzt durch Artikel 99 Absatz 3: «Die Schweizerische Nationalbank bildet aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven; ein Teil dieser Reserven wird in Gold gehalten.» Dieser «kleine Unterschied» änderte die Situation grundlegend. Die SNB bekam das erste Mal seit ihrer Gründung die volle Kompetenz, mehr oder weniger frei über die Goldreserven zu bestimmen. Sie war gewillt, diese Freiheit – im Einvernehmen mit Bundesrat und Parlament – für massive Verkäufe zu nutzen. Vorausgegangen waren Angriffe aus den USA, die gegen den Finanzplatz und die Schweizer Währung gerichtet waren, die schlecht in die ausufernde Welt von Papiergeld mit immer mehr Schulden passte. Der stark im Volk verankerte Schweizerfranken störte, weil er der Welt vor Augen führte, dass man das Geldwesen auch anders führen konnte. – Es wäre ein Muss gewesen, den Souverän über den Verkauf von 1300 Tonnen Gold entscheiden zu lassen, hatte doch das Volk 1951 in einer Verfassungsabstimmung nicht nur die Bildung von Goldreserven beschlossen, sondern in den Jahren danach auch die Überschüsse erarbeitet, die zu einem grossen Teil in Gold umgewandelt wurden.
Die Schweizerische Nationalbank war nicht die einzige Notenbank, die im neuen Jahrtausend Gold verkauft hat. Es war eine von Washington gesteuerte Aktion (Washington Agreement), an der sich 15 europäische Länder beteiligten. Weitere Länder wie Kanada kamen dazu und auch der IWF (nicht aber die USA).

SNB beginnt, grosse Teile des Goldvorrates abzustossen

In der Schweiz blieb es nicht bei den Goldverkäufen. Auch die stillen Reserven auf dem Gold wurden vollständig aufgelöst. Die SNB begann, von ihren hohen Gewinnen Milliardenbeträge an den Bund und die Kantone auszuschütten, statt Reserven zu bilden. Schön, wenn die SNB den Bund und die Kantone mit Gratisgeld versorgt, dann müssen wir vielleicht weniger Steuern bezahlen, wird manch ein Bürger gedacht haben, ohne gross darüber nachzudenken. Weitere neue und nicht weniger merkwürdige Elemente in der Politik der SNB kamen dazu: Sie begann bereits in den neunziger Jahren damit, Gold gegen Entgelt an Banken und Hedgefonds auszuleihen, die auf einen sinkenden Goldpreis spekulierten. Das heisst, diese verkauften das ausgeliehene Gold und spekulierten, dass sie es zu einem späteren Zeitpunkt zu einem tieferen Preis wieder zurückkaufen und an die SNB zurückgeben konnten. Im Jahr 1999 wurden so zum Beispiel 316 Tonnen Gold auf diese Art zweckentfremdet. Weil etliche Notenbanken damals Gold verkauften und der Preis fiel, war das Risiko für Spekulanten nicht so gross. – Es wurde mehr und mehr deutlich, dass die SNB das Gold nicht mehr als strategische Reserve betrachtete, sondern als eine Art Manipuliermasse, die sich für mancherlei Zwecke einsetzen liess. So wurde der Preisanstieg des Goldes nicht mehr in traditioneller Art genutzt, um stille Reserven zu bilden, sondern er wurde als Bewertungsgewinn verwendet, um Milliardenbeträge an Bund und Kantone auszuzahlen.

Stimmung im Volk nach Verkauf der Goldreserven und haltlose Vorwürfe aus den USA

Es folgte eine ganze Reihe von Volksabstimmungen, in denen es jedoch nicht mehr um den Entscheid des Verkaufs, sondern um die Verwendung und Verteilung des Erlöses aus dem Verkauf der Goldreserven ging. Es fällt auf, dass sich die Haltung der Bevölkerung gegenüber dem Bundesrat, dem Parlament und der Nationalbank veränderte. Während das Volk in den sechziger und siebziger Jahren mehrere Male den Behörden und der Nationalbank in Abstimmungen mit über 80 Prozent den Rücken gestärkt hatte, folgte nun eine ganze Reihe von Abstimmungen, die alle mit einem Nein endeten – nein zur Politik der Behörden, aber auch nein zu einzelnen Volksinitiativen. Gross waren die Enttäuschung und der Protest, im Entscheidungsprozess über eine zentrale Frage im Geldwesen übergangen worden zu sein. Und gross war die Skepsis gegenüber der Politik der Behörden.
Abgestimmt wurde zwar – aber nur noch über die Verwendung des Erlöses aus dem Goldverkauf von etwa 21 Milliarden Franken. Das Parlament schlug vor, dieses Geld zu je einem Drittel für die sogenannte Solidaritätsstiftung, die AHV und die Kantone zu verwenden. Die Idee einer Solidaritätsstiftung hatte Bundesrat Koller 1997 aufgebracht. Er stellte sich vor, sieben Milliarden Franken in eine Stiftung einzubringen und deren Zinsen für Hilfeleistungen verschiedenster Art einzusetzen. Dieser umstrittene Vorstoss war ein Versuch des Bundesrates, den haltlosen Vorwürfen von Kreisen aus den USA zu begegnen. Diese behaupteten, dass in den Tresoren der Schweizer Banken nachrichtenlose Vermögen aus dem Zweiten Weltkrieg in der Höhe von Dutzenden von Milliarden Franken lägen, an denen sich die Schweiz bereichere. Eine international zusammengesetzte Kommission unter Leitung des ehemaligen FED-Vorsitzenden Paul Volcker klärte die Vorwürfe sorgfältig ab und erhielt dazu Einblick in alle Bankunterlagen – ein erster Bruch des Bankkundengeheimnisses. Diese sehr aufwendige Aktion kostete gegen eine Milliarde Franken. Die Kommission machte weniger als 100 Millionen Franken an nachrichtenlosen Vermögen ausfindig, von denen mindestens 70 Prozent keinen Bezug zu Holocaust-Opfern hatten.

Solidaritätsstiftung als möglicher Ausweg?

Bundesrat Koller verstand seinen Vorschlag der Solidaritätsstiftung als Befreiungsschlag im Clinch mit den USA und den amerikanischen Organisationen, die die Kampagne gegen die Schweiz führten. Die ersten Lobreden auf die spendable Schweiz kehrten sich bald, als klar wurde, dass die sieben Milliarden nicht in die USA fliessen, sondern aktuell leidtragenden Menschen zukommen sollten. Nun sahen die USA in der Solidaritätsstiftung plötzlich ein Schuldeingeständnis und verstärkten ihre Angriffe auf die Schweiz.
Was man im Ausland nicht wusste: Der Bundesrat hatte dieses «grosszügige» Versprechen in eigener Regie gemacht, ohne dazu befugt zu sein.
Bundesrat Koller gelang es zwar, die Mehrheit im Parlament von der Solidaritätsstiftung zu überzeugen, nicht aber das Volk. Die Mehrheit der Stimmbürger sahen sie als unwürdiges Einknicken und als unangebrachtes Verhalten gegenüber den Angreifern aus den USA, und die Antwort an der Urne war klar nein. (Diese Stiftung ist nicht zu verwechseln mit der Solidaritätsstiftung, die für Opfer des Holocaust in Osteuropa bestimmt war und die von den Banken – nicht ganz freiwillig – geäufnet wurde. Vergleiche dazu: Arbeitskreis Gelebte Geschichte (AGG). Erpresste Schweiz. 2002

Mit dem Volk funktioniert Demokratie besser

Gleichzeitig schlug eine weitere Volksinitiative vor, die 21 Milliarden aus den Goldverkäufen ausschliesslich für die Altersvorsorge zu verwenden. Das Volk lehnte auch diese Vorlage ab und sagte also im Jahr 2002 zweimal nein zu den Vorschlägen, was mit dem Erlös aus dem Verkauf der Goldreserven geschehen sollte. Schliesslich verteilten der Bundesrat und die SNB die 21 Milliarden aus dem Goldverkauf ohne Volksabstimmung, indem sie die Bundesverfassung «grosszügig» auslegten und die 21 Milliarden nach der Regel aufteilten, wie die SNB gemäss Verfassung ihre Gewinne verteilt: 1/3 für den Bund, 2/3 für die Kantone. Eine unschöne Episode in der Geschichte der direkten Demokratie fand so ihr Ende.
Es gab in diesen Jahren mit vielen Nein-Entscheiden zu Geldfragen einen Lichtblick für die Schweiz, der hier nicht weggelassen werden darf. 2001 stimmte das Volk in einer Verfassungsabstimmung der sogenannten «Schuldenbremse» zu – und zwar wie in früheren Zeiten mit hohen 84,7 Prozent, und es stellte damit im Finanzbereich einmal mehr Weichen. Dieses segensreiche Instrument hilft heute mit, die Einnahmen und Ausgaben im Bund auszugleichen und den Schuldenberg ein Stück weit abzutragen.
Diese zahlreichen Abstimmungen haben Bundesrat und Parlament erheblich belastet. Das wäre alles nicht nötig gewesen, wenn das Volk korrekterweise von Anfang an über den Verkauf der strategischen Goldreserven hätte entscheiden können. Mit hoher Wahrscheinlichkeit wären in diesem Fall die Goldreserven und die stillen Reserven auf dem Gold heute noch vorhanden.
Die Politik der SNB wird seither aufmerksam und mit Skepsis beobachtet. Für viele war es ein Ärgernis, als die SNB mehr als die Hälfte der Goldreserven portionenweise zu den damaligen Tiefstpreisen von zum Teil unter 300 Dollar die Unze (heute über 1300 Dollar) auf dem internationalen Goldmarkt verkaufte. 2012 lancierte ein Bürgerkomitee die Volksinitiative «Rettet unser Schweizer Gold!» Die Initianten wollten der SNB vorschreiben, weitere Goldverkäufe zu unterlassen, mindestens 20 Prozent ihrer Währungsreserven in Gold zu halten und diese auch in der Schweiz zu lagern. 2014 stimmte das Volk wieder nein.

Situation heute: Negativzinsen, aber anders als früher

In neuerer Zeit nehmen die Schwierigkeiten in der Euro-Zone zu, und der Euro hat stark an Wert verloren. Die Schweiz gilt wie schon so oft als «sicherer Hafen». Erneut reagierte die Nationalbank mit extrem tiefen Zinsen und einem Negativzins wie in früheren Zeiten. Nur: In den siebziger Jahren war jedermann klar, gegen wen der Negativzins gerichtet war – nämlich direkt gegen die Spekulationsmilliarden. Heute verstehen nur wenige, wie der Negativzins funktioniert.
Dazu ein Beispiel: Ein Hedgefonds verschiebt 10 Millionen Euro in die Schweiz, um von den Währungsschwankungen zu profitieren. Die Schweizer Bank tauscht das viele Geld in Schweizerfranken um und leitet die Euros an die SNB weiter (wo alle Banken ein Konto haben). Diese schreibt ihr den Betrag in Schweizerfranken auf ihrem Konto gut und verlangt von ihr einen Negativzins von 0,75 Prozent. Der Hedgefonds ist so gar nicht direkt betroffen, und er wird sich von seinem «Deal» nicht abhalten lassen. Die SNB hat in den letzten Monaten auf diese Art und Weise eine Milliarde Franken Negativzinsen eingenommen. Die Schweizer Geschäftsbanken dagegen stehen vor dem Problem, wie sie die Kosten für die Negativzinsen decken sollen, die sie und nicht die Hedgefonds bezahlen müssen!
Das Bankgeschäft wird so schwierig, komplizierter und unübersichtlich – und ist für den Bürger kaum mehr nachvollziehbar. Banken und Pensionskassen bekommen zunehmend Probleme. Die Bürger werden vom Sparen – einst eine Tugend – abgehalten, beginnen, sich Sorgen zu machen über die zahlreichen «Merkwürdigkeiten» im Geldwesen. Besonders gravierend ist, dass es den Pensionskassen nicht mehr gelingt, die Erträge zu erwirtschaften, um die versprochenen Renten zu bezahlen.

Massive Devisenkäufe, riskante Geschäfte

Um den Wechselkurs zu stützen, kauft die SNB heute fast beliebig Devisen (ausländische Währungen) auf – der grösste Teil davon Euro. Ausserdem erwirbt sie ausländische Staatsanleihen und Aktien. Für etwa 60 Milliarden Franken – ein Betrag, der ungefähr dem Bundeshaushalt entspricht! – hat sie zum Beispiel US-Dollars gekauft und damit an der Wallstreet Aktien erworben, von Apple, Google, Amazon und anderen. Amerikanische Banker bezeichnen dieses Vorgehen als «aussergewöhnlich». Die SNB setzt also mit ein paar Maus-Klicks Schweizerfranken neu in Umlauf – und zwar in Mengen, für die die ganze Bevölkerung in der Schweiz ein Jahr lang arbeiten muss! Entsprechend sind die Devisen in ihrer Bilanz auf 666 Milliarden Franken angestiegen. Die SNB hofft, die vielen Euro und Dollar in «besseren Zeiten» wieder gegen Franken verkaufen zu können. So würden die «Schweizerfranken» wieder zur SNB «zurückkehren», und die umlaufende Geldmenge würde wieder kleiner. Ob dies so leicht möglich ist, ohne den Wechselkurs zu «strapazieren», ist fraglich.
Weiter besteht die Gefahr, dass die Wechselkurse erneut einbrechen und allfällige «Systemkorrekturen» in der Euro-Zone genutzt werden, um Schulden mit abgewerteten Euro zurückzubezahlen, so ähnlich wie es die USA in den siebziger Jahren mit ihren Schulden aus dem Vietnam-Krieg gemacht haben. Brechen die Wechselkurse erneut ein, entstehen Verluste, die die SNB mit ihren Reserven abdecken müsste, die heute nicht mehr allzu gross sind. Ein Kurseinbruch von nur etwa 12 Prozent von wichtigen Währungen wie Euro und Dollar würde genügen, um Eigenkapital und Reserven vollständig aufzubrauchen, was bereits 1978 auf dem Höhepunkt der damaligen Währungskrise geschehen ist und für zwei Jahre zu einem «negativen Eigenkapital» geführt hat. Nur besass die SNB damals im Hintergrund grosse stille, nicht ausgewiesene Reserven auf dem Gold – was heute nicht der Fall ist. Die Zeitung Finanz und Wirtschaft vom 30.7.2016 vergleicht die aktuelle Situation mit einem Damoklesschwert, das aus der Euro-Zone droht.

Kein taugliches Abwehrdispositiv

Die SNB verfügt – im Unterschied zu den siebziger Jahren – über kein im Volk breit abgestütztes Abwehrdispositiv, das zum Beispiel einen Angriff von George Soros auf den Schweizerfranken abwehren könnte. Sie behält sich solche Massnahmen für den Notfall zwar vor. Die SNB geniesst weiterhin hohes Vertrauen, aber ihre Politik verstehen heute die wenigsten. Eine letzte Verteidigungs­linie – wie 1978 – gibt es nicht mehr, weil die Goldreserven gerade noch etwa 7 Prozent der Devisenanlagen ausmachen und die stillen Reserven auf dem Gold nicht mehr vorhanden sind. So ist es leicht möglich, dass die Kantone als Eigentümer bzw. die Steuerzahler einspringen müssen, um die SNB als Aktiengesellschaft zu «rekapitalisieren» beziehungsweise zu «refinanzieren», das heisst,  ihre Reserven wieder aufzufüllen. Das kann teuer werden, weil die SNB die Reserven, die bestimmt sind, Verluste abzudecken, nicht einfach «drucken» kann. Dann würde sich zeigen, dass die Milliardenbeträge, die die SNB in den letzten Jahren an Bund und Kantone ausgeschüttet hat, kein Gratisgeld waren.
Fazit: Die Goldverkäufe und damit verbunden die Auflösung der stillen Reserven auf dem Gold waren nicht nur ein Sündenfall in der Geschichte der direkten Demokratie, sondern ein historischer Fehler.

Warum der Paradigmenwechsel?

Manch ein Beobachter fragt sich heute, weshalb die Schweizerische Nationalbank ihre Politik in den letzten zwei Jahrzehnten auf die geschilderte Art und Weise geändert hat – so dass man von einem eigentlichen Paradigmenwechsel sprechen kann. Diese Frage ist nicht so einfach zu beantworten. Einen Hinweis gibt die Rede mit dem Titel «Geldpolitik ohne Grenzen», die der damalige Präsident des Direktoriums der SNB Jean-Pierre Roth am 6. Mai 2009 am Schweizerischen Institut für Auslandforschung gehalten hat. Roth erwähnte mehrere Male, dass die internationale Währungsordnung stabiler geworden sei (was heute fraglich ist). Roth führte weiter aus, dass die Nationalbank bereits in den achtziger Jahren und insbesondere nach dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung im Jahr 1999 eine «schrittweise Integration von ausländischen Faktoren und Elementen in ihre geldpolitische Strategie» eingeleitet hat und damit die «Geldpolitik der SNB internationalisiert» habe. Die Nationalbank habe immer in Kauf genommen, dass der Schweizerfranken global gehandelt werde. Aber in den letzten Jahrzehnten sei die Nationalbank selber zu einer «global tätigen Nationalbank» geworden. […] «Viele Notenbanken beschränken ihre Operationen normalerweise auf ihren Binnenmarkt – nicht so die SNB.» Diese Sichtweise erklärt manches: Der Aufbau der Nationalbank als staatlich kontrollierte Aktiengesellschaft, an der mehrheitlich die Kantone und auch interessierte Bürger beteiligt sind, die vielen Volksabstimmungen über das Geldwesen, strategische Goldreserven, die auf Unabhängigkeit ausgerichtet waren, ein Volksentscheid über den Verkauf von 1300 Tonnen Gold (der nicht stattgefunden hat), ein Abwehrdispositiv, das nach aussen direkt gegen Angreifer beziehungsweise die Spekulationsmilliarden gerichtet war, die direktdemokratische Verankerung im Volk und ähnliches mehr – das sind alles Elemente einer eher national ausgerichteten Strategie, die heute im Bundesrat und in der Nationalbank an Bedeutung verloren hat. Die aktuelle, künstliche Ausweitung der Geldmenge weit über den Bedarf des Landes und der Bevölkerung hinaus passt nicht zur Schweiz, sondern in das Bild einer «Geldpolitik ohne Grenzen» und schafft Risiken, die einen Kleinstaat überfordern könnten.

Ursprünge der heutigen Politik und ihre Gefahren

Die SNB reiht sich mit ihrer «internationalen» Politik – zumindest teilweise – in den Kreis von Notenbanken ein, die das Zins­niveau über viele Jahre künstlich tief halten, mit Negativzinsen operieren, ihre Währung laufend abwerten und eine «kontrollierte» Inflation erzeugen wollen, um die Schuldenberge zu entwerten. Die Schulden weltweit steigen weiter an, und eine Rückzahlung der Staatsschulden ist in vielen Ländern – insbesondere auch in den USA – gar kein Thema mehr. Sondern es geht nur noch um den Erhalt der Zahlungsfähigkeit.
Diese Politik geht in ihrer Grundidee auf Milton Friedman zurück, der in den sechziger Jahren zusammen mit Anna Schwartz die grosse Wirtschaftsdepression der dreissiger Jahre untersucht hat («A Monetary History of the United States 1867–1960»). Roosevelt und die amerikanische Notenbank FED erhalten darin gute Noten, weil sie das sogenannte Deficit spending und die Notenpresse massiv eingesetzt hatten. Nur: Sie hätten diese Politik – so Friedman – noch weit massiver und länger einsetzen sollen. Genau dies geschieht heute.

Service public muss in der Hand des Staates bleiben

Die Erfahrungen der vergangenen zwei Jahrzehnte lehren, dass die «Internationalisierung» für ursprünglich stark national ausgerichteten Unternehmen mehrheitlich gefährlich ist. Sie hat der Swissair, einst Stolz der Nation, das Genick gebrochen (als sie begann, eine ausländische Fluggesellschaft nach der anderen aufzukaufen). Die Swisscom hat mit ihren Auslandabenteuern viel Geld verloren. Auch der Stromkonzern Alpiq (vormals Aare-Tessin AG für Elektrizität (Atel) und Energie Ouest Suisse (EOS)) geht gefährliche Wege. Er ist als Aktiengesellschaft aufgebaut. Eine deutliche Mehrheit der Aktien (die an der Börse gehandelt werden) von ungefähr 70 Prozent gehört heute einzelnen Kantonen und inländischen Genossenschaften und Gesellschaften. Die Kraftwerke von Alpiq waren ursprünglich darauf ausgerichtet, die Bevölkerung der Schweiz zu kostendeckenden Preisen mit Strom zu versorgen. Die international ausgerichtete Geschäfts­politik der letzten Jahre jedoch hat – ähnlich wie bei Swissair – zu massiven Rückschlägen geführt, so dass der Kurs der Aktie um 90 Prozent eingebrochen ist. Nun will Alpiq die Beteiligung von Grande Dixence, des gröss­ten Wasserkraftwerks in den Alpen, sowie an weiteren Kraftwerken notfalls auch ins Ausland verkaufen – lauter Herzstücke der Schweizer Stromversorgung.
Es ist zu hoffen, dass die Schweizerische Nationalbank ihre Strategie und ihr Konzept überdenken wird. Für eine «Politik ohne Grenzen» sind die notwendigen Reserven nicht vorhanden. Die Schweizer Service-public-Unternehmen dürfen nicht ausverkauft werden.

Zuviel Macht für die Notenbanken

Die Notenbanken hatten immer viel Macht – heute mehr denn je. Sie treten vermehrt auch als Verbund auf – unter Führung der USA. Die kritischen Stimmen in der Fachwelt nehmen zu. Professor Kurt Schildknecht zum Beispiel hat in den siebziger Jahren die ­Politik der Nationalbank als Vizedirektor mitgestaltet. Er vertritt heute in einem Artikel in der Weltwoche (vom 23. Juni 2016) mit dem Titel «Zuviel Macht für die Nationalbank» die Auffassung, dass es keine Studien gäbe, die beweisen, dass die Nationalbank den Wechselkurs mit Zinssenkungen und Negativzins beeinflussen kann. Sie sollte mit dieser Politik sofort aufhören, weil die Nebenwirkungen und Risiken für das Land zu gross seien. Er sieht die eigentliche Ursache für das Problem der Schweiz – ganz ähnlich wie in den siebziger Jahren – in der Politik der grossen Notenbanken, insbesondere der amerikanischen Notenbank FED und der EZB, die alle seit vielen Jahren am gefährlichen Irrglauben festhalten, sie könnten mit einer Geldschwemme Konjunktur und Wachstum nachhaltig fördern. Sie übertünchen die Probleme nur, schreibt Schiltknecht. Solange die Notenbanken an dieser Politik festhalten, werde der Wechselkurs des Schweizerfrankens ein Problem bleiben, was auch immer die SNB tue. Man könne nur hoffen, so schliesst Kurt Schiltknecht seinen Artikel, dass es jemandem gelingt, die «grossen Notenbanken in Ketten zu legen».
Möglicherweise wird sich die Frage stellen, ob die heutige Struktur und Rechtsform der SNB genügt, um den Gefahren einer «Geldpolitik ohne Grenzen» gewachsen zu sein. Vielleicht braucht es eine «reine Staatsbank» mit einer umfassenden Haftung des Bundes, wie sie das Volk 1897 abgelehnt hatte. Denkbar und nicht ganz auszuschliessen ist folgendes Szenario: Der Bundesrat teilt der Bevölkerung mit, die Nationalbank habe schon so viele Euro gekauft, dass man damit den Schweizerfranken ersetzen könnte. Verluste liessen sich so künftig vermeiden, und die Exportindustrie und der Tourismus wären ihre Sorgen mit dem starken Franken los. – Der Schock wäre wohl weit grösser als beim Konkurs der Swissair. Aber auch hier: Ohne Volksabstimmung wäre das nicht zu machen.

Rück- und Ausblick

Die Schweiz kämpft seit dem Zweiten Weltkrieg immer wieder gegen die negativen Auswirkungen des starken Frankens. Alle anderen Währungen haben seither weit mehr an Wert verloren. Ein Ende dieses Trends ist nicht absehbar. Nicht vergessen werden darf die andere Seite der Medaille. Ein starker Franken verbilligt die Importe, was für ein Land ohne Rohstoffe ins Gewicht fällt. Das Land hat auf längere Sicht betrachtet keinen Schaden genommen – im Gegenteil. Es stimmt zwar, dass einzelne Jahre oder Perioden schwierig waren – früher noch mehr als heute. 1977/78 zum Beispiel hat der Schweizerfranken in knapp zwei Jahren gegenüber 15 wichtigen Handelspartnern um fast 40 Prozent an Wert gewonnen (Bericht der SNB 1981, S. 376). Aber auch dieser Schock war nicht der «Todesstoss» für die Exportwirtschaft und den Tourismus, wie es Kommentatoren manchmal behaupten. Auch längerfristig betrachtet war die Aufwertung gross. Der Dollar verlor in den letzten 60 Jahren gegenüber dem Franken 80 Prozent, das englische Pfund mehr als 90 Prozent. Der Euro hat seit 1998 rund ein Drittel seines Wertes eingebüsst.
Es gab sicher Unternehmen, die deswegen aufgeben mussten. Andere dagegen haben sich neu ausgerichtet, haben mit Innovationen und besseren Produktionsverfahren reagiert und haben zum Erfolg des «Modells Schweiz» beigetragen. Es erstaunt, dass die Exporte heute trotz der schwierigen Situation im Währungsbereich weiter ansteigen.
Es hat nicht nur negative Auswirkungen, dass bei jeder grösseren Krise auf der Welt der Schweizerfranken als sicherer Hafen gilt und gegen allzu hohe Aufwertung geschützt werden muss. Dahinter steht eine flexible und vielfältige Volkswirtschaft mit gut ausgebildeten Fachkräften, ein gesunder Staatshaushalt und politische Stabilität.    •

Quellen:
    Schweizerische Nationalbank 1907–1932. Bern 1932
    Schweizerische Nationalbank, 75 Jahre Schweizerische Nationalbank – die Zeit von 1957–1982. Bern 1981
    Die Schweizerische Nationalbank 1907–2007. Zürich 2007
    Baltensberger, Ernst. Der Schweizer Franken. Zürich 2012
    Roth, Jean-Pierre, Präsident des Direktoriums der SNB, Rede vom 6.5.2009: «Geldpolitik ohne Grenzen»
    Linder, W; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen von 1848 bis 2007. Bern 2010
-     Kölz, Alfred. Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch). Bern 2004
    Rhinow, R.; Schmid, G.; Biaggini, G.; Uhlmann, F. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011