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Les problèmes juridiques entre l'Espagne et la Catalogne ne se résoudront pas par la force

Il est indispensable d’engager des procédures de conciliation sérieuses

Le conflit s’éternise entre le gouvernement central espagnol et le gouvernement régional de la communauté autonome de la Catalogne. Les deux parties campent sur leurs positions juridiques et les gouvernements respectifs reçoivent tous deux le soutien de nombreux citoyens. Des deux côtés, on argumente sur des points historiques, politiques et économiques. La discussion internationale sur le problème est clivée. L’escalade de la violence menaçante entrainerait un grand nombre de victimes. Dès à présent, on relève de nombreuses incohérences. On déplore plus de 1000 blessés. Ce sont suffisamment de raisons pour tenter de dresser un tableau plus clair de la problématique de fond et de rechercher des solutions.

km. Le 4 octobre 2017, la chaine RT Allemagne1 a interviewé le Professeur Reinhard Merkel, pénaliste et philosophe du droit afin de connaître son avis sur la situation du point de vue du droit constitutionnel et du droit international. Le témoignage du chercheur de l’Université de Hambourg est tout particulièrement intéressant parce que dans la mesure où il ne se prononce en faveur d’aucune des parties en présence mais se concentre sur la clarification des questions juridiques, sans perdre toutefois de vue les dimensions politiques et les solutions raisonnables.

Sur le plan du droit public, le référendum n’était pas légal

Au début de l’interview, le professeur Merkel rappelle que la position du gouvernement central, affirmant que le référendum du 1er octobre était «illégal», est «juridiquement correct» et correspond à la Constitution espagnole: «Comme la plupart des constitutions dans le monde, la Constitution espagnole interdit toute sécession unilatérale d’une partie de la population, et n’autorise donc aucun ‹démembrement› du territoire national. Les Etats ne sont en aucun cas, comme l’énonce parfois crûment la doctrine du droit international, ‹un club de suicidaires›. Une quantité de bonnes raisons justifie cette situation dans le spectre suivant: de la protection des pertes financières manifestes pour le reste de la population en parité avec une telle partition du territoire jusqu’au désir d’éviter les risques inhérents d’instabilité intérieure et extérieure.
Si le gouvernement de la Catalogne persistait en faveur de l’indépendance, R. Merkel ne prévoit qu’un très faible soutien international: «Cette reconnaissance n’aura pas lieu, non seulement parce que la sécession est anticonstitutionnelle selon le droit espagnol, mais encore parce que les Etats ne voudront pas créer de précédent en matière de droit international dans le sens d’une sécession couronnée de succès. Pour finir, eux-mêmes pourraient un beau jour se retrouver concernés.»

La position complexe du droit international

Avec le droit international, on peine également à justifier une déclaration d’indépendance: «Etant donné que les Etats ont particulièrement intérêt à éviter toute sécession et qu’ils sont, en outre, les organismes normatifs du droit international, il n’existe aucune garantie suite au droit international pour ce genre de chose.» Toutefois, le professeur Merkel émet une réserve: «On doit cependant attirer l’attention sur deux restrictions importantes de ce principe. Premièrement, il n’y a, en droit international, aucune interdiction formelle de sécession. Une telle interdiction aurait été difficile à promulguer parce que le droit international est avant tout un système juridique entre Etats. Par conséquent, les populations autonomes à l’intérieur d’un Etat ne sont en principe pas considérées comme sujet concret en droit international – ce qui fait qu’elles ne peuvent être visées de façon plausible par une interdiction en droit international (mis à part l’interdiction universelle de perpétration de crimes de droit international). Et, deuxièmement, les grandes puissances mondiales ont à l’occasion très bien accepté de tels précédents en matière de sécession, avant tout lorsque la mère-patrie concernée ne leur agréait pas pour des raisons politiques.» En effet: «L’exemple le plus récent et le plus marquant en a été, en 2008, la reconnaissance immédiate de la séparation unilatérale du Kosovo d’avec la Serbie, qui a par ailleurs eu lieu sans aucun référendum préalable, et n’avait donc aucune garantie démocratique. Tous les Etats occidentaux de quelque importance, y compris l’Allemagne, ont reconnu cette sécession en quelques jours à peine.» Cependant, le professeur Merkel ajoute également: «Cela était contraire au droit international.» – malgré une expertise de la Cour de justice internationale pour l’Assemblée générale des Nations-Unies.
Les critères politiques font plier le droit
Dans un autre exemple, le professeur Merkel démontre que les pouvoirs politiques agissent selon des critères politiques et non selon des points de vue juridiques. Ainsi, comme on le sait depuis le cas de la Crimée et de l’Ukraine orientale, six ans plus tard, l’Ouest a totalement oublié «ses sympathies sécessionnistes du temps du Kosovo. A cette position inconsistante, on voit que les sécessions sont en premier lieu encore une question de politique de pouvoir et d’intérêts et beaucoup moins, malheureusement, l’objet des principes du droit.»
«La Cause du Kosovo», selon le professeur Merkel, «trouble totalement le jugement par ailleurs clair du droit international. Il y a néanmoins de bonnes raisons – du point de vue du droit international – de ne pas accepter à l’avenir les sécessions unilatérales et porteuses de conflit, telle celle se déroulant actuellement en Catalogne, et de ne pas reconnaître, ni accepter, les nouvelles formations pseudo-étatiques émergeant par ce seul biais.»

Le gouvernement central doit prendre au sérieux les aspirations à l’indépendance des Catalans

Malgré tout le professeur Merkel remet en cause le procédé du gouvernement central contre le référendum des Catalans: «C’est une autre question de savoir si l’on doit s’opposer au référendum en tant que tel, donc à une simple consultation populaire. Et là, d’autres points de vue intéressants entrent en jeu. Le résultat du référendum montre que les Catalans se tiendront à leurs aspirations à l’indépendance. S’ils commencent à déplacer la question sur le plan politique, s’ils s’emparent de facto de l’administration, de la souveraineté en matière de police et surtout fiscale, la solution finale pour l’Etat central de Madrid sera l’intervention militaire en vue d’empêcher cette partition illégale. Cependant, en raison du sérieux danger de guerre civile pouvant en découler, cela serait inacceptable, également du point de vue du droit international.»

Contre l’usage de la force militaire à l’encontre des mouvements indépendantistes

A ce propos, le professeur Merkel rappelle un cas intéressant du Canada: «Il y a eu, en 1998, un jugement tout à fait remarquable de la Cour suprême canadienne à propos des tentatives de sécession du Québec, tenant en haleine depuis des décennies le Canada. D’abord la justice nie le droit du Québec à la sécession unilatérale, toutefois en obligeant par ailleurs le gouvernement central, dans le cas où il serait clairement établi qu’une majorité de la population de la région sécessionniste se prononce en sa faveur, à entamer un dialogue ouvert avec ses représentants. A priori, un tel dialogue ne doit pas même exclure une modification correspondante de la Constitution. Le recours immédiat à la force armée est inadmissible de la part du gouvernement central. La décision indique qu’en fin de compte il est possible d’accepter une sécession, si le seul moyen de l’empêcher est le recours à une violence semblable à une guerre civile. J’estime que cela est juste.»
En ce qui concerne la Catalogne, cela signifie: «Je crains que les processus à l’œuvre en Catalogne ne prennent finalement cette direction. Les divers participants, au nombre desquels se trouve aussi l’UE, seraient alors bien inspirés de considérer précisément les attendus de la Cour suprême canadienne. Du moins aura-t-on besoin d’un intermédiaire neutre pour les pourparlers à présent requis.»

L’UE n’est pas le bon médiateur

Le professeur Merkel se demande si l’UE est apte à ce type de médiation. Mais l’UE est partiale. «Une intervention des Nations Unies serait une possible éventualité.» Néanmoins, le professeur Merkel ne plaide pas en faveur d’une Catalogne indépendante: «On voudrait bien sûr espérer que les Catalans se rendent à la raison avant de franchir ce dernier pas et qu’ils renoncent à leurs aspirations difficilement justifiables même sur le plan politico-éthique.» Il exige toutefois aussi une contrepartie du gouvernement central espagnol: «Madrid pour sa part devrait proposer de plus larges concessions que celles actuellement en discussion pour l’autonomie catalane. A présent, […] les deux parties devraient engager de sérieux pourparlers pour régler la question, à savoir, tout à fait dans la ligne des mesures de l’arrêté canadien de la Cour suprême de 1998.»

Ordre fédéral: autodétermination à l’intérieur d’un Etat

Cependant les Catalans devraient savoir qu’ils n’ont aucun droit à l’indépendance: «Bien sûr, ils peuvent exercer toutes les possibilités démocratiques de formation et d’articulation de leur volonté collective. Mais ils n’ont pas droit à l’indépendance nationale. Comme tous les peuples, ils ont bien entendu ‹droit à l’autodétermination› selon l’article 1(2) de la Charte des Nations Unies. C’est là que se pose la question problématique de savoir s’ils peuvent l’exiger uniquement au titre de partie du peuple espagnol ou carrément en tant que peuple indépendant, peuple catalan. Cependant cette question peut même rester ouverte. Car l’‹autodétermination› au sens de la Charte des Nations-Unies ne revient pas à un droit à posséder son propre Etat. Cela signifie que tous les groupes qui peuvent affirmer de façon plausible leur propre identité, culturelle, ethnique, religieuse ou autre, ont droit à réaliser sous diverses formes de participation démocratique leur propre collectivité - mais primairement uniquement à l’intérieur des frontières légales et géographiques de l’Etat légitime auquel ils appartiennent. Il faut donc différencier l’autodétermination ‹intérieure›, c’est-à-dire au sein de l’ordre étatique, de l’autodétermination ‹extérieure› créant son propre Etat. Un droit véritable n’existe que pour les groupes ethniques ou autres groupes vivant au sein d’un Etat ordonné, mais exclusivement pour l’autodétermination interne. Et seulement s’ils subissent, en tant que groupe et au sein de leur Etat mère, une répression durable exercée par la majorité de la population, ils pourront obtenir un jour ou l’autre leur droit à la sécession.»
Cela n’est-il pas un bon argument en faveur d’une réflexion plus approfondie en direction de la construction d’un Etat fédéral?    •

1    https://deutsch.rt.com/europa/58470-rt-interview-mit-prof-merkel, du 4/10/17