von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich
Ein Vergleich mit Österreich: Der Anteil des Stroms aus erneuerbaren Energien liegt in der Schweiz bei hohen 60 Prozent – davon 97 Prozent aus Wasser und drei Prozent aus Sonne, Wind und Biomasse. 40 Prozent des Stroms wird in AKW erzeugt. In Österreich werden 67 Prozent des Stroms mit Wasserkraft erzeugt und 27 Prozent mit Wärmekraftwerken, die mit Gas und Kohle betrieben werden. Der Anteil von Sonne und Wind ist ebenfalls gering. Das fertiggestellte AKW Zwentendorf wurde nach einer Volksabstimmung im Jahr 1978 nie in Betrieb genommen. – Es leuchtet ein, warum die Schweiz und Österreich als Wasserschloss Europas bezeichnet werden.
Es gibt gute Gründe dafür, dass es in der EU – angesichts der grossen Unterschiede zwischen den 28 Ländern – keine einheitliche Energiepolitik gibt. Der Strommarkt wurde 1998 liberalisiert, darf jedoch von Brüssel nicht reguliert werden, weil die Art und Weise, wie der Strom produziert wird, Sache der Nationalstaaten ist. Die Preise an der europäischen Strombörse sind geprägt von unterschiedlichen nationalen Konzepten sowohl in der Stromproduktion als auch in den Förderprogrammen. Ginge es nach der Europäischen Kommission, gäbe es in der EU schon lange keine rein nationalen Förderprogramme zum Ausbau der erneuerbaren Energien mehr. Die Frage ist offen, ob sich der Ausbau von Wind- und Solarkraft in einem Ausmasse wie in Deutschland durchsetzt oder – was zu vermuten ist – ob es auch in Zukunft im Bereich der Stromversorgung stark unterschiedliche nationale Konzepte geben wird.
Ein weiterer Effekt fällt auf: Modernste Gaskraftwerke werden zurzeit europaweit in nicht geringer Anzahl abgeschaltet und eingemottet, da auch sie bei den gesunkenen Marktpreisen nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können. Alte, abgeschriebene Kohlekraftwerke werden dagegen mit geringen Kosten betrieben. Sie können bei geringen Preisen noch wirtschaftlich arbeiten und tragen zum Überangebot bei – eine verhängnisvolle Fehlentwicklung. Ungewiss sind auch die Entwicklungen auf dem europäischen Gasmarkt und ihre Auswirkung auf die Energiepreise.
Das aktuelle Überangebot an Strom zeigt deutlich, dass es gerade für Energien, die unregelmässig anfallen, Speicher braucht. Die Schweizer Wasserkraftwerke sind fähig, diese Funktion zu erfüllen, so dass die Stromversorgung wie bisher bis zu einem gewissen Grad unabhängig bleiben könnte. Die Stromspeicher gehören zu einem Gesamtkonzept für eine sichere Energieversorgung.
Der Bündner Energiedirektor Mario Cavigelli, Präsident der Konferenz der Gebirgskantone, fordert Bundessubventionen für gewöhnliche Wasserkraftwerke, um diese weiterhin rentabel bewirtschaften zu können: Im Kanton Graubünden plant Repower (bis 2010 Rätia Energie) für 1,5 Milliarden Franken im oberen Puschlav am Berninapass ein Pumpspeicherwerk. Die beiden Seen Lago Bianco und Lago di Puschlav sollen auf 2000 Meter Höhe mit einem Druckstollen miteinander verbunden werden. Das Projekt könnte umweltfreundlich betrieben werden. Aber auch hier stellt sich die Frage, ob dies kostendeckend möglich sein wird. Repower hat das Projekt zurückgestellt. Der Bund zählt jedoch auf die bestehenden und auch auf die geplanten zusätzlichen Wasserkraftwerke, um später AKW-Kapazitäten ersetzen zu können. Das Bundesamt für Energie hat eine Marktstudie zur Situation der Grosswasserkraftwerke erstellt. Sie besagt, dass die Gestehungskosten von Strom bei neuen oder modernisierten Anlagen 14 Rappen je Kilowattstunde betragen. Sie sind mehr als doppelt so hoch wie der aktuelle Grosshandelspreis von 5 Rappen («Neue Zürcher Zeitung» vom 13.12.2013). Werden die geplanten Investitionen nicht getätigt, wird die Schweiz vermehrt auf Stromimporte aus Deutschland und Frankreich angewiesen sein, die heute zu einem grossen Teil aus Kohle (Deutschland) oder aus Atomkraft (Frankreich) stammen – eine absurde Situation. Im Herbst 2014 hat nun der Nationalrat im Rahmen der grossen Debatte um die Energiestrategie 2050 reagiert und 600 Millionen Investitionshilfen für Grosskraftwerke bewilligt. Davon profitieren einige Projekte im Wallis. Für den Konsumenten wird der Zuschlag auf Strom von 1,5 Rappen/kWh auf 2,3 Rappen erhöht. Das Projekt kommt in der Frühjahrssession in den Ständerat. Gelöst ist das Problem damit allerdings nicht.
Vorausgegangen ist dieser Stützungsaktion der Wasserkraft, dass das Parlament im Sommer 2013 beschloss, die Subventionen auf die neuen erneuerbaren Energien – also Solar- und Windkraft – auf bis zu 900 Millionen Franken pro Jahr zu erhöhen. Dazu wurde der Zuschlag pro Kilowatt Strom hinaufgesetzt, den die Haushalte heute schon bezahlen müssen. Von verschiedenen Seiten regte sich Widerstand und wurden Forderungen gestellt:
Der Bundesrat hat reagiert und die Subventionen für Solarenergie reduziert. Die Kostensätze der kostendeckenden Einspeisevergütung KEV wurden gesenkt. Zudem sollen die Gelder nur noch während 15 Jahren ausbezahlt werden (Mitteilung des Bundesamtes für Energie vom 22.8.2013). Weiter wurden in diesem Sinn 2,4 Millionen Fördergelder für die geplante grosse Solaranlage in den Lawinenverbauungen über dem Bündner Bergdorf St. Antönien gestrichen. Dieses Projekt wird – zumindest vorläufig – nicht gebaut: also etwas weniger Geld für Solar und etwas mehr für Wasser.
Bevor ich die weiteren Ereignisse und insbesondere das anstehende Stromabkommen mit der EU beleuchte, macht es Sinn, einen kurzen Blick auf die Strukturen und die Rechtsgrundlagen der Stromversorgung in der Schweiz zu werfen.
Zu Beginn des 20. Jahrhunderts, im Jahr 1908, haben Volk und Stände der Schweiz in einer Verfassungsabstimmung beschlossen, dass die Kantone über das Wasser verfügen und es in den Schranken der Bundesgesetzgebung nutzen. Im 1916 erlassenen Ausführungsgesetz Über die Nutzbarmachung der Wasserkraft bestimmt der Bund den Rahmen für die Kantone und insbesondere für die Konzessionsverträge mit den Kraftwerksgesellschaften. Drei Beispiele aus dem seit damals mehrere Male revidierten Gesetz:
Gleichzeitig haben damals auf Gemeinde- und Kantonsebene unzählige Volksabstimmungen stattgefunden, in denen die Stimmbürger dezentral in ihrem Lebensraum die Rechtsgrundlagen für die Stromversorgung der Schweiz gelegt haben. Viele Gemeinden haben Gemeinde- oder Stadtwerke eingerichtet. Andere haben sich mit anderen Gemeinden zusammengeschlossen und Genossenschaften und Korporationen verschiedenster Art gegründet, um im Sinne des Service public die Haushalte mit Strom, Wasser und Gas zu versorgen. Heute versorgen ungefähr 800 selbständige Gesellschaften die Bevölkerung mit Strom und oft auch mit Gas und Wasser zu Gestehungspreisen. Die Gesellschaften sind auf vielfältige Art regional miteinander verbunden und vernetzt. Hans Wyer berichtet darüber in seinem eindrücklichen Buch «Die Nutzung der Wasserkraft im Wallis». Die Grundversorgung im Sinne des Service public ist heute nach diesem Konzept gewährleistet. Import und Export gleichen Schwankungen aus.
Im Widerspruch zum dargestellten, bestens funktionierenden Schweizer Strommodell begannen EU-Turbos in Bern ab 2002, den Strommarkt der EU anzugleichen. Der Schweizerische Gewerkschaftsbund ergriff das Referendum gegen das Elektrizitätsmarktgesetz von 2002, und das Volk lehnte die Liberalisierung deutlich ab. Nach nur fünf Jahren – im Jahr 2007 – stimmte das Parlament dem Stromversorgungsgesetz zu, das den Strommarkt – ganz ähnlich wie im Gesetzesentwurf von 2002 vorgesehen, liberalisieren will – diesmal in zwei Schritten. Zu einem Referendum und einem Volksentscheid kam es nicht. Seit 2009 ist der Strommarkt für Grossverbraucher liberalisiert. Der freie Markt war für sie bis vor kurzem jedoch nicht attraktiv, da die gebundenen Preise für Haushalte tiefer lagen. Nur knapp 10 Prozent der Grossverbraucher (mehr als 100 000 Kilowattstunden pro Jahr) haben ihn genutzt. Dies änderte sich jedoch vor kurzem, seit viel Billigstrom aus Deutschland in die Schweiz fliesst, der die Preise der einheimischen Kraftwerke unterbietet. Der Anteil der Grossverbraucher, der sich auf dem freien Markt beziehungsweise in Deutschland oder Frankreich eindeckt, ist im letzten Jahr deutlich gestiegen. Die Stadt Winterthur zum Beispiel bezieht ihren Strom seit kurzem aus Deutschland.
Der Markt für private Haushalte soll bis 2016 in einem zweiten Schritt liberalisiert werden, so dass die Haushalte ihren Stromlieferanten frei wählen können – ähnlich wie dies beim Telefon und Internet heute bereits der Fall ist. Dieser zweite Schritt wäre eine der Voraussetzungen, beim EU-Strombinnenmarkt mitzumachen. Er unterliegt dem fakultativen Referendum. Das Volk wird Gelegenheit haben, diese ungesunde Entwicklung zu stoppen.
Der Bundesrat verhandelt zur Zeit mit der EU über ein neues Stromabkommen. Die Verhandlungen sind seit einigen Monaten unterbrochen, weil die EU verlangt, dass die Schweiz in diesem Rechtsbereich auch künftige Entscheide aus Brüssel übernehmen muss und sich der Gerichtsbarkeit der EU unterstellt (sogenanntes Institutionelles Rahmenabkommen, das die EU für jeden weiteren bilateralen Vertrag und auch für die bereits bestehenden durchdrücken will). Im Strommarkt will die EU ihr Grossprojekt für einen Binnenmarkt vollenden. Man kann heute schon sagen, dass dieses Grossprojekt – sofern es wie geplant realisiert wird – vieles verändern wird, auch im Bereich der Wasserkraft.
Brüssel will den Strommarkt für die 28 Länder einheitlich regulieren. Verbindliche Vorgaben und gemeinsame Regelungen für Kraftwerke, Netzbetreiber, Versorger und Konsumenten sollen es richten und den Binnenmarkt auch im Strombereich zum Abschluss bringen. Neue grenzüberschreitende Leitungen sollen die Länder verbinden und die nationalen und regionalen Märkte zusammenwachsen lassen. Es sind sogenannte «Stromautobahnen» geplant, mit denen riesigen Mengen Strom quer durch Europa transportiert werden können. Der EU-Binnenmarkt wird die Stromversorgung in den einzelnen Ländern grundlegend verändern und eine Situation herstellen ähnlich wie in den USA, wo Grosskonzerne die Stromversorgung landesweit beherrschen.
Noch gibt es offene Fragen technischer Art. Ein riesiger EU-Markt für Strom ist nicht so einfach zu handhaben wie der Markt für Telefonie und Internet. Es sind in allen Ländern – auch in der Schweiz, falls sie mitmachen sollte – grosse und teure Investitionen in die Leitungen notwendig, um die Stromproduzenten und Konsumenten quer durch Europa miteinander zu verbinden. Die Schweiz ist als Stromdrehscheibe für den Handel und als Speicher eingeplant. Die Kosten müssten die Konsumenten bezahlen. Neue, teure Technologien müssen grosstechnisch eingesetzt werden, um die zu erwartenden Schwankungen in der Produktion und im Konsum zu kontrollieren.
Rechtsgrundlage für diesen Plan ist der Lissaboner Vertrag. Gemäss Artikel 193 und 194 kann Brüssel die Energiepolitik in den Mitgliedsländern zwar nicht direkt bestimmen, aber Brüssel hat in diesem Vertrag weitreichende Kompetenzen erhalten, die nationale Politik ihrer Mitgliedsländer erheblich zu beeinflussen. Dies plant Brüssel auch für das Nicht-Mitgliedsland Schweiz.
Darüber hört man wenig. Brüssel verlangt zum Beispiel, dass ausländische Stromkonzerne im grenzüberschreitenden Wettbewerb den inländischen Gesellschaften gleichgestellt sein müssen. Das würde konkret bedeuten, dass ausländische Stromkonzerne ebenfalls Wasserrechtskonzessionen in den Bergkantonen erwerben könnten. Der EU-Binnenmarkt könnte auch für viele kleinere und grössere einheimische Elektrizitätsgesellschaften Folgen haben, die sich heute im Eigentum der Gemeinden und Kantone befinden und als staatliche Einrichtung im Sinne des Service public keine Steuern bezahlen. Auf dem EU-Binnnenmarkt wäre dies ein Wettbewerbsvorteil, den die EU nicht tolerieren würde. Daraus würde Druck entstehen, die gemeinde- und kantonseigenen Elektrizitätsgesellschaften zu verkaufen und zu privatisieren.
Ist das von Bürgern vieler Generationen nach und nach entwickelte Konzept ein Auslaufmodell? Ich denke nicht. – Im Jahr 1908 zum Beispiel haben sich die Stimmbürger im Kanton Zürich mit 98 Prozent Ja-Stimmen entschieden, die Elektrizitätsgesellschaft des Kantons EKZ als öffentlich-rechtliche Einrichtung zu gründen und eben nicht als privatwirtschaftliche Gesellschaft. Eine Vielzahl weiterer Abstimmungen könnte hier angefügt werden. Ich denke, die Bevölkerung in der Schweiz will die Stromversorgung auf diese oder auf eine andere Art in der Hand behalten – sowohl auf regionaler wie auch auf kantonaler Ebene. Sie funktioniert heute so gut, dass sich kaum mehr jemand darüber Gedanken macht. (Es muss aber auch gesagt werden, dass grosse Schweizer Stromversorger ihren ursprünglichen Geschäftsbereich ausgeweitet haben und im nicht unerheblichen Ausmass im internationalen Stromgeschäft tätig sind.)
Tatsache ist, dass diese gewachsenen Strukturen auf den Kopf gestellt würden, falls sich die Schweiz dem EU-Strommarkt anschliessen würde. So hätten kleinere Elektrizitätsgesellschaften – von denen es hier noch viele gibt – Mühe, die Auflagen aus Brüssel zu erfüllen. Der Trend zu global orientierten Grossgesellschaften würde sich verstärken, und der Service public im Bereich der Grundversorgung für Strom, Gas und Trinkwasser würde geschwächt. – Wollen wir das wirklich?
In der Schweiz bahnt sich mit dem Stromabkommen ein Grundsatzentscheid an: Festhalten an gewachsenen, gut funktionierenden Strukturen – oder ein waghalsiger Umbau im Rahmen des EU-Binnenmarkts? Es geht um mehr als die Liberalisierung des Strommarktes und um angeblich tiefere Strompreise für private Haushalte. Ähnlich wie der Euro ist der geplante Strombinnenmarkt für die EU eine weitere Etappe auf dem Weg zur politischen Union. Das erklärt auch, dass die EU als Vorbedingung für das Stromabkommen mit der Schweiz gleichzeitig ein institutionelles Rahmenabkommen einbauen will.
Der einheitliche Binnenmarkt für Strom ist Teil des EU-Programms mit dem Namen Connecting Europe, das die Schweiz über das Stromabkommen einbinden möchte. Brüssel will bis 2020 mit 50 Milliarden Euro grenzüberschreitende Infrastrukturprojekte realisieren. Damit soll auch die Wirtschaft angekurbelt werden. 9,2 Milliarden sind für Energie vorgesehen. Der ehemalige Kommissionspräsident José Manuel Barroso äusserte sich wie folgt: «Letztlich geht es bei Connecting Europe darum, die Grundlagen für eine wirklich geeinte Europäische Union zu schaffen, in der alle Völker Europas verbunden werden.»
Es wäre nicht das erste Mal, dass Brüssel die Weichen falsch gestellt hat, um sein ideologisches Fernziel zu erreichen. Das EU-Projekt eines einheitlichen Strommarktes ist in seiner Dimension ähnlich gross und politisch kaum weniger bedeutend als der Euro, der schlecht funktioniert, gerade weil die grossen ökonomischen und kulturellen Unterschiede zwischen den beteiligten Ländern nicht berücksichtigt wurden. Auch beim Strom stellt sich die gleiche Frage. Ist ein Zusammenfügen so vieler Länder angesichts der riesigen Unterschiede verschiedenster Art wirklich sinnvoll? Oder sind kleinere, überblickbare Gebiete, die von der Bevölkerung dezentral kontrolliert werden, nicht weit besser in der Lage, ihre Bevölkerung zuverlässig mit Strom zu versorgen? In Deutschland zum Beispiel ist seit einigen Jahren wieder ein Trend zur Rekommunalisierung zu beobachten. Die Gemeinden übernehmen die Verantwortung für die Stromversorgung vermehrt wieder selber.
Für die Schweiz geht es also im geplanten Stromabkommen mit der EU um weit mehr als um Fragen des Imports und Exports von Strom oder der Liberalisierung des Strommarktes. Es lohnt, sich frühzeitig damit zu befassen.
Die Schweiz wird die anstehenden Fragen in den Kantonen und im Bund lösen. Der Heimfall der Grosskraftwerke muss besprochen und freund-eidgenössisch in die Wege geleitet werden. Die «neuen» erneuerbaren Energien müssen auf eine Art und Weise gefördert werden, dass sie den Wert der Wasserkraft nicht in Frage stellen. Die weitere Verwendung der Atomkraft muss geklärt und ein zukunftstauglicher Ordnungsrahmen für den Strommarkt gefunden werden. Wie in Teil 1 dieses Artikles (siehe Zeit-Fragen Nr. 5 vom 17.02.2015) bereits erwähnt, agieren Axpo, Alpiq, BKW und Repower heute manchmal ähnlich wie global tätige Grosskonzerne. Dabei sind sie zu 80 Prozent im Besitz der Kantone und Gemeinden und müssten vermehrt von den Stimmbürgern kontrolliert werden. Im Kanton Graubünden hat das Volk am 22.9.2013 die Volksinitiative «Ja zu sauberem Strom ohne Kohlekraft» angenommen und damit das Veto eingelegt gegen den Plan ihrer Elektrizitätsgesellschaft Repower, sich am riesigen Steinkohlekraftwerk in Saline Joniche in Italien zu beteiligen.
Auch auf Bundesebene ist der Souverän gefordert. Der Nationalrat hat im Herbst 2014 über die Energiestrategie 2050 beraten. Die Vorlage kommt in der Frühjahrssession in den Ständerat. Mehrere Volksinitiativen sind bereits eingereicht. Am 8. März 2015 stimmt das Volk über die Volksinitiative «Energie- statt Mehrwertsteuer» ab. Referenden auf die in den nächsten Monaten zu erwartenden Beschlüsse des Parlaments werden folgen. Viele Fragen sind offen. Wie soll es weitergehen mit der Wasserkraft? Wie schnell soll es gehen mit dem Atomausstieg? Soll die Schweiz ganz aussteigen? Soll der Ausstieg verbunden werden mit einer ökologischen Steuerreform? Wie viel freier Markt im Sinne der EU macht Sinn, ohne die Souveränität zu gefährden? Fragen über Fragen, auf die der Souverän eine Antwort finden muss. •
Die im letzten Jahrhundert mit viel Weitsicht aufgebaute Stromversorgung ist ein Juwel, und es gilt, ihr Sorge zu tragen. Hans Wyer, der grosse alte Mann der Schweizer und der Walliser CVP, schliesst sein umfassendes Werk «Die Nutzung der Wasserkraft im Wallis» mit folgenden Worten:
«Man spricht heute viel von Synergien, das heisst Zusammenwirken. Die Wasserkraftnutzung vollzieht sich heute in Wasserkraftanlagen von Gletsch bis zum Genfersee, erstellt in den Walliser und Berner Alpen, beidseits des Rottens. Sie gezielt in den Dienst von Land und Volk zu stellen, ist die anspruchsvolle Aufgabe der kommenden Generationen. Sie vorzubereiten beginnt heute. Das Ergebnis kann in seiner Bedeutung jene des Ausbaus der Wasserkräfte im letzten Jahrhundert weit übertreffen.
Zum Prüfstein der Wasserkraftnutzung im Wallis wird der Heimfall der Grosskraftwerke in den Jahren 2035 bis 2055 werden. Das Wallis wird diese Zukunftsaufgabe bewältigen, wenn Einheit und Solidarität zwischen Berg und Tal herrschen. In der eidgenössischen Energiepolitik und Stromversorgung wird die Wasserkraftnutzung eine über ihre energie- und umweltpolitische Bedeutung hinausgehende staatspolitische Aufgabe erfüllen, wenn zwischen den Gebirgskantonen und dem industrialisierten Mittelland Einigkeit und Solidarität bestimmend sind. Ich vertraue darauf, dass ein offenes Wallis in einer offenen Schweiz diese Chance für seine Zukunft erkennt und sie ergreift.»
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