Schweizer Forschungs- und Bildungsplatz und EU-Bürokratie

Etwas mehr Selbstbewusstsein stünde der Schweiz gut an

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Die Schweiz gehört zu den Ländern mit hoher Qualität und grosser Vielfalt in der Forschung und – vorläufig noch – in der Bildung. Der Mangel an Rohstoffen zwang die Schweizer seit der Industrialisierung dazu, besondere Leistungen zu erbringen, damit unser kleines Land als Wirtschaftsstandort Bedeutung erlangen konnte. Die Kooperation mit den Nachbarländern und anderen Staaten ist gerade auch in Wissenschaft und Forschung für die Schweiz eine Selbstverständlichkeit, so dass an internationalen Projekten seit jeher Schweizer Hochschulen und deren Forschungsteams beteiligt waren. Deshalb ist die Schweiz in neuerer Zeit auch bei vielen Forschungs- und Bildungsprogrammen der EU mit dabei. In den letzten Jahren zeigte sich allerdings, dass auf dem Boden der EU-Bürokratie eine unkomplizierte Zusammenarbeit auf gleicher Augenhöhe kaum möglich ist.

Gross war die Entrüstung unter Studenten und Dozenten der Schweizer Hochschulen, als die EU-Kommission am 26. Februar 2014 die Beteiligung der Schweiz am Forschungsprogramm Horizon 2020 und am Bildungsprogramm Erasmus+ sistierte – als Druckmittel gegen die Schweiz nach dem Volksentscheid vom 9. Februar 2014 zur Masseneinwanderungsinitiative. Aus rechtlicher Sicht war dieses Vorgehen der EU allerdings nicht haltbar, aber die emotionalen Reaktionen in der Schweiz richteten sich nicht etwa gegen diesen EU-Erlass, sondern gegen das eigene Stimmvolk. Dabei war jedem klar, dass der Bund unsere Forscher und Studenten nicht im Regen stehenlassen würde.
Grundlage von Horizon 2020:

Forschungsabkommen der Bilateralen I

Die Schweizer Forschungsinstitutionen beteiligen sich seit 1978 an der Forschung der Europäischen Gemeinschaft. Seit 1988 nahmen Schweizer Forschungsinstitutionen an den Forschungsrahmenprogrammen (FRP) der EU teil. Bis 2003 wurden Schweizer Projektbeteiligungen direkt durch den Bund finanziert.
Das heute geltende Forschungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU ist eines der sieben Abkommen der Bilateralen I, welche am 21. Mai 2000 vom Schweizervolk angenommen wurden und seit dem 1. Juni 2002 in Kraft sind. Ab 2004 nahm die Schweiz daher nicht mehr als sogenannter «Drittstaat», sondern als «assoziierter Staat» an den FRP teil. Folglich unterstand die Schweiz den Regelungen der EU und leistete einen Pflichtbeitrag an das EU-Gesamtbudget. Schweizer Forscher erhielten bei der Eingabe von Projektvorschlägen die gleichen Rechte wie ihre Kollegen aus EU-Mitgliedsstaaten und konnten auch Fördergelder direkt von der EU beziehen.
Das heutige Forschungsrahmenprogramm Horizon 2020 läuft von 2014–2020. Insgesamt stellt die EU für diese Zeit ein Budget von rund 80 Milliarden Euro zur Verfügung – ein riesiger Betrag, den die beteiligten Staaten, auch die Schweiz, bezahlen müssen.1 Wie vereinbart, war die Schweiz ab 1. Januar 2014 an Horizon 2020 beteiligt.

Teil-Ausschluss der Schweiz aus Horizon 2020 ist rechtswidrig

Am 26. Februar 2014 stoppte die EU die volle Teilnahme der Schweiz an Horizon 2020 mit folgender Begründung: «Eine Vollassoziierung wurde von der Europäischen Kommission im Anschluss an die Annahme der Initiative ‹Gegen Masseneinwanderung› und die Nicht-Unterzeichnung des Protokolls III zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien blockiert. Die Beteiligung der Schweiz nach 2016 hängt davon ab, ob sie das Protokoll III bis am 9. Februar 2017 ratifiziert.»2
Eine solche Verknüpfung der Teilnahme der Schweiz an den EU-Forschungsprogrammen mit einer Schweizer Volksabstimmung und dem Aufschub einer Protokoll-Unterzeichnung ist rechtswidrig. Die vielzitierte «Guillotine-Klausel» gilt zwar für die 7 Abkommen der Bilateralen I – zu denen das Forschungsabkommen gehört – ist aber eindeutig und klar definiert: «Wird eines der Abkommen nicht verlängert bzw. gekündigt, werden auch die übrigen ausser Kraft gesetzt.»3
Mit dem Ja des Schweizervolks zur Masseneinwanderungsinitiative wurde, wie jeder weiss, das Freizügigkeitsabkommen (FZA) nicht gekündigt. Der neue Verfassungsartikel 121a beinhaltet lediglich die Aufforderung an den Bundesrat und das Parlament, dessen Inhalt mit einem Bundesgesetz umzusetzen und das FZA neu auszuhandeln, falls die EU mit der Umsetzung nicht einverstanden sein sollte. Eine Kündigung von seiten der Schweiz steht nicht zur Diskussion, und – wie aus gut informierten Kreisen zu vernehmen ist – von seiten der EU auch nicht.
Deshalb ist die EU nicht berechtigt, das Forschungsabkommen oder irgendein anderes bilaterales Abkommen faktisch ausser Kraft zu setzen. Auch die Aufschiebung der Ratifizierung des Freizügigkeitsabkommens mit Kroatien durch die Schweiz ist kein Grund für Strafmassnahmen. Im diplomatischen Alltag sind solche Aufschübe gang und gäbe – wie zum Beispiel im Umgang der EU mit ihren Beitrittskandidaten – und bedeuten kein grundsätzliches Nein zu einer Regelung.
Am 17. Juni 2016 hat nun das Parlament in Bern die Ratifikation des Kroatien-Protokolls seinerseits davon abhängig gemacht, «dass mit der Europäischen Union eine mit der schweizerischen Rechtsordnung vereinbare Regelung zur Steuerung der Zuwanderung besteht».4 Das heisst, es steht noch nicht fest, wie es weitergeht. Im Umgang mit einem befreundeten Staat würde es der EU gut anstehen, sich auf eine Neuverhandlung des Freizügigkeitsabkommens mit der Schweiz einzulassen, statt bestehende Abkommen zu brechen.

EU kann auf Schweizer Spitzen-Forschung nicht verzichten

In Wirklichkeit ist die Beteiligung der qualitativ hochstehenden Forschung an den Schweizer Hochschulen und anderen Institutionen für Brüssel unverzichtbar. Deshalb hat sich die EU-Kommission eine bemerkenswerte Triage ausgedacht: In den wichtigsten Forschungsbereichen, dem sogenannten «Pfeiler der Wissenschaftsexzellenz» (the «Excellent Science pillar»)5, soll die Schweiz den Status eines assoziierten Staates beibehalten. In allen anderen Teilen von Horizon 2020 wird sie willkürlich auf den Status eines nicht-assoziierten Drittstaates hinabgestuft. Falls die Schweiz bis am 9. Februar 2017 das Freizügigkeitsabkommen mit Kroatien nicht ratifiziere, so die EU-Kommission, würden die Schweizer Forschungsinstitutionen als Einheiten (entities) aus Drittstaaten behandelt werden.6 Das klingt allerdings schlimmer als es effektiv ist.

Direktfinanzierung durch den Bund ist effizienter und billiger

Bereits am 24. Juni 2014 hat der Bundesrat Übergangsmassnahmen für die Beteiligung von Schweizer Forschern an Kooperationsprojekten im Rahmen von Horizon 2020 beschlossen. Sie werden nun durch den Bund direkt finanziert: «Forschende aus der Schweiz sollen sich im Rahmen der Voraussetzungen für Drittstaaten an den diversen Aktivitäten möglichst so beteiligen können, wie dies bei einer Assoziierung der Schweiz an den EU-Forschungsrahmenprogrammen der Fall wäre.»7
Was will man mehr? Der Bund organisiert die Forschungszusammenarbeit mit dem Ausland wie vor den Bilateralen I wieder selbst und behält die Finanzierung in der Hand. Zudem kommt es ohne Umweg der Schweizer Beiträge über die Finanztöpfe in Brüssel erst noch wesentlich billiger: Falls die Schweiz ab 2017 wieder vertragsgemäss an den EU-Programmen beteiligt wäre, würden nämlich die Bundesausgaben massiv steigen. So rechnet die Eidgenössische Finanzverwaltung in ihrem Voranschlag für 2017 mit einer Erhöhung der Ausgaben für die «Angewandte Forschung» von 1,374 Milliarden auf 1,571 Milliarden Franken, das heisst um 14,4 Prozent (!): «Die starke Zunahme (+198 Millionen) gegenüber 2016 erklärt sich grösstenteils mit höheren Beiträgen an die EU-Forschungsprogramme (+120 Millionen). Der Bundesrat geht von einer erneuten Vollassoziierung an Horizon 2020 ab dem 1.1.2017 aus. […]»8 [Hervorhebung Zeit-Fragen].
Auch hier gilt wie überall: Je grösser und unübersichtlicher die Organisation, desto höher die Kosten. So schreibt Volkswirtschafts-Professor Mathias Binswanger: «Die Forschungsförderung à la EU hat einen Teil der Forschung in Beschäftigungsprogramme verwandelt, wo Management und Controlling der Forschung die Forschung zunehmend verdrängen. Denn mit Grösse und Komplexität der Projekte und mit steigender Anzahl von Forschungspartnern nimmt der Bürokratieaufwand überproportional zu.» Binswanger kommt zum Schluss: «Berücksichtigt man auch den Faktor Bürokratie, dann funktioniert die nationale Förderung in der Schweiz wesentlich besser und effizienter.»9

Abbruch von Erasmus+: Rechtswidrige Aktion der EU mit viel Breitenwirkung

Erasmus – heute Erasmus+ – ist ein EU-Förderprogramm, das Stipendien für Auslandaufenthalte an Universitäten vergibt und an dem die Schweiz vertraglich beteiligt ist. Der Ausschluss der Schweiz durch die EU-Kommission war eine wohlüberlegte Provokation, welche in Studenten- und Dozentenkreisen – auch im Ausland – zu Reaktionen gegen den Schweizer Volksentscheid zur Zuwanderungsfrage führen musste: Am 20. Februar 2014 (als die EU-Kommission ihren Entscheid vom 26. Februar bereits öffentlich angekündigt hatte) beerdigten 300 Studenten auf dem Bundesplatz in Bern symbolisch Erasmus und Horizon 2020. In einem Online-Appell «Not without Switzerland», den über 30 000 Personen unterzeichneten, malten der VSS (Verband der Schweizer Studierendenschaften10), der Schweizerische Nationalfonds und andere Organisationen die Zukunft des Bildungs- und Forschungsstandortes Schweiz in düstersten Farben.11 Tatsächlich stellten sich diese theatralischen Demonstrationen bald als völlig unnötig heraus.

Erasmus hat mit den Bilateralen I nichts zu tun

Der Ausschluss der Schweiz aus Erasmus+ müsste als noch viel «widerrechtlicher» bezeichnet werden als der Teilausschluss aus Horizon 2020 – falls eine Steigerung des Adjektivs «widerrechtlich» möglich wäre. Denn das Abkommen, welches die Beteiligung der Schweiz an den EU-Bildungsprogrammen regelt, ist erst als Folge der Bilateralen II abgeschlossen worden.12 Dazu schreibt das EDA: «Im Rahmen der Bilateralen II wurde lediglich eine politische Absichtserklärung über die Beteiligung der Schweiz an den EU-Bildungsprogrammen 2007–2013 verabschiedet. Das entsprechende Abkommen dazu wurde am 15. Februar 2010 unterzeichnet.»13 Das Folgeprogramm Erasmus+ gilt ab 2014.
Interessanterweise wurde in Artikel 3 Absatz 2 des Abkommens von 2010 zwar tatsächlich eine Verknüpfung mit der «Guillotine-Klausel» im Falle der Kündigung des Freizügigkeitsabkommens von 1999 hineingeschmuggelt: «Im Fall des Auslaufens oder der Kündigung des Abkommens vom 21. Juni 1991 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedsstaaten andererseits über die Freizügigkeit wird das vorliegende Abkommen nicht verlängert.» Aber diese äusserst merkwürdige Klausel hat damals keiner mitbekommen, weil der Bundesrat sie schön für sich behalten hat. Andernfalls hätte sich den Stimmbürgern die ernsthafte Frage gestellt, wie der Schweizer Bundesrat dazu kam, ein Abkommen zu unterschreiben, das sich bei der Aufhebung eines früheren Vertrages automatisch selbst auflösen sollte.

Ohne Erasmus+: Bund übernimmt Kosten – auch für Ausländer …

Auch bei den Bildungsprogrammen der EU war die Schweiz bereits lange vor den Bilateralen I und II dabei. Seit 1992 nahm sie «indirekt» teil, das heisst, sie bezahlte die Stipendien für ihre Studenten im Ausland selbst. Und dies tut sie nach dem vertragswidrigen Hinauswurf durch die EU wieder. Auf die besorgte Frage von Ständerat Felix Gutzwiller in seiner Interpellation vom 19.3.2015: «Welche Auswirkungen hat die Behandlung der Schweiz als Drittland konkret?» lautete die aussagekräftige Antwort des Bundesrates in bezug auf Erasmus+: «Die Übergangslösung soll die Weiterführung der Aktivitäten der bisherigen teilnehmenden Organisationen sicherstellen. Mit der Übergangslösung übernimmt die Schweiz die Finanzierung für sämtliche Aktivitäten von Schweizerinnen und Schweizern im europäischen Ausland und – im Gegensatz zu den Programmländern – auch für die Teilnehmenden aus der EU, die für einen Studierendenaustausch, für ein Berufspraktikum oder für Zusammenarbeitsprojekte in die Schweiz reisen.»14 [Hervorhebung Zeit-Fragen]
Sehr grosszügig, die Schweiz, nicht wahr! Man soll ja bekanntlich nicht mit gleicher Münze heimzahlen.

… und trotzdem ist der Status als «Drittstaat» auch hier billiger und effektiver

Der Bundesrat fährt fort: «Die Übergangslösung erlaubt allerdings eine flexiblere Prioritätensetzung, und die aufgewendeten Mittel entsprechen den effektiven Teilnahmen, was bei einer erneuten Vollassoziierung und dem damit verbundenen festen Beitrag an die EU nicht unbedingt gegeben ist. Welches die Bedingungen und der finanzielle Aufwand für eine Vollassoziierung wären, kann aber wegen den zurzeit sistierten Verhandlungen nicht gesagt werden.» [Hervorhebung Zeit-Fragen]
Alles klar? Wenn die Schweiz das Heft selbst in der Hand hält, bezahlt sie wenigstens nur für diejenigen ausländischen Studenten und Praktikanten, die tatsächlich einen Aufenthalt an einer Schweizer Hochschule absolvieren. Der feste Beitrag an die EU dagegen wäre um einiges höher, und man wüsste nicht genau, wofür das Geld verwendet wird. Jedem Leser bleibt es selber überlassen, sich über die Zweckmässigkeit dieses oder auch anderer Abkommen mit der EU seine Gedanken zu machen.    •

1    Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA, Direktion für europäische Angelegenheiten DEA, Faktenblatt Forschung vom September 2016 (im folgenden zitiert: EDA, Faktenblatt Forschung vom September 2016) www.eda.admin.ch/content/dam/dea/de/documents/fs/08-FS-Forschung_de.pdf
2    EDA, Faktenblatt Forschung vom September 2016
3    EDA, Bilaterale I. www.eda.admin.ch/dea/de/home/europapolitik/ueberblick/bilaterale-1.html
4    Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI. Horizon 2020: Beteiligung von in der Schweiz tätigen Forschenden, Einreichung von Horizon 2020 Gesuchen bei der Europäischen Kommission 2016–2017. Aktualisierte Information vom 17.8.2016
5    Dieser Pfeiler umfasst die Stipendien des Europäischen Forschungsrats (ERC), die Marie-Skłodowska-Curie-Massnahmen, die «Future and Emerging Technologies» (wie zum Beispiel das Human Brain Projekt der ETH Lausanne) sowie Forschungsinfrastrukturen. vgl. EDA, Faktenblatt Forschung vom September 2016
6    European Commission, Swiss participation in Horizon 2020, version June 2016
7    Medienmitteilung des Bundesrates vom 25.6.2014. «Horizon 2020»: Unterstützung für Forschende in der Schweiz
8    Eidg. Finanzverwaltung. 16.041 Botschaft zum Voranschlag 2017 vom 24.8.2016, S. 81/82
9    Binswanger, Mathias, Professor für Volkswirtschaftslehre. Europa. Bürokratie statt Forschung. Weltwoche Nr. 30/31.2016
10    Was für ein Gender-Unwort!
11    http://www.not-without-switzerland.org
12    0.402.268.1 Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union zur Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenossenschaft am Programm «Jugend in Aktion» und am Aktionsprogramm im Bereich des lebenslangen Lernens (2007–2013) vom 15.2.2010,
in Kraft seit dem 1.3.2011
13    https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/europapolitik/ueberblick/bilaterale-2.html
14    15.3212 Interpellation von Felix Gutzwiller vom 19.3.2015. Erasmus+ und Horizon 2020. Die Schweiz als Drittland