Wie weiter mit der Schweizer Landwirtschaft?

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Professor Eberhard Hamer schlägt Alarm und spricht in Zusammenhang mit TTIP von dramatischen Umwälzungen, die der Landwirtschaft in Deutschland aus Gründen der internationalen, europäischen und nationalen Politik bevorstehen. Die Selbstversorgung sei in Gefahr.

Seit 2013 verhandeln die USA und die EU über TTIP, einen neuartigen völkerrechtlichen Vertrag, der sich rechtlich und inhaltlich von einem echten Freihandelsvertrag unterscheidet. Er soll die Handelsbeziehungen zwischen den USA und Europa neu regeln. Die Schweiz will sich hier andocken. 800 Millionen Konsumenten und die Hälfte des globalen Handels würden hier vereinigt. Da könne die Schweiz – so der Bundesrat –nicht abseits stehen.

Bereits meldeten sich Interessengruppen zu Wort. «Bauern dürfen Wirtschaft nicht entgegenstehen», meint Martin Naville, Geschäftsführer der Swiss-American Chamber of Commerce. Die hiesigen Bauern würden nur noch für 0,7 % der Wirtschaftsleistung aufkommen, und es könne nicht sein, dass eine so kleine Gruppe dem Rest der Wirtschaft im Wege stehe (vgl. Interview im Schweizer Bauer vom 3.2.2016).

TTIP hat eine Vorgeschichte. Seit 2001 wird in der sogenannten Doha-Runde der WTO über eine weitere Liberalisierung des Welthandels verhandelt. Im Zentrum stand und steht die Landwirtschaft. Im Hinblick auf einen angeblich unmittelbar bevorstehenden Abschluss hat die Schweiz seither vieles liberalisiert – oft im Gleichschritt mit der EU. Markant war die Abschaffung der Milchkontingentierung im Jahr 2009. Zu diesem Zeitpunkt hat der Bundesrat Verhandlungen über einen Agrar-Freihandelsvertrag mit der EU aufgenommen, um für den erwarteten Abschluss in Doha und die neue Welthandelsordnung gerüstet zu sein – wie er es ausdrückte. Der Druck war gross. Nur der Abschluss – obwohl vielfach angekündigt – kam nicht. Die Gründe sind aus meiner Sicht naheliegend. Die Unterschiede zwischen den Ländern der Welt sind im Bereich der Landwirtschaft so gross und so vielfältig, dass eine globale, grenzübergreifende Liberalisierung vielerorts mehr Schaden als Nutzen anrichten würde. Der Weltagrarbericht der Uno kam im Jahr 2008 ebenfalls zu diesem Ergebnis.

Erneuter Paradigmenwechsel

2011 stoppte das Parlament die laufenden Verhandlungen mit der EU. Ähnlich wie in Deutschland wird auch in der Schweiz der Milchpreis zunehmend zum Problem. Versuche, den Milchpreis auch ohne staatliche Kontingentierung zu stützen, greifen nur mangelhaft. Es gibt ein Überangebot an Milch (das auf den Preis drückt) und die Butterlager sind anfangs Jahr auf über 5000 Tonnen angestiegen – so dass man auch heute wieder von einem Butterberg und einem Milchsee spricht (vgl. Schweizer Bauer vom 3.2.2016).

Stimmen werden lauter, die Unterstützung vom Bund verlangen. Grundlegende Fragen der Landwirtschaft werden erneut diskutiert. Welche Aufgaben soll der Staat übernehmen? Wieviel bleibt dem Markt überlassen? Wieviel Selbstversorgung wollen wir? Was tun wir, um auch künftig das Kulturland zu schützen und für die Bauern zu sichern? Welche Bedeutung soll künftig dem Grenzschutz und den Zöllen zukommen? Was heisst «gerechte Preise»? Alle diese Fragen sind nicht neu und sind in den letzten Jahrzehnten oft diskutiert worden – und schon oft wurde darüber abgestimmt.

Dazu kommt, dass die EU heute in vielen Bereichen Schwierigkeiten hat. Das ist ein deutlicher Hinweis, dass die Völker innerhalb der eigenen Grenzen wieder vermehrt selber die Verantwortung übernehmen müssen. Das hat in der Schweiz – ganz besonders im Agrarbereich – eine lange Tradition. Ich denke, diese Debatte muss geführt werden – mit oder ohne TTIP.

Die Situation heute ist ähnlich wie vor ungefähr zwanzig Jahren, als die Schweiz der WTO beitrat. Es wurden damals drei Volksinitiativen zu einer Verfassungsänderung eingereicht. Sie lagen zusammen mit zwei Gegenvorschlägen aus dem Parlament auf dem Tisch. Die intensive Debatte mit dem Volk hat damals zu mehreren Abstimmungen geführt, bis am 9. Juni 1996 der heutige Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung (Artikel 104) mit 77 Prozent Ja-Stimmen angenommen wurde. Das Volk war damals nicht so leicht zufriedenzustellen und hatte zuvor wiederholt nein gesagt zur offiziellen Landwirtschaftspolitik. Grössere Debatten mit mehreren Volksinitiativen und Referenden (die grundlegend Weichen gestellt haben) hatte es zuvor sowohl nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg sowie nach dem Ende der Hochkonjunktur in den siebziger Jahren gegeben. Zeit-Fragen wird darüber später genauer berichten.

Heutige Volksinitiativen

Die Doha-Runde der WTO ist gescheitert, und möglicherweise steht TTIP vor der Türe. Als Antwort wurden drei Volksinitiativen eingereicht, die alle den Art. 104 in der Bundesverfassung wieder ändern oder ergänzen. Die Initianten wollen die Landwirtschafts-politik wieder neu ausrichten, weil sich die internationale, europäische und nationale Poli-tik geändert hat und grosse Umwälzungen bevorstehen. (Professor Hamer beschreibt dies in seinem Artikel für Deutschland.) Alle drei Volksinitiativen wären mit TTIP nicht vereinbar:

1. Der Schweizerische Bauernverband SBV will mit seiner Initiative «Für Ernährungssicherheit» erreichen, dass der Bund die Versorgung der Bevölkerung mit einheimischen Lebensmitteln stärkt und wirksame Massnahmen gegen den Verlust von landwirtschaftlichem Kulturland ergreift. Diese Initiative gibt Grundsätze und Ziele vor, ohne sich auf einzelne konkrete Mass-nahmen festzulegen. Der Nationalrat hat der Initiative in der Frühjahrssession 2016 bereits zugestimmt.

2. Die Initiative der Uniterre, einer Bauerngewerkschaft aus der französischen Schweiz, hat ihre Initiative «Für Ernährungssouveränität» eingereicht. Sie verfolgt das gleiche Ziel wie der Bauernverband, geht aber weiter und schlägt zahlreiche konkrete Massnahmen vor wie zum Beispiel: Importe sollen mengenmässig reguliert werden. Die Einfuhr von landwirtschaftlichen Produkten, die nicht dem hohen einheimischen Standard entsprechen, wollen die Initianten verbieten. Dazu gehören auch Gentech-Produkte. Weiter soll der Bund zusammen mit den bäuerlichen Organisationen das landwirtschaftliche Angebot auf die Bedürfnisse der Bevölkerung abstimmen. Er soll darauf hinwirken, «dass in allen Produktionszweigen und -ketten gerechte Preise festgelegt werden». Für die landwirtschaftlichen Angestellten sollen einheitliche Arbeitsbedingungen gelten. Ziel ist, dass die Bauern ihr Einkommen wieder vermehrt über die Preise erzielen und Ausgleichszahlungen lediglich als Ergänzung dienen.

3. Die Grüne Partei zielt mit ihrer Fair-Food-Initiative vor allem auf importierte Lebensmittel, welche künftig vermehrt höhere ökologische und soziale Standards erfüllen sollen. Der Bund soll eingeführte Erzeugnisse aus fairem Handel und von Boden bewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben begünstigen. So heisst es im Initiativtext: «Der Bund stärkt das Angebot von Lebensmitteln, die von guter Qualität und sicher sind und die umwelt- und ressourcenschonend, tierfreundlich und unter fairen Arbeitsbedingungen hergestellt werden.» Einheimische Erzeugnisse sollen diesen Anforderungen selbstverständlich ebenfalls genügen. – Die Grünen werden von der Kleinbauernvereinigung unterstützt.

Alle drei Volksinitiativen haben viel für sich. Es wäre zu begrüssen, wenn sich die Initianten auf die gemeinsame Stossrichtung besinnen und sich nicht gegenseitig bekämpfen.

Martin Naville (Swiss-American Chamber of Commerce) sagte im Interview mit der Bauernzeitung (3.2.2016), dass die Bauern der Wirtschaft den Zugang zu TTIP nicht verbauen dürften, weil sie nur noch für knapp ein Prozent der Wirtschaftsleistung aufkommen. Naville scheint nicht zu wissen, dass das Volk in der Schweiz in den letzten hundert Jahren bundesweit gegen dreissig Mal über Fragen der Landwirtschaft abgestimmt hat. Viele Volksinitiativen wurden eingereicht und zahlreiche Referenden ergriffen – mehr als in jedem anderen Bereich der Politik. Dazu kommen die unzähligen Abstimmungen in den Gemeinden und Kantonen und in den vielen landwirtschaftlichen Kor-porationen. Dies zeigt wohl deutlich, dass es nicht lediglich um die Interessen einer kleinen Minderheit geht (die zurückstehen kann), sondern um die Gesamtbevölkerung und das Land. Die «Wirtschaft» und die «Landwirtschaft» dürfen so nicht gegeneinander ausgespielt werden. Wir sitzen im gleichen Boot.

Als Hintergrund für die kommenden Diskussionen hat Zeit-Fragen mit einer Artikelfolge begonnen, die die Bedeutung der direkten Demokratie für die Landwirtschaft und für die Schweiz im Verlauf der Geschichte aufzeigt (vgl. Teil 1 in Zeit-Fragen vom 7. Juni 2016).          •

Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. BV 104a (neu) Ernährungssicherheit

1   Der Bund stärkt die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfältiger, nachhaltiger inländischer Produktion; er trifft wirksame Massnahmen insbesondere gegen den Verlust von Kulturland, einschliesslich Sömmerungsfläche, und zur Umsetzung einer Qualitätsstrategie.

2   Er sorgt in der Landwirtschaft für einen geringen administrativen Aufwand und für eine angemessene Investitions- und Rechtssicherheit.

Übergangsbestimmungen

Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung spätestens zwei Jahre nach Annahme des Artikels 104a durch Volk und Stände entsprechende Gesetzesbestimmungen.

(Die Initiative des SBV wurde im März 2016 im Nationalrat angenommen.)

Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. 104a Lebensmittel

1   Der Bund stärkt das Angebot an Lebensmitteln, die von guter Qualität und sicher sind und die umwelt- und ressourcenschonend, tierfreundlich und unter fairen Arbeitsbedingungen hergestellt werden. Er legt die Anforderungen an die Produktion und die Verarbeitung fest.

2   Er stellt sicher, dass eingeführte landwirtschaftliche Erzeugnisse, die als Lebensmittel verwendet werden, grundsätzlich mindestens den Anforderungen nach Absatz 1 genügen; für stärker verarbeitete und zusammengesetzte Lebensmittel sowie für Futtermittel strebt er dieses Ziel an. Er begünstigt eingeführte Erzeugnisse aus fairem Handel und bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben.

3   Er sorgt dafür, dass die negativen Auswirkungen des Transports und der Lagerung von Lebens- und Futtermitteln auf Umwelt und Klima reduziert werden.

4   Er hat insbesondere folgende Befugnisse und Aufgaben:

a   Er erlässt Vorschriften zur Zulassung von Lebens- und Futtermitteln und zur Deklaration von deren Produktions- und Verarbeitungsweise.

b   Er kann die Vergabe von Zollkontingenten regeln und Einfuhrzölle abstufen.

c   Er kann verbindliche Zielvereinbarungen mit der Lebensmittelbranche, insbesondere mit Importeuren und dem Detailhandel, abschliessen.

d   Er fördert die Verarbeitung und die Vermarktung regional und saisonal produzierter Lebensmittel.

e   Er trifft Massnahmen zur Eindämmung der Lebensmittelverschwendung.

5   Der Bundesrat legt mittel- und langfristige Ziele fest und erstattet regelmässig Bericht über den Stand der Zielerreichung. Werden diese Ziele nicht erreicht, so trifft er zusätzliche Massnahmen oder verstärkt die bestehenden.

Art. 197 Ziff. 11

Übergangsbestimmung zu Artikel 104a (Lebensmittel)

     Tritt innert drei Jahren nach Annahme von Artikel 104a durch Volk und Stände kein Ausführungsgesetz in Kraft, so erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg.

Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. 104c Ernährungssouveränität

1   Zur Umsetzung der Ernährungssouveränität fördert der Bund eine einheimische bäuerliche Landwirtschaft, die einträglich und vielfältig ist, gesunde Lebensmittel produziert und den gesellschaftlichen und ökologischen Erwartungen der Bevölkerung gerecht wird.

2   Er achtet auf eine Versorgung mit überwiegend einheimischen Lebens- und Futtermitteln und darauf, dass bei deren Produktion die natürlichen Ressourcen geschont werden.

3   Er trifft wirksame Massnahmen mit dem Ziel:

a   die Erhöhung der Zahl der in der Landwirtschaft tätigen Personen und die Strukturvielfalt zu fördern;

b   die Kulturflächen, namentlich die Fruchtfolgeflächen, zu erhalten, und zwar sowohl in bezug auf ihren Umfang als auch auf ihre Qualität;

c   den Bäuerinnen und Bauern das Recht auf Nutzung, Vermehrung, Austausch und Vermarktung von Saatgut zu gewährleisten.

4   Er verbietet in der Landwirtschaft den Einsatz genetisch veränderter Organismen sowie von Pflanzen und Tieren, die mit Hilfe von neuen Technologien entstanden sind, mit denen das Genom auf nicht natürliche Weise verändert oder neu zusammengesetzt wird.

5   Er nimmt namentlich folgende Aufgaben wahr:

a   Er unterstützt die Schaffung bäuerlicher Organisationen, die darauf ausgerichtet sind, sicherzustellen, dass das Angebot von seiten der Bäuerinnen und Bauern und die Bedürfnisse der Bevölkerung aufeinander abgestimmt sind.

b   Er gewährleistet die Transparenz auf dem Markt und wirkt darauf hin, dass in allen Produktionszweigen und -ketten gerechte Preise festgelegt werden.

c   Er stärkt den direkten Handel zwischen den Bäuerinnen und Bauern und den Konsumentinnen und Konsumenten sowie die regionalen Verarbeitungs-, Lagerungs- und Vermarktungsstrukturen.

6   Er richtet ein besonderes Augenmerk auf die Arbeitsbedingungen der in der Landwirtschaft Angestellten und achtet darauf, dass diese Bedingungen schweizweit einheitlich sind.

7   Zum Erhalt und zur Förderung der einheimischen Produktion erhebt er Zölle auf die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln und reguliert deren Einfuhrmenge.

8   Zur Förderung einer Produktion unter sozialen und ökologischen Bedingungen, die den schweizerischen Normen entsprechen, erhebt er Zölle auf die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln, die diesen Normen nicht entsprechen; er kann deren Einfuhr verbieten.

9   Er richtet keinerlei Subventionen aus für die Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und von Lebensmitteln.

10 Er stellt die Information über die Bedingungen für die Produktion und die Verarbeitung von einheimischen und von eingeführten Lebensmitteln und die entsprechende Sensibilisierung sicher. Er kann unabhängig von internationalen Normen eigene Qualitätsnormen festlegen.

Art. 197 Ziff. 12

Übergangsbestimmung zu Art. 104c
(Ernährungssouveränität)

     Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung die gesetzlichen Bestimmungen, die für die Umsetzung von Artikel 104c erforderlich sind, spätestens zwei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände.