Rechtsfragen zwischen Spanien und Katalonien sind nicht mit Hauruck zu lösen

Ernsthafte Schlichtungsverhandlungen sind jetzt unabdingbar

Der Konflikt zwischen der spanischen Zentralregierung und der Regionalregierung der autonomen Gemeinschaft Katalonien findet kein Ende. Beide Seiten berufen sich auf Rechtsstandpunkte, beide Regierungen werden von einer grossen Anzahl von Bürgern unterstützt. Beide Seiten argumentieren geschichtlich, poli­tisch und wirtschaftlich. Die internationale Diskussion über das Problem ist gespalten. Es droht eine Eskalation, die viele Opfer kosten kann. Schon jetzt ist vieles aus den Fugen geraten. Fast 1000 Verletzte sind zu beklagen. Das ist Grund genug, sich ein genaueres Bild über die grundsätzliche Problematik zu machen und nach Lösungswegen zu suchen.

km. Der Sender RT Deutsch hat am 4. Oktober 2017 den emeritierten Strafrechtler und Rechtsphilosophen Prof. Dr. Reinhard Merkel interviewt1 und nach der staats- und völkerrechtlichen Situation befragt. Die Aussagen des Wissenschaftlers von der Universität Hamburg sind von besonderem Interesse, weil sie nicht für eine der beteiligten Seiten Partei ergreifen, sondern sich auf die Klärung rechtlicher Fragen konzentrieren. Ohne dabei die politischen Dimensionen und einen angemessenen Lösungsweg, den ehrlichen Dialog, aus dem Auge zu verlieren.

Referendum war staatsrechtlich nicht legal

Zu Beginn des Interviews bezeichnet Professor Merkel den Standpunkt der spanischen Zentralregierung, das Referendum vom 1. Oktober sei nach der spanischen Verfassung «illegal; als «juristisch korrekt»: «Wie die allermeisten Verfassungen der Welt erlaubt auch die spanische keine einseitige Sezession seitens eines Teils der Bevölkerung, also keine ‹Zerstückelung› des eigenen Hoheitsgebiets. Die Staaten sind, so wird das in der Doktrin des Völkerrechts manchmal salopp kommentiert, ‹kein Club von Selbstmördern›. Und dafür gibt es eine Reihe guter Gründe – von der Abwehr manifester ökonomischer Schäden, die mit einer solchen Gebietsabtrennung für die restliche Bevölkerung des Zentralstaats regelmässig einhergehen, bis zur Vermeidung des Risikos innerer und äusserer Instabilität, die damit ebenfalls zumeist verbunden ist.»
Sollte die Regierung von Katalonien trotzdem die Unabhängigkeit erklären, erwartet Merkel nur wenig internationale Unterstützung durch eine Anerkennung: «Eine solche Anerkennung wird es nicht geben, und zwar nicht nur deshalb, weil die Sezession nach spanischem Recht verfassungswidrig ist, sondern auch, weil die Staaten keine völkerrechtlichen Präzedenzfälle für erfolgreiche Sezessionen zulassen wollen. Schliesslich könnten sie irgendwann einmal selbst davon betroffen sein.»

Die komplexe Sicht des Völkerrechts

Auch völkerrechtlich liesse sich eine Unabhängigkeitserklärung kaum rechtfertigen: «Da die Staaten ein erhebliches Interesse an der Vermeidung von Sezessionen haben und da sie ausserdem die Normgeber des Völkerrechts sind, gibt es eben auch keine völkerrechtliche Deckung für so etwas.» Merkel schränkt aber ein: «Allerdings muss man auf zwei gewichtige Einschränkungen dieses Grundsatzes hinweisen. Erstens gibt es im Völkerrecht auch kein ausdrückliches Verbot von Sezessionen. Ein solches Verbot zu etablieren wäre deshalb schwierig, weil das Völkerrecht primär eine Rechtsordnung zwischen Staaten ist. Daher sind einzelne Bevölkerungsteile innerhalb eines Staates grundsätzlich keine tauglichen Völkerrechtssubjekte – und deshalb auch keine plausiblen Adressaten für völkerrechtliche Verbote (von dem universalen Verbot der Begehung völkerrechtlicher Verbrechen einmal abgesehen). Und zweitens haben die mächtigen Staaten der Welt solche Präzedenzfälle für Sezessionen gelegentlich sehr wohl akzeptiert, vor allem dann, wenn ihnen der betroffene Mutterstaat aus politischen Gründen nicht genehm war.» In der Tat: «Das jüngste und markanteste Beispiel ist die sofortige Anerkennung der einseitigen Abspaltung des Kosovo von Serbien im Jahr 2008, die übrigens ohne jedes vorherige Referendum erfolgte, also auch keine demokratische Deckung hatte. Alle bedeutenden westlichen Staaten, Deutschland eingeschlossen, haben diese Sezession innerhalb von wenigen Tagen anerkannt.» Merkel fügt aber auch hinzu: «Das war völkerrechtswidrig.» – Trotz eines Gutachtens des Internationalen Gerichtshofes für die UN-Generalversammlung.

Politische Opportunität beugt das Recht

Merkel macht an einem weiteren Beispiel deutlich, dass politische Instanzen nach ­politischer Opportunität und nicht nach Rechtsgesichtspunkten handeln. So habe «der Westen bekanntlich sechs Jahre später im Fall der Krim und der Ostukraine seine Sezessions-Sympathien von anno Kosovo schon wieder restlos vergessen. Auch an dieser inkonsistenten Haltung sieht man, dass Sezessionen leider noch immer primär eine Angelegenheit der schieren Macht- und Interessenspolitik und weniger ein Gegenstand rechtlicher Prinzipien sind.»
«Die Causa Kosovo», so Merkel, «trübt die sonst klare völkerrechtliche Beurteilung von Sezessionen daher durchaus. Gleichwohl gibt es gute Gründe, einseitige und konfliktträchtige Sezessionen, wie die jetzt in Katalonien unternommene, auch in Zukunft völkerrechtlich nicht zu akzeptieren und neue staatsähnliche Gebilde, die allein auf diesem Weg entstanden sind, nicht anzuerkennen.»

Zentralregierung muss das Streben der Katalanen nach Unabhängigkeit ernst nehmen

Nichtsdestoweniger hinterfragt Merkel das Vorgehen der Zentralregierung gegen das Referendum der Katalanen: «Ob man das Referendum als solches, also als schlichte Volksbefragung, genauso zurückweisen muss, ist eine andere Frage. Und hier kommen interessante weitere Gesichtspunkte ins Spiel. Das Ergebnis des Referendums macht deutlich, dass die Katalanen an ihrem Streben nach Unabhängigkeit festhalten werden. Wenn sie das auch politisch umzusetzen beginnen, wenn sie also die Verwaltungs-, die Polizei- und vor allem die Steuerhoheit auch de facto an sich ziehen, dann scheint dem Zentralstaat in Madrid zuletzt nur noch ein militärisches Eingreifen zu verbleiben, um die illegale Abspaltung zu verhindern. Wegen der eminenten Bürgerkriegsgefahr, die das heraufbeschwören müsste, wäre das aber nicht mehr akzeptabel, und zwar auch unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten nicht.»

Gegen den Einsatz militärischer Gewalt gegen Unabhängigkeitsbewegung

Merkel verweist in diesem Zusammenhang auf einen interessanten Fall aus Kanada: «Es gibt ein höchst bemerkenswertes Urteil des kanadischen Supreme Court aus dem Jahr 1998 zu den Sezessionsbestrebungen Quebecs, die Kanada seit Jahrzehnten immer wieder in Atem halten. Darin verneint das Gericht zunächst einen Anspruch Quebecs auf einseitige Sezession, verpflichtet aber andererseits die Zentralregierung, im Fall des Festhaltens einer klaren Bevölkerungsmehrheit der Sezessionsregion, in einen offenen Dialog mit deren Vertretern einzutreten. Ein solcher Dialog dürfe selbst eine entsprechende Änderung der Verfassung nicht von vornherein ausschliessen. Jedenfalls unzulässig sei der sofortige Einsatz militärischer Gewalt seitens der Zentralregierung. Die Entscheidung deutet an, dass am Ende eine Sezession wohl akzeptiert werden muss, wenn das alleinige Mittel zu ihrer Verhinderung die Anwendung bürgerkriegsähnlicher Gewalt sei. Ich halte das für richtig.»
Mit Blick auf Katalonien bedeute dies: «Ich fürchte, dass auch die Vorgänge in Katalonien am Ende auf dieses Problem zusteuern könnten. Dann wären die Beteiligten, zu denen auch die EU gehört, gut beraten, sich die Überlegungen des kanadischen Supreme Court genau anzusehen. Jedenfalls wird man einen halbwegs neutralen Vermittler für die jetzt gebotenen Verhandlungen brauchen.»

EU kein geeigneter Vermittler

Merkel bezweifelt, ob die EU für eine solche Vermittlung geeignet ist. Sie sei parteiisch. «Vielleicht gibt es eine Möglichkeit, die Vereinten Nationen einzuschalten.» Damit plädiert Merkel aber nicht für ein unabhängiges Katalonien: «Freilich möchte man hoffen, dass die Katalanen vor diesem letzten Schritt Vernunft annehmen und von ihrem Bestreben ablassen, das auch politisch-ethisch schwerlich zu rechtfertigen ist.» Er fordert aber auch von der spanischen Zentralregierung: «Madrid sollte seinerseits weiter reichende Konzessionen als bisher in Fragen der katalanischen Autonomie anbieten. […] Beide Seiten sollten sich jetzt auf ernsthafte Schlichtungsverhandlungen einlassen, und zwar durchaus im Geist der Massgaben des kanadischen höchstrichterlichen Urteils von 1998.»

Föderale Ordnung: Selbstbestimmung innerhalb eines Staates

Die Katalanen müssten dabei aber wissen, dass sie kein Recht auf Unabhängigkeit haben: «Selbstverständlich dürfen sie alle demokratischen Möglichkeiten der Bildung und Artikulation ihres kollektiven Willens wahrnehmen. Aber ein Recht auf staatliche Unabhängigkeit haben sie nicht. Wohl haben sie wie alle Völker ein ‹Recht auf Selbstbestimmung› nach Artikel 1 (2) der UN-Charta. Dabei darf man die schwierige Frage, ob sie das nur als Teil des spanischen Volkes oder sogar als eigenes, nämlich katalanisches Volk einfordern können, sogar durchaus offenlassen. Denn ‹Selbstbestimmung› im Sinn der UN-Charta bedeutet nicht etwa ein Recht auf einen eigenen Staat. Es bedeutet, dass alle Gruppen, die ihre eigene Identität kultureller, ethnischer, religiöser oder sonstiger Art plausibel behaupten können, in den vielfältigen Formen demokratischer Beteiligung ein Recht auf freie Mitgestaltung des eigenen Gemeinwesens haben – aber eben zunächst nur in den rechtlichen und geographischen Grenzen des legitimen Staates, dem sie zugehören. Insofern muss man also eine ‹innere›, nämlich staatsinterne, von einer ‹äusseren›, nämlich eigenstaatlichen Selbstbestimmung unterscheiden. Ein echtes Recht gibt es für ethnische und andere Gruppen, die in einem geordneten Staatswesen leben, lediglich auf die erstgenannte, die staatsinterne Selbst(mit)bestimmung. Nur wenn sie als Gruppe von der Mehrheit im Mutterstaat dauerhaft unterdrückt werden, können sie irgendwann ein Recht auf Sezession erwerben.»
Ist das nicht ein gutes Argument, intensiver in Richtung eines föderalen Staatsaufbaus zu denken?    •

1    https://deutsch.rt.com/europa/58470-rt-interview-mit-prof-merkel/ vom 4.10.2017

Spanische Zentralregierung will katalanische Regierung absetzen

Am 21. Oktober hat die spanische Zentralregierung angekündigt, die katalanische Regionalregierung abzusetzen und in der Region baldmöglichst Neuwahlen abhalten zu wollen. Dafür werde Artikel 155 der Verfassung aktiviert, erklärte Ministerpräsident Mariano Rajoy. Die Zentralregierung werde Katalonien aber nicht den Autonomiestatus aberkennen. Er schlug vor, dass Minister der Zentralregierung die Befugnisse von Mitgliedern der Regionalregierung erhalten. Der spanische Senat kündigte daraufhin an, am 27. Oktober über die von der Regierung vorgeschlagenen Massnahmen abzustimmen. Im Senat hat Rajoys Volkspartei die Mehrheit.
Der katalanische Regierungschef Carles Puigdemont hat die von der spanischen Zentralregierung beschlossenen Massnahmen zur Beendigung der Unabhängigkeitspläne in der Region als «inakzeptablen Angriff auf die Demokratie» bezeichnet. Es sei die «schlimmste Attacke» gegen Katalonien seit der Diktatur von Francisco Franco (1939–1975), sagte Puigdemont in einer Fernsehansprache in Barcelona. Das Regionalparlament werde nun darüber beraten und über das weitere Vorgehen entscheiden.
Artikel 155 der spanischen Verfassung kann zur Geltung kommen, wenn eine Autonome Gemeinschaft wie Katalonien ihre Verpflichtungen nicht erfüllt oder schwerwiegend gegen das Interesse Spaniens verstösst. Sollte die Autonome Gemeinschaft einer Aufforderung des Präsidenten nicht folgen, kann der Senat in Madrid mit absoluter Mehrheit Zwangsmassnahmen beschliessen. Anschliessend kann die spanische Regierung allen Behörden der Autonomen Gemeinschaft Weisungen erteilen. Seit dem Ende der Franco-Diktatur und der Wiedereinführung der Demokratie Ende der 1970er Jahre ist noch nie eine Region unter die Verwaltung von Madrid gestellt geworden.

Quelle: www.tagesschau.de vom 22.10.2017