Steuern und Finanzen in der Schweiz – vom Volk bestimmt Staatspolitische Hintergründe und ihre Geschichte

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Die Schweiz ist eines der wenigen Länder auf der Welt, das seine Finanzen einigermassen im Griff hat und die Maastricht-Kriterien der EU – die Gesamtverschuldung darf nicht mehr als 60 Prozent und die Neuverschuldung nicht mehr als 3 Prozent des BIP betragen – problemlos einhält, ohne Mitglied zu sein. Was sind die Gründe? Wer auf der Strasse eine Umfrage macht, wird wahrscheinlich meist die Antwort erhalten: «Wir haben ja die Schuldenbremse in der Verfassung. Darüber haben wir abgestimmt.» Das ist sicher richtig. Aber es ist nur ein Teil der Antwort. Nicht nur über die Schuldenbremse, sondern über alle Steuern haben die Schweizer auf allen politischen Ebenen seit jeher abgestimmt. Solche weltweit einmaligen Volksrechte gehören zur schweizerischen Demokratie. Auf Bundesebene werden Steuerfragen seit etwa hundert Jahren an der Urne entschieden. In den Gemeinden und Kantonen war dies schon viel früher der Fall.
In den letzten Jahren haben erneut etliche Steuerabstimmungen stattgefunden wie die Unternehmenssteuerreform, die Einführung einer Bundessteuer für grössere Erbschaften oder die Teil-Finanzierung der Altersvorsorge über die Mehrwertsteuer. Es sind anspruchsvolle Themen, denen das Schweizervolk aber gewachsen ist. – Wer die Schweiz wirklich verstehen will, muss die Geschichte dazu kennen. 

Eidgenössische Abstimmung zur Erbschaftssteuer 2015. Plakat (Bild keystone)

Es begann vor fast genau hundert Jahren, als am 6. Juni 1915 in der Schweiz mitten im Ersten Weltkrieg über eine Vorlage abgestimmt wurde, die auf Bundesebene eine Einkommens- und Vermögenssteuer einführen wollte – zum ersten Mal, weil es zuvor eine Bundessteuer gar nicht gab. Es war der Auftakt zu einer langen Reihe von Finanzabstimmungen im Bund – bis heute. Vor dem Krieg hatte sich der Bund zu 95 Prozent über Zölle finanziert. Einkommens- und Vermögenssteuern blieben den Gemeinden und Kantonen vorbehalten. Erinnern wir uns an das aussergewöhnliche Ereignis von damals.

Bewährungsprobe der direkten Demokratie im Ersten Weltkrieg

Kriegszeiten sind schwierige Zeiten. Neben dem menschlichen Leid stehen wirtschaftliche Sorgen im Vordergrund – sowohl in den Familien als auch beim Staat. Im Ersten Weltkrieg hatte die Schweiz das Glück, nicht in Kampfhandlungen einbezogen zu sein. Es bestand jedoch immer die Gefahr, dass eine ausländische Grossmacht das Mittelland oder den Jura besetzen könnte, um ihre Gegner umgehen zu können oder sonst einen kriegswichtigen Vorteil zu erringen – so wie es in Belgien oder den Niederlanden geschehen ist. Die Schweizer Armee blieb deshalb bis zum Schluss des Krieges mobilisiert und war zur Abwehr bereit. Der Bundesrat stand bald einmal vor der Frage, wie er dies alles finanzieren könne. Die Zölle und Abgaben brachen während des Krieges ein, denn im Mai 1915 war die Schweiz von kriegsführenden Grossmächten völlig umringt. Sie reichten bei weitem nicht aus, um die Mobilmachung, die schnell steigenden Ausgaben für die Landesverteidigung und die Ausgaben zur Linderung der Not der Zivilbevölkerung finanzieren zu können.
Die Einnahmen des Bundes beliefen sich 1913 auf lediglich 100 Millionen Franken. Der Bundesrat rechnete als Folge der Mobilisierung mit Mehrausgaben von 300 Millionen. Bereits 1914 gab der Bund eine erste Kriegsanleihe von 30 Millionen heraus – verzinst zu fünf Prozent. Acht weitere Anleihen folgten. Der Bund erhielt auch Geld von der Nationalbank – das heisst über die Notenpresse. Zusätzlich schlug der Bundesrat als dringliche Massnahme eine einmalige, progressiv gestaltete Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen für die Dauer des Krieges vor. Der Bundesrat hätte als Landesregierung auf Grund seiner Kriegsvollmacht die Kriegssteuer einfach einführen können, ohne das Volk zu fragen. Regierung und Parlament entschieden sich jedoch aus urdemokratischer Gesinnung für den ordentlichen Weg, arbeiteten einen Verfassungsartikel aus und legten ihn dem Volk vor. Das war damals in der Kriegssituation überhaupt nicht selbstverständlich. Im Juni 1915 kam es zur Abstimmung.

Hohe politische Reife

Die Überraschung war gross. Von einer Niederlage, mit der die Behörden gerade bei Steuern auch heute immer rechnen müssen, konnte keine Rede sein – im Gegenteil. Das Volk stimmte trotz schwieriger Lebensbedingungen mit 93 Prozent ja für die Kriegssteuer – als einmalige Steuer auf Einkommen und Vermögen. Es war die höchste Zustimmungsrate, die eine Bundesvorlage bis heute je erreicht hat. Die Abstimmung war zudem wichtig, weil die Deutschschweiz eher mit dem Kaiserreich und die französische Schweiz mit Frankreich sympathisierten. Das klare Resultat im ganzen Land war ein deutliches Signal für den Willen, gemeinsam für die Unabhängigkeit einzustehen. Klugerweise setzte die Armeeführung Soldaten aus der deutschen Schweiz an der französischen Grenze und Soldaten aus der Romandie an der zu Deutschland ein. Zwei Jahre später folgte eine weitere Abstimmung über eine Stempelsteuer, die Transaktionen mit Wertpapieren belastet. Im Mai 1917 stimmte der Souverän auch diesmal zu – wenn auch nur noch mit 53 Prozent. Diese beiden Volksabstimmungen mitten im Krieg waren der Auftakt zu einer Vielzahl von Steuerabstimmungen im Bund, die genauer zu betrachten sich lohnt. Niemand zahlt gerne Steuern, aber die Schweizer zeigten sich auch bei Abstimmungen über finanzielle Fragen als verantwortungsvolle Staatsbürger, die nicht nur das eigene Portemonnaie im Auge haben, sondern bereit sind zu Opfern, wenn sie einsehen, dass sie für das Land nötig sind.

Erste Volksinitiativen und Abstimmungen zur Einführung von Bundessteuern

Ermutigt vom Abstimmungsergebnis im Jahr 1915 lancierten die Sozialdemokraten 1916 eine Volksinitiative. Die einmalige, stark progressiv gestaltete Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen sollte über den Krieg hinaus auf Dauer eingeführt werden, weil der Staat auch nach dem Krieg mehr Geld brauche. Im Juni 1918 lehnten 54 Prozent der Stimmenden und die meisten Kantone ab. Nach dem Krieg stellte sich die Frage der Rückzahlung der «Kriegsschulden» von etwa 1 Milliarde Franken (im damaligen Wert). Der Bundesrat schlug vor, die 1915 für die Zeit des Krieges beschlossene, einmalige Steuer weiterzuführen, um auf diese Weise mindestens einen Teil der Schulden zurückzubezahlen. Am 4.5.1919 stimmte das Volk zu und akzeptierte den Plan mit hohen 63 Prozent Ja-Stimmen. Die Tilgungssteuer sollte periodisch alle 4 Jahre erneuert werden. Sie wurde erst 11 Jahre später aufgehoben. – Es sollte sich auch später immer wieder zeigen: Wenn Bürger überzeugt sind, dass Steuern wirklich nötig sind, stimmen sie auch unpopulären Massnahmen zu – auch auf der Ebene des Bundes, so wie sie es in den Gemeinden und Kantonen gelernt hatten.

Es gab jedoch auch Opposition …

Die Sozialdemokraten waren mit dieser Steuer nicht einverstanden. Sie lancierten 1921 als Alternative zur behördlichen Politik eine Volksinitiative «für die Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe» für Reiche. Der Ertrag der Steuer – so die SP – sollte nicht nur zur Tilgung der Kriegsschulden, sondern auch für soziale Zwecke verwendet werden. Die Arbeiterschaft war von den Nöten, Entbehrungen und Problemen des Krieges am härtesten getroffen. Etliche Schweizer hätten auch vom Krieg profitiert (die sogenannten «Kriegsgewinnler»), und es sei mehr als gerechtfertigt, dass vor allem die Reichen und Profiteure für die Kriegsschulden aufkommen müssten. Der Satz für die geplante Abgabe war hoch. Konkret hätten Reiche mit einem Vermögen im heutigen Wert von etwa 10 Millionen Franken 20 Prozent davon abgeben müssen, noch reichere deutlich mehr. Unternehmen hätten 10 Prozent von ihrem Geschäftsvermögen bezahlen müssen. (Kölz 2004, Quellenbuch, S. 221; Linder u.a. 2010, S. 143) Dass dies nicht so einfach sein würde, war klar. Die SP schlug vor, dass die Unternehmen ihr Aktienkapital erhöhen und die Steuer mit Aktien bezahlen sollten. Der Staat wäre so zum Miteigentümer an privaten Unternehmen geworden. Das führe zur «Verstaatlichung der Produktionsmittel» und auf Umwegen zum Kommunismus – wie es Lenin in Russland praktiziere – protestierten die Gegner der Vorlage heftig.
Damals gab es noch nicht so viele «Reiche». Eine ganz kleine Minderheit von gerade einmal sechs Promille der Steuerpflichtigen wäre von dieser Steuer betroffen gewesen, und diese hatten allerdings Grund zu befürchten, dass sich die übergrosse Mehrheit gegen sie entscheiden würde. Der Abstimmungssonntag vom 3.12.1922 sollte in die Geschichte der direkten Demokratie eingehen. Fast alle Stimmberechtigten – 89 Prozent – gingen an die Urne! Diese rekordhohe Stimmbeteiligung wurde bis heute nie mehr erreicht. Fast 90 Prozent der Stimmenden lehnten die Volksinitiative wuchtig ab. Grosse Teile der Arbeiter hatten mit Nein gestimmt. Die SP hatte damals einen Wähleranteil von etwa 30 Prozent. Die sozialen Probleme nach dem Krieg waren zwar gross. Diese Abstimmung zeigte aber, dass die meisten Arbeiter trotzdem nicht bereit waren, über Volksabstimmungen radikalen «Klassenkampf» zu betreiben. 

Volksinitiative der SP 1922 für die Erhebung einer einmaligen Vermögenssteuer: «Wenn das Gesetz angenommen wird … [Staatskontrolle] Stimmen Sie nein.» (Bild Historisches Lexikon der Schweiz)

Schuldenmachen – in der Schweiz wenig populär

Die 1919 vom Volk beschlossene Tilgungssteuer für die Kriegsschulden wurde 1931 beendet, als die grosse globale Wirtschaftsdepression begann. Bundesrat und Parlament waren bemüht, trotz Krise ihre Finanzen wie ein «guter Hausvater» weiterzuführen und ihren Haushalt ohne Schulden auszugleichen. Dies gelang fast immer. Vor dem Ersten Weltkrieg hatte der Bund noch keine Schulden gehabt, 1939 waren sie auf 1,5 Milliarden Franken angewachsen (zum Vergleich: heute über 100 Milliarden, allerdings zum heutigen Geldwert). Dieser Schuldenberg war relativ bescheiden und wurde trotzdem kritisiert – aber anders als heute. Der berühmte Ökonom John Maynard Keynes empfahl den Regierungen damals, antizyklisch vorzugehen: In schlechten Zeiten – wie damals – sollten sie die Steuern senken, mehr Geld ausgeben, Schulden machen und in die Infrastruktur investieren, und dafür auch die Notenpresse einsetzen. Damit würde die Nachfrage gestärkt und es würden Arbeitsplätze geschaffen. In guten Zeiten dagegen müsste der Staat weniger ausgeben, die Steuern wieder erhöhen, Schulden zurückbezahlen und möglichst Reserven bilden (die in einer späteren Krise eingesetzt werden können). Diese antizyklische Theorie war in sich logisch und vernünftig, in Fachkreisen populär und wurde in der Politik gerne gehört. Keynes wurde zum einflussreichsten Ökonomen des 20. Jahrhunderts. In der Praxis erwies sich seine Theorie jedoch als problematisch, weil Politiker meist nur den ersten Teil der Theorie ernstnehmen und ihn als Anleitung und Rechtfertigung zum Schuldenmachen verstehen. So haben die Schulden heute Rekordstände erreicht und steigen weiter, so dass eine Rückzahlung gar nicht mehr ins Auge gefasst wird – insbesondere auch in den USA. Dazu kommt, dass Staatsfinanzierung über die Notenpresse heute gang und gäbe ist. – Keynes würde sich wohl im Grabe umdrehen, wenn er wüsste, wie seine antizyklische Theorie heute oft angewandt wird.
Der Bundesrat und das Parlament folgten in den dreissiger Jahren den Empfehlungen von Keynes nur begrenzt. Als die staatlichen Einnahmen einbrachen, diskutierten der Bundesrat und das Parlament einen Lohnabbau beim Bundespersonal. Die Personalverbände akzeptierten dies verständlicherweise nicht und ergriffen das Referendum gegen diesen Bundesbeschluss. Am 28. Mai 1933 sagten 55 Prozent der Stimmenden nein. Fast gleichzeitig sammelten die Gewerkschaften innerhalb von nur vier Monaten 240 000 Unterschriften – fast fünfmal mehr als verlangt – für die Volksinitiative «Für eine ausserordentliche eidgenössische Krisensteuer». Die «Kriegssteuer» aus der Zeit des Ersten Weltkrieges sollte wieder aktiviert und als «Krisenabgabe» für vier Jahre weitergeführt werden. Die «Löcher» im Staatshaushalt sollten damit gestopft werden. Bundesrat und Parlament nahmen das Anliegen der Personalverbände dankbar entgegen und reagierten 1934 mit einem Bundesbeschluss, der allerdings problematisch war. Sie beschlossen – wie von den Gewerkschaften verlangt – die Krisenabgabe als Einkommens- und Vermögenssteuer, setzten sie aber mit Hinweis auf die schwierige Wirtschaftslage per Notrecht sofort für vier Jahre in Kraft. Dies ermöglichte den Gewerkschaften zwar, ihre Volksinitiative zurückzuziehen, was sie auch taten. Widerspruch gegen diese Politik kam mit Recht sofort – und zwar aus demokratischen Gründen.

Gegen den Abbau der Demokratie!

Bundesrat und Parlament hatten zum ersten Mal eine Steuer ohne Volksabstimmung eingeführt! Sie ernteten dafür viel Kritik – nicht nur von Staatsrechtlern wie Zaccaria Giacometti, sondern auch von vielen anderen gut demokratisch denkenden Bürgern. Ein Genfer Komitee sammelte in kurzer Zeit Unterschriften für die Volksinitiative «Zur Wahrung der Volksrechte in Steuerfragen» und reichte sie Ende 1934 mit mehr als doppelt so vielen Unterschriften ein als verlangt. (Hofer 2012) Die Initianten kritisierten mit Recht, dass Bundesrat und Parlament das Volk übergangen und gegen eine gut demokratische Tradition verstossen habe. Dem Bundesrat war die Sache unangenehm. Aber statt zügig eine Volksabstimmung zu organisieren, spielte er auf Zeit. Er liess die Volksinitiative für viele Jahre in einer «Schublade» verschwinden, was erneut problematisch, aber damals rechtlich noch möglich war. Heute bestehen Fristen. Immerhin lernten die Volksvertreter dazu. Als Bundesrat und Parlament die Krisenabgabe 1938 für zwei weitere Jahre verlängern wollten, beriefen sie sich nicht mehr auf Notrecht, sondern setzten eine Volksabstimmung an. Damit gaben sie faktisch den Initianten recht. Die Abgabe machte etwa einen Drittel der Bundeseinnahmen aus. Ihr Vertrauen in das Volk war gerechtfertigt. Der Souverän stärkte der Landesregierung kurz vor Beginn des Zweiten Weltkriegs den Rücken und sagte mit 72 Prozent ja zur Krisenabgabe.
Die Wirtschaftspolitik der Schweiz – wesentlich vom Volk bestimmt – unterschied sich also in den dreissiger Jahren deutlich von der stark keynesianisch geprägten Politik von Ländern wie den USA. Der Bundesrat unterstützte zwar einzelne Branchen wie die Uhrenindustrie, die Banken und auch die Bauern, und der Schweizerfranken wurde wie andere Währungen um 30 Prozent abgewertet. Die Kriseninitiative der Gewerkschaften (mit 350 000 Unterschriften eingereicht) forderte jedoch für die «planmässige Bekämpfung der Krise und Not» noch weit mehr Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen. Sie wurde 1935 in der Volksabstimmung abgelehnt. Die Schweiz war 1939 mit etwa 1,5 Milliarden Franken Schulden (zum damaligen Geldwert) fast schuldenfrei. Die Arbeitslosigkeit stieg auch in den dreissiger Jahren nie über 8 Prozent. Während in Deutschland die Rollkommandos der SA die Strassen unsicher machten, wurden in der Schweiz weiterhin Unterschriften gesammelt – noch weit stärker als heute. Die Demokratie war für die grosse Mehrheit eine «undiskutierbare Selbstverständlichkeit». (Guggenbühl 1936).

Steuern im Zweiten Weltkrieg

Im Zweiten Weltkrieg war die Bedrohungslage für die Schweiz ernster und akuter als im Ersten. Hitler hatte Österreich angeschlossen. Die deutsche Wehrmacht eilte in der Anfangsphase des Krieges von Sieg zu Sieg und eroberte Länder wie Dänemark und Norwegen im Handstreich. Belgien, die Niederlande und Frankreich folgten. Die Gefahr war gross, dass sich Hitler auch die kleine Schweiz einverleiben würde – insbesondere weil die Nord-Süd-Verbindung durch den Gotthard für Deutschland kriegswichtig war. Deshalb gab es keine Einwände, als der Bundesrat 1940 und 1941 auf Grund seiner Kriegsvollmacht neue Steuern schnell und ohne Volksabstimmung einführte: vor allem die Wehrsteuer – eine progressive Einkommens- und Vermögenssteuer – und die Warenumsatzsteuer als Verbrauchssteuer. Beide Steuern waren befristet für die Zeit des Krieges. Dazu gehörte aber auch ein Lohnersatz für die Soldaten (was im Ersten Weltkrieg gefehlt hatte).
1944 wurden die Wehrsteuer und die Waren­umsatzsteuer bis 1949 verlängert – als Übergangslösung. Danach folgte eine Bundesfinanzreform mit dem Ziel einer dauerhaften Steuerordnung. Es sollte eine der ganz grossen Aufgaben der Innenpolitik werden – mit viel direkter Demokratie. In den folgenden Jahren wurden acht Volksinitiativen eingereicht – zu fast allen Themen und Fragen, die mit Steuern und Finanzen zusammenhängen.

Das Ringen um die Bundesfinanzreform beginnt

1949 machten Bundesrat und Parlament einen ersten Versuch, eine dauerhafte eidgenössische Steuer- und Finanzordnung auszuarbeiten. Wie üblich führte der Bundesrat zuerst eine Vernehmlassung durch, um zu erfahren, wie die Kantone, Verbände, Parteien und auch interessierte Bürger sich die geplante Finanz­ordnung für den Bund vorstellten. Bekannt war, dass die bürgerlichen Parteien eher Verbrauchssteuern wie die Warenumsatzsteuer und die Zölle bevorzugten. Die Linke favorisierte dagegen progressive Einkommens- und Vermögenssteuern, die gut Verdienende und Vermögende prozentual stärker belasten. Umstritten war, ob erneut eine spezielle Tilgungssteuer eingerichtet werden müsste, um den riesigen Schuldenberg aus den Kriegsjahren abzutragen. – Insgesamt musste ein Kompromiss gefunden werden, der die verschiedenartigen Interessen berücksichtigen und beim Volk eine Mehrheit finden würde. Das würde nicht einfach werden.

Nein zur eidgenössischen Steuer- und Finanzordnung von 1950

Föderalistisch gesinnte Kräfte – darunter die katholisch-konservative Volkspartei – legten ein erstes Projekt für eine Ordnung vor, in dem die direkte Bundessteuer gar nicht vorkam. Es ging ihnen gar nicht in erster Linie um die Steuern, sondern um «echte Demokratie». Im Vordergrund standen föderalistische Überlegungen: In der Krise und im Krieg hätte eine Machtverlagerung nach Bern stattgefunden, und diese dürfe nicht weiter ausgebaut werden. Im Gegenteil: Es müsse gelingen, ein Stück Zentralismus abzubauen, um die herkömmliche dezentralisierte Struktur der Schweiz zu wahren und die Machtballung in Bern wieder aufzulösen. Aus diesem Grund könne auf die direkte Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen verzichtet werden. Diese Art von Steuern solle ausschliesslich den Gemeinden und Kantonen vorbehalten bleiben. Jeder Kanton könnte seinen Teil an den Kriegsschulden übernehmen und zurückzahlen. Es müssten andere Wege gesucht werden – zum Beispiel könnten die Sätze der Verbrauchssteuer WUST hinaufgesetzt oder die Verrechnungssteuer erhöht werden. Allenfalls könnten Unternehmensgewinne moderat besteuert werden. (Schweizer Monatshefte Bd. 27, 1947/48) – Die Idee fand Unterstützung vor allem in der Innerschweiz, in der französischen Schweiz und auch bei bürgerlichen Parteien. Das Parlament arbeitete eine Vorlage aus. Die Linke war dagegen und verlangte auch im Bund progressive Einkommens- und Vermögenssteuern. 1950 wurde abgestimmt. Fast 65 Prozent stimmten mit Nein. Fast alle Kantone aus der Romandie und ein Teil der Innerschweizer Kantone stimmten dagegen mit Ja. Es wurde in der Debatte deutlich, dass es nicht nur um das Geld und die gerechte Verteilung der Steuerlasten ging, sondern auch um den Föderalismus. Es würde schwierig werden, einen Kompromiss zu finden.
Unmittelbar nach dieser Abstimmung arbeiteten der Bundesrat und das Parlament eine Vorlage aus, um die Übergangsordnung aus dem Krieg um 4 weitere Jahre bis 1954 zu verlängern. Das Volk stimmte klar zu. Damit war Zeit gewonnen für neue Vorschläge aus dem Volk. Diese folgten schnell. Die notwendigen Unterschriften waren jeweils recht schnell zusammen:
Die PdA (Kommunisten) reagierten mit einer Volksinitiative, die aus sozialen Gründen in eine ganz andere Richtung zielte. Sie enthielt folgenden Kernsatz: «Der Bund ist zur Erhebung von Umsatzsteuern nicht befugt.» Die Initiative erhielt in der Abstimmung nur 19 Prozent der Stimmen.

«Friedensopfer» – einmal so …

1950 herrschte Krieg in Korea, der zu einem Atomkrieg zu eskalieren drohte. Die Befürchtungen nahmen zu, dass sich die Spannungen zwischen Ost und West verschärfen könnten. Die Räte beschlossen ein Rüstungsprogramm, und die Militärausgaben verdoppelten sich in wenigen Jahren. Zudem sollte der Zivilschutz massiv ausgebaut werden. Offen waren die Fragen der Finanzierung. Die Parteien und die beiden Kammern konnten sich nicht einigen. Die Sozialdemokraten sprachen von einem «Friedensopfer» und meinten damit eine Sondersteuer auf die grösseren Vermögen. Bereits 1941 und 42 hatte der Bundesrat grosse Vermögen zusätzlich zur Wehrsteuer mit einer Sondersteuer belastet – dem «Wehropfer». Die bürgerlichen Parteien schlugen dagegen einen Zuschlag auf die Warenumsatzsteuer vor. Die Ausgangslage war ähnlich wie bei der Steuer- und Finanzvorlage von 1950: Die Linke stand für umverteilende direkte Steuern, während die Rechte auf indirekte Steuern setzte.
1951 lancierte die SP die Volksinitiative «zur Rüstungsfinanzierung und zum Schutz der sozialen Errungenschaften». Sie verlangte darin eine einmalige Vermögensabgabe für drei Jahre und einen Zuschlag auf die Wehrsteuer. Im Parlament setzte sich ein Gegenvorschlag durch, der das Gewicht mehr auf die Warenumsatzsteuer setzte, so dass das Volk entscheiden musste.
Bemerkenswert aus dieser Debatte ist folgende Episode: Max Weber (SP) war Mitglied im Initiativkomitee und wurde später in den Bundesrat gewählt. Als Vorsteher im Finanzdepartement musste er den Gegenvorschlag des Parlamentes in der Öffentlichkeit vertreten. Jedermann wusste, dass sein Herz für die Volksinitiative schlug und er kein Freund massiver Aufrüstung war. Weber war durch den Einfluss von Leonhard Ragaz zum Pazifisten geworden und war stark mit dem religiösen Sozialismus verbunden. Er hatte den Militärdienst verweigert und war zu Gefängnis verurteilt worden. Trotzdem hatte ihn das Parlament in die Landesregierung gewählt. Weber setzte sich für gemässigte Töne in seiner Partei ein und betonte immer wieder, dass die Initiative «Friedensopfer» nichts mit der SP-Initiative «Für eine einmalige Vermögensabgabe» aus dem Jahr 1922 zu tun habe (die mit 90 Prozent Nein abgelehnt worden war). Und er hatte Erfolg: Die Volksinitiative wurde mit 44 Prozent Ja-Stimmen zwar abgelehnt. Aber sie erhielt mehr Stimmen als der Gegenvorschlag des Parlamentes, der ebenfalls abgelehnt wurde.

… einmal anders

Kurz darauf reichte ein Komitee eine weitere Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung ein. Die Chevalier-Initiative schlug ebenfalls ein «Friedensopfer» vor: Die Militärausgaben sollten im Jahr 1955 halbiert und das Geld zur Hälfte für Jugendhilfswerke und billige Wohnungen und zur anderen Hälfte für den Wiederaufbau kriegsverwüsteter Gebiete in den Nachbarländern ausgegeben werden. Es war einer der ganz seltenen Fälle, in denen das Parlament eine Initiative für ungültig erklärte, weil sie gegen das Gebot der «Einheit der Materie» verstosse und nicht praktikabel sei. (Hofer 2012)
Fast gleichzeitig lancierte ein weiteres Initiativkomitee eine Volksinitiative ebenfalls in Form der allgemeinen Anregung: Öffentliche Unternehmen der Gemeinden und Kantone wie die Kantonalbanken, die Betriebe der Trinkwasser-, Elektrizitäts- und Gasversorgung müssten keine Steuern bezahlen, also sollten sie einen Beitrag an die Rüstungsfinanzierung leisten. Damit wären sie in bezug auf die Steuern den privaten Unternehmen gleichgestellt. – Die Stimmbürger lehnten auch diese Initiative ab.

Nein zur eidgenössischen Steuer- und Finanzordnung von 1953

1953 vertrat Bundesrat Max Weber die zweite Vorlage für eine Bundesfinanzreform, die das Parlament inzwischen ausgearbeitet hatte. Sie hatte folgende Eckpunkte: Die Finanzordnung wurde dauerhaft in der Verfassung verankert. Der Höchstsatz für Einkommen in der Wehrsteuer wurde von 9,65 auf 15 Prozent hinaufgesetzt. Im Gegenzug wurde die Besteuerung des Vermögens für natürliche Personen weggelassen. Weiter gehörte die Waren­umsatzsteuer als Verbrauchssteuer dazu mit einer Freiliste für lebensnotwendige Güter. (Kölz 2004, Quellenbuch, S. 339) – Es war ein Kompromiss, und alle grossen Landesparteien gaben die Ja-Parole aus. Die Vorlage wurde bekämpft, vor allem von Komitees aus der Wirtschaft, die nach wie vor die indirekten Steuern bevorzugten. Die Vorlage gehe zu weit, und Max Weber habe ihr einen sozialistischen Charakter verliehen. – Bei einer hohen Stimmbeteiligung von 60 Prozent wurde die Vorlage mit 58 Prozent und von den meisten Kantonen abgelehnt. Bundesrat Max Weber war sehr enttäuscht und trat noch am Abstimmungstag zurück, was in der Schweiz ungewöhnlich ist, weil Abstimmungsniederlagen nichts Ungewöhnliches sind und nicht dem zuständigen Bundesrat angelastet werden (Kollegialbehörde). Es folgten sechs Jahre ohne Sozialdemokraten in der Regierung.
Unmittelbar danach verlängerte das Volk statt dessen die Übergangsordnung für die Bundessteuern bis 1958. Erneut war Zeit gewonnen für neue Vorschläge. Diese kamen auch, nahmen jedoch nicht die Steuereinnahmen des Bundes ins Visier, sondern seine Ausgaben.

Finanzreferendum im Bund – ja oder nein?

Bereits 1953 hatten zwei Volksinitiativen gefordert: Es genüge nicht, dass das Volk die Bundessteuern bestimme, sondern es müsse auch die stetig steigenden Ausgaben der Verwaltung und des Parlaments im Auge behalten – um, falls nötig, intervenieren zu können. Eine Mehrheit in den eidgenössischen Räten nahm den Vorschlag positiv auf und arbeitete einen Gegenentwurf aus. Dieser sah vor, einmalige Ausgaben von mehr als 10 Millionen Franken und wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken dem fakultativen Referendum zu unterstellen, so dass damals 30 000 Bürger eine Abstimmung verlangen können.
Die beiden oben erwähnten Initiativkomitees waren mit dem Vorschlag zufrieden und zogen ihre Initiativen zurück. – Deshalb wurde 1956 nur über den Gegenvorschlag abgestimmt. Der Souverän sagte überraschenderweise nein zum fakultativen Finanzreferendum im Bund.

Ein erstes Fazit

Steuern zahlt niemand gern. Aber wenn das Volk wirklich vom Sinn einer Steuer überzeugt ist, stimmt es zu. Das zeigte sich 1915, als das Volk mit einem Rekordwert von über 90 Prozent der «Kriegssteuer» zustimmte oder 1938 mit über 80 Prozent der «Krisenabgabe». Aber in Friedenszeiten ist das Volk kritisch dazu eingestellt, den Politikern noch mehr Geld in die Hände zu geben.
In keinem anderen Rechtsgebiet kommt die Souveränität des Volkes so deutlich zum Ausdruck wie bei den Steuern. Zwar wurden Volksinitiativen in den fünfziger Jahren – im Unterschied zu heute – in der Volksabstimmung meist abgelehnt, oder sie wurden zuvor zugunsten eines Gegenvorschlages des Parlaments zurückgezogen. Aber sie hatten immer einen Einfluss auf die Politik, und der Elan zum Unterschriftensammeln erlahmte nie. Das war nur möglich, weil die Nachkriegsgeneration auf den Erfahrungen in der schwierigen Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg und während des Krieges aufbauen konnte.
In den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg war das Zusammenspiel von Volk und Behörden in anspruchsvollen Steuerfragen so lebendig und funktionierte so gut, dass man auch auf Bundesebene von einer eigentlichen Hochblüte der direkten Demokratie sprechen kann. Dies wäre ohne die Bereitschaft der Regierung und des Parlaments, auf die Signale aus dem Volk zu hören und vermittelnde Gegenvorschläge auszuarbeiten, nicht möglich gewesen. Heute sorgen Signale aus Brüssel leider oft für Misstöne.
Es stimmt zwar, dass die direkte Demokratie Zeit beansprucht, aber die so beschlossene Rechtsordnung ist um ein Vielfaches mehr legitimiert und in der Bevölkerung verankert, als wenn lediglich Volksvertreter im Parlament ein Gesetz verabschieden. Und es hilft, Gegensätze in der Bevölkerung zu überbrücken, weil die Bürger auf allen ­politischen Ebenen mitdenken und Mitverantwortung für ihr Staatswesen übernehmen. Das hilft, den Zusammenhalt und den sozialen Frieden zu bewahren – gerade wenn es um so zentrale Fragen geht wie die Steuern und Finanzen.

Ja zur Bundesfinanzreform von 1958 – ja zur heutigen Regelung

Im dritten Anlauf stimmten die Stimmbürger der neuen eidgenössischen Steuer- und Finanzordnung zu, die in den Grundzügen heute noch gilt. Zuvor waren noch zwei weitere Volksinitiativen eingereicht worden: die Luzerner Initiative (aus FDP-Kreisen) und eine weitere Initiative der SP. Sie präzisierten die bereits bekannten Standpunkte. (Hofer 2012) Bundesrat und Parlament standen einmal mehr vor der schwierigen Aufgabe, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten, der die Anliegen aus dem Volk aufnahm und als Kompromiss in der Abstimmung eine gute Chance haben würde. Wie schon oft in diesen Jahren gelang den Volksvertretern im Parlament das Kunststück. Beide Volksinitiativen wurden zurückgezogen, und es wurde nur über den Gegenvorschlag des Parlaments abgestimmt. Am 11. Mai 1958 sagte das Volk deutlich ja, und auch die meisten Kantone stimmten zu.

Eckpunkte

Das langjährige Provisorium war zu Ende, und der Bund erhielt in der Verfassung die Kompetenz, Steuern zu erheben. Das sind in erster Linie die Warenumsatzsteuer WUST mit einer Freiliste von lebensnotwenigen Gütern (ab 1995 MWSt) und die Wehrsteuer (die 1982 zur direkten Bundessteuer um­benannt wurde), die von den Kantonen eingezogen wird. Diese enthält eine stark progressive Einkommenssteuer mit einem hohen Freibetrag für Geringverdienende und eine Gewinn- und Kapitalsteuer für Unternehmen. Aber sie enthält – wie auch heute – keine Vermögenssteuer für natürliche Personen. Die Privatvermögen werden ausschliesslich durch die Kantone und die Gemeinden besteuert. Weitere wichtige Einnahmequellen des Bundes waren und sind die Zölle, die Verrechnungs- und die Stempelsteuer, die Alkohol- und Tabaksteuer und die Steuern auf Erdöl und dessen Produkte. Die neue Bundesfinanzordnung verpflichtete zum Schuldenabbau und zum Finanzausgleich zwischen den Kantonen. Und sie enthielt zwei Besonderheiten, die die Stellung des Volkes und die direkte Demokratie stärkten.

Höchstsätze und Befristung in der Verfassung

Die Obergrenzen für die Warenumsatzsteuer/Mehrwertsteuer und für die Wehrsteuer/direkte Bundessteuer stehen direkt in der Verfassung. So stand in der Finanzordnung von 1958: «[…] die Steuer vom Einkommen der natürlichen Personen wird nach einem progressiven Tarif bemessen und darf 8 Prozent des gesamten steuerbaren Einkommens nicht übersteigen» und für die Warenumsatzsteuer: «[…] die Steuer darf bei Detaillieferungen höchstens 3,6 Prozent, bei Engroslieferungen höchstens 5,4 Prozent des Entgelts betragen.» (Kölz 2004, Quellenbuch, S. 352) Diese Regelung gibt dem Souverän eine starke Position. Falls Bundesrat und Parlament die Steuern hinaufsetzen wollen, müssen sie die Bundesverfassung ändern, und es kommt obligatorisch zur Abstimmung, wobei nicht nur das Stimmenmehr, sondern auch das Ständemehr verlangt ist. Der Föderalismus ist geschützt, weil die Mehrheit der heute 26 Kantone zustimmen muss und so bevölkerungsreiche Kantone die kleinen nicht überstimmen können. Das gilt noch heute.
Weiter war die eidgenössische Finanzordnung von 1958 auf 5 Jahre befristet. Die Grundlagen für die Steuern würden sich ständig ändern und müssten deshalb periodisch überprüft werden, so dass nach einigen Jahren neu abgestimmt werden müsse. – Auch das gilt noch heute. Die Fristen wurden zwar verlängert. Sie betrugen zunächst 5 Jahre, danach 10, später 12 und heute 14 Jahre. 2006 wurde das letzte Mal über die heutige Bundesfinanzordnung als Ganzes abgestimmt. Der nächste Termin folgt also im Jahr 2020.
Diese Hürden für die Erhöhung der Steuern im Bund haben Bestand. Dem Parlament sind sie aber unangenehm. Es versuchte etliche Male (1970, 1977, 1979 und 1991), sie herabzusetzen oder abzuschaffen. Ohne Erfolg – der Souverän lehnte seine eigene Entmachtung ab. Es wäre zum Beispiel möglich gewesen, die Höchstsätze nicht in der Verfassung, sondern in einem Bundesgesetz zu verankern. In diesem Fall hätte das Parlament die Steuern hinaufsetzen können, und es wäre nicht automatisch zu einer Abstimmung gekommen, sondern nur, wenn 50 000 Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dies verlangt hätten.

Das Zusammenspiel mit dem Volk funktioniert

Ab den siebziger Jahren folgte eine ganze Reihe von Steuerabstimmungen. Der Finanzbedarf des Bundes war aus verschiedenen Gründen gestiegen. Die Hochkonjunktur ging ihrem Ende entgegen, und die Steuereinnahmen gingen zurück. 1972 hatte das Volk mit über 70 Prozent dem Freihandelsvertrag der EFTA-Staaten mit der EG zugestimmt, der bis heute gilt. Grosse Teile der Importzölle brachen weg, und es war deshalb zwingend notwendig, mit neuen Steuern die Ausfälle zu kompensieren. 1974 beantragte der Bundesrat höhere Sätze sowohl für die Warenumsatzsteuer (von 4,4 auf 6 Prozent) als auch für die Wehrsteuer. Die Maximalsätze für das Einkommen von natürlichen Personen sollten von 9,5 auf 12 Prozent und die Gewinnsteuer für juristische Personen von 8,8 auf 10 Prozent erhöht werden. Bundesrat und Parlament verzichteten jedoch weitgehend darauf, die kalte Progression auszugleichen, wie dies von vielen Seiten verlangt wurde. Das war ein Fehler.
Kalte Progression bedeutet: Es herrschte damals eine Inflation von ungefähr 10 Prozent. Viele Steuerzahler hatten deswegen von ihrem Arbeitgeber einen Teuerungsausgleich bekommen. Ihr Einkommen stieg deshalb bis 10 Prozent, ohne dass sie real wirklich mehr verdient hatten. Die Steuerbehörden teilten sie in eine höhere Progressionsstufe ein, und sie zahlten mehr Steuern, obwohl sich ihre finanzielle Situation real gar nicht verbessert hatte. Das war ungerecht. Deshalb sagte der Souverän am 8.12.1974 deutlich nein zur Steuervorlage aus dem Parlament.
Bundesrat und Parlament reagierten schnell, weil Mehreinnahmen dringend notwendig waren. Sie korrigierten die Vorlage, glichen die kalte Progression stärker aus und erhöhten die Steuersätze moderater als zuvor – und der Souverän stimmte 1975 zu.

Abstimmung 1979 zur Einführung der Mehrwertsteuer. (Bild Historisches Lexikon der Schweiz)

Einführung der Mehrwertsteuer – eine Zangengeburt

Schwieriger wurde es, als es um die Einführung der Mehrwertsteuer ging. 1968 stellten die EG-Länder auf die Mehrwertsteuer um und vereinheitlichten sie 1977. Die EU kennt einen Mindestsatz von 15 Prozent. Die meisten Länder haben heute einen Satz um die 20 Prozent.
1977 machten Bundesrat und Parlament den ersten Versuch, ebenfalls auf die Mehrwertsteuer MWSt mit einem Normalsteuersatz von 10 Prozent umzustellen – verbunden mit einer Liste von lebensnotwendigen Gütern, die von der Steuer ganz oder teilweise befreit sein würden. Sie versprachen sich Mehreinnahmen von einigen Milliarden, weil die neue Steuer nicht nur den Konsum von Waren, sondern auch Dienstleistungen und Investitionen erfasste. – Das Volk sagte zur Vorlage deutlich nein. Vor allem die KMU schreckten vor der zu erwartenden Mehr-Bürokratie zurück. Zudem waren die verlangten 10 Prozent klar zu viel (heutiger Satz 8 Prozent). Vor allem exportorientierte Unternehmen waren dafür, weil sie die MWSt auf Investitionen als Vorsteuer hätten abziehen können.
Bereits 2 Jahre später folgte der zweite Versuch – diesmal mit einem tieferen Normalsatz von 8 Prozent. Zusätzlich schlug das Parlament vor, die direkte Bundessteuer nicht mehr zu befristen, sondern auf Dauer einzuführen und deren Höchstsätze in der Verfassung hinaufzusetzen. Das Volk sagte mit 65 Prozent sehr deutlich nein und fast alle Kantone stimmten dagegen. Die Waren­umsatzsteuer WUST sollte noch 15 Jahre in Kraft bleiben.
1981 verlängerte das Parlament die eidgenössische Finanzordnung einmal mehr um 10 Jahre, erhöhte den Normalsatz der Warenumsatzsteuer von 5,6 auf 6,2 Prozent (der Bundesrat hatte 6,4 Prozent beantragt) und setzte die direkte Bundessteuer leicht herab. Der Souverän stimmte mit 69 Prozent deutlich zu. Alle Kantone waren dafür. Es stimmte einfach alles.

Zum dritten Mal ein Nein zur Mehrwertsteuer

1991 – zehn Jahre später – erneuerte das Parlament die eidgenössische Finanzordnung (die 1994 auslief) und machte einen dritten Versuch, die Mehrwertsteuer einzuführen – mit einem Normalsatz von 6,2 Prozent wie bei der Warenumsatzsteuer. In Verbindung damit wollte es die Befristung für beide Bundessteuern aufheben und sich die Kompetenz geben, den Satz für die Mehrwertsteuer zur Sicherung der AHV um 1,3 Prozent hinaufzusetzen. – Das Nein des Volkes überraschte nicht. Dies geschieht immer wieder, wenn zu viele verschiedene Fragen in einer Vorlage zusammengepackt werden (wie vor kurzem in der Abstimmung über die Reform der Altersvorsorge).

Drei weitere Abstimmungen führen zu einem Ja zur heutigen MWSt

1993 lernten Bundesrat und Parlament offensichtlich dazu und gingen anders vor. Sie bereiteten eine Abstimmung vor mit 4 separaten Vorlagen:
1.    Die Mehrwertsteuer wird eingeführt zum Normalsatz von 6,2 Prozent und die Befristung der MWSt und der direkten Bundessteuer wird bis 2006 verlängert.
2.    Falls die erste Vorlage angenommen wird, wird der Normalsatz um höchstens 0,3 Prozent erhöht – als Beitrag zur «Gesundung der Bundesfinanzen».
3.    Das Parlament erhält die Kompetenz, den Satz der MWSt um 1 Prozent zu erhöhen, falls dies zur Sicherung der AHV notwendig ist – unter Vorbehalt des fakultativen Referendums.
4.    Die Mineralölzölle werden in Verbrauchssteuern (Steuern auf Treibstoff und Heizöl) umgewandelt.
Diesmal waren die Fragestellungen klar und gut begründet. Das Volk konnte zu den einzelnen Teilen ja oder nein sagen. Es stimmte allen vier Vorlagen deutlich zu – bei dreien mit über sechzig Prozent. (Kölz 2004, Quellenbuch)

Steuerabstimmungen in neuerer Zeit

2006 bestätigte das Volk einmal mehr die Eidgenössische Finanzordnung als Ganzes und verlängerte die Geltungsdauer bis 2020. Neu war darin die Kompetenz enthalten, Gelder der Mehrwertsteuer für die Prämienverbilligung der Krankenkassen zu verwenden. 2009 stimmte das Volk einer Vorlage zu, die es erlaubte, den Normalsatz der Mehrwertsteuer befristet für 7 Jahre um 0,3 Prozent auf 8 Prozent hinaufzusetzen, um die Invalidenversicherung IV zu sanieren. Die jüngste Volksabstimmung zur MWSt fand am 24. September 2017 statt. Das Volk sagte nein zur Reform der Altersvorsorge und damit zur Umleitung der 0,3 Prozent von der IV zur AHV. Zusätzlich wären 0,3 Prozent dazugekommen, so dass der Normalsatz der MWSt auf 8,3 Prozent angestiegen wäre. Die Vorlage war zudem verknüpft mit der Erhöhung des Frauen-Rentenalters von 64 auf 65, mit dem Anstieg von Neurenten um 70 Franken, mit der Erhöhung der AHV-Prämien und der Erhöhung des Umwandlungssatzes der Pensionskassen. Das Nein des Volkes überraschte nicht. Bei solchen Vorlagen besteht immer die Gefahr, dass Stimmbürger, die auch nur gegen eine der vielen Neuregelungen sind, mit Nein stimmen.

Steuerföderalismus versus Einheitssteuern

Das Steuerwesen der Schweiz ist in hohem Masse auf den Föderalismus abgestimmt. Zwischen den einzelnen autonomen Gemeinden und den 26 Kantonen herrscht ein Steuerwettbewerb. Dieser entspricht der Vielfalt im föderalistischen System, gibt aber immer wieder Anlass für Diskussionen. Ungleiche Voraussetzungen verschiedenster Art werden durch den Finanzausgleich zwischen den Kantonen und innerhalb jedes einzelnen Kantons gemildert. In den siebziger Jahren wurden etliche Vorschläge eingebracht, das System zu vereinheitlichen.
1973 lancierte der Landesring der Unabhängigen LdU (der von Gottlieb Duttweiler, dem Patron der Migros, gegründet wurde) die Volksinitiative «für eine gerechtere Besteuerung und Abschaffung der Steuerprivilegien» in Form der allgemeinen Anregung. Die Initianten wollten schweizweit ein einheitliches Steuersystem einführen. Eine Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen von natürlichen Personen und auf Ertrag und Kapital von Unternehmen sollte die kantonalen Steuern ersetzen und das ganze Steuersystem grundsätzlich reformieren. Die Kantone (und damit auch die Gemeinden) wären in der Höhe ihres Finanzbedarfs prozentual an der Bundessteuer beteiligt. Ein Finanzausgleich liesse sich gut in dieses System einbauen. Auch die Erbschaftssteuer wäre einheitlich zu regeln. Die zahlreichen Gegner der Initiative warfen der Initiative vor, dass es den föderativen Aufbau des schweizerischen Staatswesens krass missachte und ein zentralistisches System einführen wolle. – Eine deutliche Mehrheit der Stimmenden und fast alle Kantone sagten 1976 nein. (Kölz 2004, Quellenbuch, S. 423)
Der Steuerföderalismus war den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern wichtiger als «mehr Gerechtigkeit». Die Frage der Steuer­harmonisierung war damit aber noch nicht vom Tisch. 1977 – ein Jahr später – schlug das Parlament vor, das Steuersystem formell zu vereinheitlichen (zum Beispiel mit dem Übergang zur Steuerperiode von einem Jahr in allen Kantonen). So würden sich die Kantone steuerrechtlich annähern, ohne die Unterschiede in den Tarifen und den Steuer­wettbewerb zu beseitigen. – Die Vorlage überzeugte, und der Souverän sagte 1977 mit über 60 Prozent deutlich ja.

Freiheit vor «Gerechtigkeit»

Die Frage der Steuergerechtigkeit kommt seit mehr als 100 Jahren immer wieder auf. Die Steuerprogression, welche die Einkommen und Vermögen von Wohlhabenden prozentual stärker besteuert, ist ein wichtiges Instrument für den sozialen Ausgleich. 1977 sagte der Souverän jedoch nein zu einer Volksinitiative der Sozialdemokraten «Für eine Reichtumssteuer», die in die kantonale Steuerhoheit eingreifen wollte. Zentral war folgender Satz: «Der Bund sorgt dafür, dass Einkommen über 100 000 Franken in der ganzen Schweiz einer einheitlichen Mindestbelastung unterliegen.» (Kölz 2004, Quellenbuch, S. 462) Es war nicht die erste und sollte auch nicht die letzte Reichtumssteuer sein, die abgelehnt wurde. Fast 40 Jahre später, im Jahr 2014, wurde die Volksinitiative der SP «Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung in der ganzen Schweiz)» mit 59 Prozent abgelehnt. (Kurz zuvor hatte das Volk im Kanton Zürich diese Art der Besteuerung abgeschafft, die nicht das ganze Einkommen und Vermögen von vermögenden Privatpersonen besteuert, die für ihren Lebensabend aus dem Ausland in eine Schweizer Gemeinde ziehen.)
2015 wurde die Initiative für eine neue Bundessteuer, die «Millionen-Erbschaften» einheitlich und auch rückwirkend besteuern wollte, mit über 70 Prozent abgelehnt. Die meisten Kantone haben die Erbschaftssteuer für die direkten Nachkommen und die Ehepartner in den letzten Jahren abgeschafft, weil das vererbte Vermögen bereits einmal als Einkommen und Vermögen innerhalb der Familie versteuert wurde.
Heute sammelt die SP Unterschriften für eine Volksinitiative, die das Einkommen aus Arbeit und Kapital verschieden besteuern will. Sie will für Zinsen und Dividenden einen Zuschlag von 50 Prozent verlangen – ab einem gewissen Freibetrag. Nur «Superreiche» (1 Prozent) sollen davon betroffen sein. Auch diese Initiative ist problematisch, weil sie in die Steuerhoheit der Gemeinden und Kantone eingreift. – Die in den Gemeinde- und Kantonssteuern und in der direkten Bundessteuer enthaltene Progression genügt der Mehrheit der Stimmbürger als sozialer Ausgleich, so dass diese Initiative wohl das gleiche Schicksal erleben wird wie ähnliche Volksinitiativen in früheren Jahren.

Gemeindeautonomie in Finanzfragen – ein direktdemokratisches Juwel

Die Steuerbelastung in den zahlreichen Gemeinden und auch in den Kantonen unterscheidet sich zum Teil beträchtlich. Es hat sich in den zahlreichen Debatten jedoch gezeigt, dass die Bevölkerung diese Unterschiede nicht als gravierend empfindet, weil sie zum Föderalismus gehören und durch den Finanzausgleich gemildert werden. Vor allem die Autonomie der Gemeinden ist etwas Besonderes: Sie sind autonom und tragen sich finanziell selber, weil ihre Bürgerinnen und Bürger in einer Person über den Steuerfuss und die Steuerarten entscheiden, diese bezahlen, auch über die Ausgaben bestimmen und ihre Leistungen in Anspruch nehmen. Sie sind auch alleine verantwortlich für die Schulden, weil niemand da ist, der von aussen einspringen würde – auch nicht der Kanton. Dazu ein Beispiel: Leukerbad war eine der ganz wenigen Gemeinden, die sich in den letzten Jahrzehnten finanziell übernommen und hohe Schulden von etwa 300 Millionen aufgehäuft hatte, um den Kurort mondäner zu gestalten. Bald konnte Leukerbad seine Rechnungen nicht mehr bezahlen. Der Kanton Wallis sprang nicht ein, und die Banken mussten nach einem Bundesgerichtsentscheid einen grossen Teil des Geldes abschreiben. Deshalb sind sie seither in ihrer Kreditvergabe vorsichtiger geworden. (Die EU könnte sich das zum Vorbild nehmen.) Folge der vollen Verantwortung der Bürger für ihre Gemeinde ist, dass diese ihren Haushalt – von wenigen Ausnahmen abgesehen – unter Kontrolle haben. Volksinitiativen, die eine materielle Steuerharmonisierung und «mehr Gerechtigkeit» verlangen und das traditionsreiche Prinzip der Selbstbestimmung und Eigenverantwortung in Frage stellen, werden bis heute immer abgelehnt.

Vorgeschichte der Schuldenbremse

Wer die zahlreichen Volksabstimmungen über die Bundessteuern in der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts betrachtet, die oft mit einem Nein des Souveräns geendet haben, kann leicht zum Schluss kommen, dass das direktdemokratische System so nicht funktionieren könne und sich der Bund zwangsläufig verschulden müsse, um seine Aufgaben erfüllen zu können. Das war nicht der Fall – ganz im Gegenteil. Ende der achtziger Jahre war der Bund praktisch schuldenfrei. Betrug die Staatsverschuldung (in Prozent des BIP) nach dem Krieg noch etwa 100 Prozent, so fiel sie bis 1990 auf 30 Prozent. Der Bund erzielte immer wieder Überschüsse, so dass er seine Schulden zurückbezahlen konnte.
Das änderte sich jedoch. Im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts stiegen die Bundesausgaben massiv an, und ungewohnt hohe Defizite stellten sich ein – bis 10 Milliarden Franken im Jahr. Ältere Stimmbürger erinnerten sich vielleicht wehmütig an das Jahr 1956, als sie das Finanzreferendum im Bund und damit die direkte Kontrolle über die Bundesausgaben abgelehnt hatten. Die Schulden des Bundes betrugen 1990 noch 39 Milliarden Franken. In nur 10 Jahren wuchsen sie auf über 100 Milliarden an. Im internationalen Vergleich war das zwar immer noch nicht viel – aber für die Bevölkerung war es ungewohnt und beunruhigend.
Die Explosion der Ausgaben hatte verschiedene Ursachen. Die Wirtschaft stagnierte. Entscheidend war jedoch, dass sich die Ausgabendisziplin der Parlamentarier in diesen Jahren verschlechtert hatte. Auch das hatte verschiedene Gründe: So herrschte in diesen Jahren in Bundesbern eine eigentliche EU-Euphorie – im Parlament und in der Regierung. Der Bundesrat hatte in Brüssel ein Beitrittsgesuch gestellt, und er bekräftigte auch nach dem Volks-Nein zum EWR am 6.12.1992 sein längerfristiges Ziel, die Schweiz in die EU zu führen. Die Zentrale in Brüssel war in diesen Jahren massiv ausgebaut worden. Die Verschuldung der meisten ihrer Mitglieder war deutlich höher als in der Schweiz, und die Tendenz war steigend. Von dieser Mentalität liess sich Bundesbern wahrscheinlich ein Stück weit anstecken. Zudem liess man auch Verwaltungsblasen heranwachsen – auch in den Kantonen –, und die Parlamente taten wenig dagegen. Insgesamt hat sich die Zahl der beim Staat Beschäftigten seit 1990 bis heute verdoppelt. Dieser neuere Trend musste unweigerlich zu Finanzproblemen führen.
1990 betrugen die gesamten Staatsschulden noch 30,9 Prozent des BIP, 2002 bereits 53,8 Prozent. Verantwortlich dafür war in erster Linie die Verschuldung des Bundes, die in dieser Zeit real um 153 Prozent anstieg. Die Schulden der Kantone hatten um 92 und die der Gemeinden lediglich um 11 Prozent zugenommen. Der Bund stand deshalb im Fokus der Aufmerksamkeit. (Kirchgässner 2004, Angaben der Bundesverwaltung und des statistischen Jahrbuchs der Schweiz)

Pakt mit dem Volk

Dem Vorsteher des Finanzdepartementes, Bundesrat Kaspar Villiger, gefiel diese Entwicklung gar nicht, aber er hatte in der ersten Hälfte der neunziger Jahre einen schweren Stand im Parlament. Er läutete die Alarmglocke und suchte 1996 die Unterstützung durch das Volk. Villiger sah das Hauptproblem darin, dass die Ausgaben des Bundes vom Parlament beschlossen, die Einnahmen dagegen vom Volk bestimmt würden. So komme es vor, argumentierte Villiger, dass die Stimmbürger auf die Bremse treten und das Parlament sich trotzdem ausgabenfreudig verhalte. Für die Expo.02 (Landesausstellung) zum Beispiel waren 100 Millionen Franken Steuergelder geplant und budgetiert gewesen, die Räte bewilligten dagegen scheibchenweise 1,6 Milliarden. Es brauche daher – so Kaspar Villiger – institutionelle Leitplanken und automatische Sparmechanismen, um dieses Problem zu lösen. Villiger ging wie folgt vor:
In einem ersten Schritt entwarf er ein Sparprogramm und verankerte es in den Übergangsbestimmungen der Verfassung: Bundesrat und Parlament sollten das jährliche Defizit bis 1999 auf 4 Milliarden Franken reduzieren und bis 2001 den Haushalt ausgleichen. Es gelang ihm, die Mehrheit im Parlament zu überzeugen, so dass dieses die Vorlage sogar als dringlich beziehungsweise als Notrecht verabschiedete. Wenn das Parlament eine Verfassungsänderung per Notrecht beschliesst, tritt diese zwar sofort in Kraft, muss aber innerhalb von 12 Monaten vom Volk bestätigt werden. Vor allem die Linke war dagegen und sprach von «Sparhysterie». Villiger wolle den Staat aushungern. Die Mehrheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger und alle Kantone sahen es anders und stimmten 1998 mit 71 Prozent dem Sparprogramm zu.

Feste Leitplanken für den Bundeshaushalt

In einem zweiten Schritt plante Kaspar Villiger, Regeln für einen ausgeglichenen Haushalt dauerhaft in der Verfassung zu verankern. Die sogenannte Schuldenbremse sollte den Bund verpflichten, seine Einnahmen und Ausgaben über die Konjunkturschwankungen hinweg im Gleichgewicht zu halten – ein ähnlicher Mechanismus, wie ihn die meisten Kantone bereits kannten. Diesmal stimmte der Souverän mit 85 Prozent zu.
Mit der Schuldenbremse ist es bis heute gelungen, die Schulden im Bund auf dem damaligen Niveau zu stabilisieren und in manchen Jahren sogar wieder abzubauen. Die Schuldenquote des Landes fiel von 50 wieder auf etwa 40 Prozent. Die EU verlangt in den Maastricht-Kriterien 60 Prozent, was jedoch nur von ganz wenigen Ländern eingehalten wird. Wir haben nicht deshalb weniger Schulden, weil wir ein wohlhabendes Land sind, sondern eher umgekehrt.

Rück- und Ausblick

Die Erfahrungen mit der direkten Demokratie im Steuer- und Finanzbereich sind heute auf allen Staatsebenen gut untersucht, und die Resultate sind eindeutig positiv – auch für die Wirtschaftsentwicklung. (Kirchgässner 1999 und 2004, u. a.)
Kritische Stimmen zur direkten Demokratie weisen oft darauf hin, dass gerade Finanz- und Wirtschaftsvorlagen anspruchsvoll und komplex seien, so dass Laien sie nicht richtig beurteilen könnten. Sie sind oft anspruchsvoll, das ist sicher richtig. Aber dieses direkt- oder halb-direktdemokratische System funktioniert nun auch im Finanzbereich des Bundes schon seit mehr als hundert Jahren, und dem Bund ist das Geld noch nie ausgegangen. Der Einwand, dass so etwas nur im kleinen Rahmen wie in den Gemeinden oder in kleinen Kantonen funktioniert, hat sich als Irrtum erwiesen. Die Volksabstimmungen haben immer wieder zu erstaunlich realitätstauglichen Ergebnissen geführt, die sich bewähren – vielleicht gerade weil die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger keine Finanz- und Wirtschaftsexperten sind.
Noch eine Bemerkung zur Steuerbelastung der Schweizer im Vergleich zu anderen Staaten. Dazu eine Zahl aus der Statistik: Die sogenannte Fiskalquote, die die gesamte Steuerbelastung für die Bevölkerung abbildet, war in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts immer etwa 5–10 Prozent unter dem Durchschnitt der OECD-Länder. Weiter fällt auf, dass die direktdemokratisch bestimmten Höchstsätze der Einkommens- und Vermögenssteuern deutlich tiefer sind als in Nachbarländern wie zum Beispiel Frankreich, was in einzelnen Fällen zu Steuerflucht führt.
Es geht in den Steuer- und Finanzdebatten nicht nur um das Geld, sondern zu allererst um das Staatsverständnis in einer freiheitlichen Demokratie. Das wird zum Beispiel deutlich in der laufenden Debatte um das Bankkundengeheimnis. Dieses ist in der Schweiz für ausländische Bankkunden nach viel politischem Druck aus den USA, der OECD und der EU abgeschafft worden. Eine aktuelle Volksinitiative, die in einigen Monaten wahrscheinlich zur Abstimmung kommen wird, will nun das Bankkundengeheimnis für Inländer stärken und in der Verfassung verankern. Der Souverän hat 1984 eine Volksinitiative der Sozialdemokraten abgelehnt, die das gesetzlich bestehende Bankkundengeheimnis abschaffen wollte. Wer mit der Schweiz nicht vertraut ist, könnte vermuten, dass die Schweizer ihr Geld auf der Bank verstecken, um keine Steuern bezahlen zu müssen. – Auch das ist eindeutig nicht der Fall. Das Bankkundengeheimnis (das heute durch die Verrechnungssteuer von hohen 35 Prozent für Zinsen und Dividenden relativiert wird) gehört zur Beziehung, die der Steuerzahler in der Schweiz zu seiner Gemeinde, seinem Kanton und zu seinem Land hat. Er steht dem Staat nicht als Untertan gegenüber (der überwacht werden muss), sondern als mitverantwortlicher Bürger, der auf Augenhöhe in einer Person die Steuern bestimmt, sie bezahlt und auch die staatlichen Leistungen wie Schulen, Spitäler, Sicherheit bei Krankheit und im Alter in Anspruch nimmt.
Zum Schluss noch eine Bemerkung zur EU: Würde die Schweiz beitreten, müsste sie die MWSt nahezu verdoppeln, um dem Mindestsatz von 15  Prozent zu genügen. Das würde neben den übrigen Nachteilen das in unzähligen Volksabstimmungen auf allen ­politischen Ebenen gut austarierte Steuer- und Finanzsystem auf den Kopf stellen. – Das wäre wohl fahrlässig.     •

Quellen:
admin.ch. Chronologie der Volksabstimmungen
Feld, L.P. Ein Finanzreferendum auf Bundesebene – Chancen, Risiken und Ausgestaltung, Jahresbericht der Kommission für Konjunkturfragen, 2004
Guggenbühl, G. 100 Jahre Landbote, 1936
Halbeisen, P.; Müller M.; Veyrassat B. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert. Basel 2012
Kirchgässner, G.; Feld, L.P; Savioz, M. R. Die direkte Demokratie – Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig, München 1999
Kirchgässner, G; Feld, L.P. Föderalismus und Staatsquote (Jahrbuch für Föderalismus), 2004
Kölz, A. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch). Bern 2004
Linder, W.; Bolliger, C.; Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, R.; Schmid, G.; Biaggini, G.; Uhlmann, F. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 2011
Sozialdemokratische Partei der Schweiz. Solidarität, Widerspruch, Bewegung – 100 Jahre sozialdemokratische Partei der Schweiz. Zürich 1988

Bewährtes Finanzreferendum in den Kantonen

ww. Der Bund kennt bis heute kein eigentliches Finanzreferendum, obwohl in den Räten immer wieder darüber diskutiert wird und auch Vorstösse eingereicht werden. 1987 hat der Souverän eine Volksinitiative abgelehnt, die Ausgaben für die Rüstung generell dem fakultativen Referendum unterstellen wollte. Zu einzelnen Abstimmungen kam es trotzdem – wie schon zwei Mal beim Kauf von Kampfflugzeugen (FA 18 und Gripen). Hier ging es nicht nur um Fragen der Landesverteidigung, sondern auch um das Geld. Falls das Parlament zustimmt, wird es bald zu einer weiteren Finanzabstimmung kommen, weil der Bundesrat gegen eine Milliarde Franken für das Projekt «Sion 2026» (Winterolympiade) ausgeben will. Heute verpflichtet die Schuldenbremse das Parlament, darüber zu wachen, dass die Ausgaben des Bundes nicht aus dem Ruder laufen.
Dagegen kennen alle Kantone und viele Gemeinden die direkte Ausgabenkontrolle durch das Volk schon seit langem und praktizieren sie kombiniert mit einer Schuldenbremse mit Erfolg – bis heute. Der grosse Kanton Zürich zum Beispiel hatte das obligatorische Finanzreferendum bereits 1869 auf Verfassungsstufe eingeführt. Über einmalige Ausgaben von mehr als 250 000 Franken und wiederkehrende von mehr als 20 000 Franken wurde automatisch abgestimmt. (Kölz 2004, Quellenbuch, S. 68) Das Verfahren bewährte sich. Es folgte eine Vielzahl von Finanzabstimmungen. Sechzig Jahre später – im Jahr 1929 – wurden die Beträge (die eine Abstimmung auslösen) erhöht, weil die Ausgaben markant gestiegen waren: 500 000 Franken für einmalige und 50 000 Franken für wiederkehrende Ausgaben. In dieser langen Zeit war der Kanton ausser im Weltkrieg weitgehend schuldenfrei. (Guggenbühl 1936)
Heute hat der Kanton Zürich 1,4 Millionen Einwohner und kennt nur noch das fakultative Finanzreferendum. Über einmalige Ausgaben von mehr als 6 Millionen und wiederkehrende von mehr als 600 000 Franken wird abgestimmt, falls dies 3000 Stimmbürgerinnen oder Stimmbürger verlangen. (Kantonsverfassung von 2005) Die Stadt Zürich mit 400 000 Einwohnern kennt nach wie vor das obligatorische Finanzreferendum: Über einmalige Ausgaben von über 20 Millionen und wiederkehrende von über 1 Million wird automatisch abgestimmt.