Das Scheitern der EU-Mittelmeerpolitik

von Stefan Brocza*

In Europas südlicher Nachbarschaft, gleich über dem Mittelmeer, finden im Jahr 2011 historische Umwälzungen statt – und die Europäische Union reagiert, wie sie immer reagiert: Zurückhaltend, abwartend, um nach einer kurzen Schockstarre in herkömmliche Muster zu verfallen. Umgehend ist die Rede von «Differenzierung» und «Konditionalität», eingebettet in eine «neue Qualität der Beziehungen», die da nun künftig den gross­artigen Titel «Partnerschaft für Demokratie und gemeinsamen Wohlstand» trägt. Wohlwissend, dass auch die verheissungsvollsten Visionen der letzten 20 Jahre – inklusive der «Union für das Mittelmeer» – mehr heisse Luft als konkret fassbare Ergebnisse oder gar Veränderungen produziert haben. Die EU scheint – zumindest was die Zukunft des vielbeschworenen «mare nostrum» angeht – mit ihrem Latein am Ende. Herkömmliche Instrumentarien der Zusammenarbeit, die ansonsten durchaus zielführend eingesetzt wurden, zeigen keine Wirkung.

Wie alles begann: Eine ernüchternde Rückschau  

Die «Euro-Mediterrane Partnerschaft» (EMP), die 1995 ins Leben gerufen wurde, war der Beginn einer gemeinsamen regionalen Herangehensweise an einen Raum, der zuvor durch strikt bilaterale Beziehungen gekennzeichnet war. Bereits 1957 bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) gelang es Frankreich, seinen damaligen Protektoraten Marokko und Tunesien im Rahmen eines eigenen Zusatzprotokolls zu den Römischen Verträgen privilegierte Beziehungen zu verschaffen. Algerien, damals noch auswärtiges Departement Frankreichs, war gar noch Teil des territorialen Anwendungsbereichs dieser Verträge. Die 1960er und 1970er Jahre waren vom Abschluss zahlreicher bilateraler Abkommen zwischen der EG und den einzelnen Mittelmeer-Drittländern (MDL) geprägt. Meist wurden aus kurzfristigen politischen Erwägungen heraus einzelnen MDL spezielle Vergünstigungen zugestanden. Dies führte regelmässig zur Kritik der vernachlässigten Länder und machte neuerliche Abkommen nötig. Ergebnis war eine verwirrende Vielzahl von Abkommen: Auf Assoziierungsabkommen mit Griechenland (1962) und der Türkei (1963) folgten in den 1970er Jahren zwei weitere mit Malta und Zypern. Besonderheit dieser Abkommen war eine in Aussicht gestellte Beitrittsperspektive in die EG. Mit anderen Mittelmeer-Drittländern wurden unterschiedliche bilaterale Abkommen verhandelt, mit geringer Reichweite und ohne Beitrittsperspektive. Tunesien und Marokko erhielten wiederum 1969 Teil-Assoziierungsabkommen. Spanien und Israel hingegen bekamen – obwohl sie explizit eine Assoziierung beantragten – lediglich präferenzielle Handelsabkommen. Ähnliche, reduzierte Verträge wurden mit Ägypten, Jordanien, Syrien und Libanon geschlossen. Vertraglich ungeklärt blieben die Beziehungen zu Algerien. So wurde ein einzigartiges politisches Vertragsflickwerk ohne erkennbares Konzept geschaffen.¹
Anfang der 1970er Jahre entschied sich die EG, ihre Aussenbeziehungen künftig nicht mehr durch allein wirtschaftlich motivierte Handels-, Kooperations- und Assoziierungsverträge zu definieren. Vielmehr sollte von nun an eine «von politischen Interessen geleitete gemeinsame Aussenpolitik» mitberücksichtigt werden. In Folge dieser Entwicklung entstand 1972 das Konzept der «Globalen Mittelmeerpolitik». Ziel war eine Vereinheitlichung der bilateralen Strukturen. Die Globale Mittelmeerpolitik sollte im Zusammenspiel mit der ebenfalls neu geschaffenen Lomé-Konvention (diese regelt die Zusammenarbeit mit den ehemaligen Kolonien in Afrika, der Karibik und im Pazifik) eine zentrale Rolle in einer künftigen EG-Aussenpolitik spielen. Sie wurde jedoch nie in der geplanten Weise umgesetzt. Statt dessen schloss die EG weiterhin – ohne übergreifendes Konzept – (neue) Kooperationsabkommen mit den MDL ab. Durch die Süd-Erweiterung der EG in den 1980er Jahren (Griechenland 1981, Spanien und Portugal 1986) kam es zur weiteren Marginalisierung der verbliebenen MDL.²
Erst Ende der 1980er Jahre sah sich die Europäische Kommission politisch gefordert, eine «umfassende» Mittelmeerpolitik zu formulieren. Im Zentrum der Überlegungen stand das Konzept einer «Partnerschaft» und «gleichberechtigten Kooperation». Zu Beginn der 1990er Jahre festigte sich sodann der Gedanke einer «Euro-Mediterranen Partnerschaft» – auch und insbesondere mit Blick auf wachsende Sicherheitsfragen im Mittelmeerraum. Begünstigt wurde diese Entwicklung durch positive Anzeichen im Nahostkonflikt: 1991 wurde in Madrid der Friedensprozess eingeleitet, 1993 wurden die Osloer Verträge geschlossen. Mehrere Initiativen forderten daher nachdrücklich einen neuen Umgang mit den Ländern des Mittelmeerraums. All diese politischen Diskussionen mündeten schlussendlich 1994 in eine «Erklärung über die Bedeutung des Mittelmeerraumes für die EU» beim Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Essen.³  

Der Barcelona-Prozess: Die grosse Enttäuschung

Die 1995 begründete EMP nannte in ihrem Gründungsdokument, der «Erklärung von Barcelona», noch folgende ambitionierte Ziele:  
•    die Schaffung eines Raums des Friedens und der Stabilität (Korb I)  
•    die Einrichtung einer Zone des gemeinsamen Wohlstands (Korb II)  
•    die Förderung des gegenseitigen Verständnisses unter den Völkern der Region (Korb III)
Erreicht werden sollte das alles durch Partnerschaften, in den Bereichen Politik und Sicherheit, Wirtschaft und Finanzen sowie sozialen, kulturellen und zwischenmenschlichen Beziehungen. Vor allem jedoch durch das Instrument bilateraler Assoziierungsabkommen zwischen der EU und jedem einzelnen MDL. Die regionale Komponente sollte sich auf ein multilaterales Konferenzsystem und die Durchführung zahlreicher regionaler Kooperationsprojekte stützen. Zentrales Element der Assoziierungsabkommen war im übrigen die Errichtung einer Freihandelszone zwischen den MDL und der EU bis Ende 2010. Seit 1995 wurden mit den meisten Gründungsmitgliedern der EMP⁴ tatsächlich Abkommen unterzeichnet bzw. in Kraft gesetzt. Eine Ausnahme besteht im Falle Syriens, dessen Abkommen seit der Paraphierung 2004 auf Eis liegt. 1999 wurde Libyen Beobachter der EMP. Die bis vor kurzem mit Libyen geführten Gespräche über die Aufnahme von Verhandlungen über ein bilaterales Abkommen wurden jedoch ausserhalb des Barcelona-Prozesses geführt. Die Türkei ist seit 2004 offizieller EU-Beitrittskandidat, Malta und Zypern traten im gleichen Jahr der EU bei. 2007 wurden darüber hinaus mit Mauretanien und Albanien zwei weitere Länder in die EMP aufgenommen, die eigentlich beide im Rahmen völlig anderer politischer Initiativen in vertraglichen Beziehungen zur EU stehen.⁵
Immer wieder wird hervorgehoben, dass die EMP das einzige Forum (mit Ausnahme der Vereinten Nationen) ist, in dem die Konfliktparteien des Nahen Ostens regelmässig an einem Tisch sitzen und zumindest in diesem Rahmen über Sicherheitsfragen diskutieren. Dies allein sei schon eine bemerkenswerte Errungenschaft. Dennoch zeichnet sich diese angebliche Partnerschaft eher durch einen Mangel an Vertrauensbildung und «partnerschaftlichem Zusammengehörigkeitsgefühl» der südlichen Mitglieder aus. Konkret hat es seit Bestehen der EMP kaum Fortschritte bei der Sicherheitskooperation gegeben – so ist etwa bereits 2000 das Projekt einer  «Euromediterranen Charta für Frieden und Sicherheit» kläglich gescheitert.⁶
Ein weiterer zentraler Punkt der oftmals geäusserten Kritik an der EMP sind die sogenannten  «strukturellen Asymmetrien» zwischen der EU und den EMP-Partnerländern. Gemeint ist damit, dass sich auf der einen Seite die EU (als Gesamtheit ihrer Mitgliedstaaten, quasi als homogener Block) und auf der anderen Seite dieser Partnerschaft die Mittelmeeranrainer gegenüberstehen. Diese stellen nach wie vor eine geschwächte Gruppierung dar, der es kaum gelingt, sich gemeinsam zu organisieren. In Ermangelung einer eigenen intergouvernementalen Organisation, die den Nicht-EU-Mittelmeerraum erkennbar machen würde, können die MDL jedoch nicht in einen fruchtbaren «­interregionalen Dialog» mit der EU treten. Darüber hinaus herrschen diverse Konflikt­linien zwischen den einzelnen MDL, nicht zuletzt wegen des noch immer nicht gelösten Nahostkonflikts, zu dem auch arabische Länder unterschiedliche Positionen einnehmen.⁷ Der Nahostkonflikt «wirkt sich auf die Akteurskonstellation insofern aus, als die arabischen Partner nur selten gemeinsam der EU gegenüberstehen, sondern zumeist als isolierte Nationalstaaten».⁸ Weitere Asymmetrien zeigen sich auch in den institutionellen Strukturen der EMP – so verfügt sie etwa über kein eigenes Sekretariat. Mangels einer Koordinierungseinheit auf seiten der MDL kommt der Europäischen Kommission daher eine besondere, herausgehobene Funktion bei der Vor- und Nachbereitung der Treffen zu. Im Rahmen der EMP trifft demnach eine relativ homogene Gruppe der EU-Mitglieder auf eine äusserst heterogene Gruppe von MDL. Die angestrebten partnerschaftlichen Verhältnisse bleiben somit realpolitisches Bruchwerk.⁹
Das immer wieder präsentierte Argument, wonach die EMP bloss die Anwendung eines anderenorts erfolgreichen Konzepts (OSZE – Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) sei, trifft leider nur teilweise zu. Die Idee, ein bereits erfolgreiches Konzept nochmals anzuwenden, zeugt zwar von politischem Willen. Der politische Realitätssinn bleibt dabei leider auf der Strecke. Zu unterschiedlich und zu komplex stellen sich die Probleme im Mittelmeerraum, zu stark wirken sich die bereits aufgezeigten Asymmetrien aus und zu schwach das Zusammengehörigkeitsgefühl der MDL. Wissenschaftlich ausgedrückt zeigen sich hier «die Grenzen des funktionalistischen Modells, die dazu führen, dass Ownership, d.h. die interessierte Eigenbeteiligung der MDL, zu gering ist oder weitgehend fehlt und der Hegemon EU nicht die Ressourcen hat, durchgreifend gestalterisch tätig zu werden. Somit bleibt es weitgehend bei asymmetrischen, bilateralen Beziehungen.»¹⁰  

Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP)  

Seit 2004 nun gestaltet die EU ihre Beziehungen zur unmittelbaren Nachbarschaft im Rahmen der neu konzipierten «Europäischen Nachbarschaftspolitik» (ENP). Ursprünglich war nur ein einheitlicher Bezugsrahmen vorgesehen, zu den in der Folge der EU-Ost-­Erweiterung neu entstandenen Nachbarn der EU. Die MDL wurden erst nachträglich und nach beharrlicher Forderung von Frankreich, Spanien und Italien in das ENP-Konzept integriert. Ausschlaggebend waren Überlegungen zu einer Balance zwischen Ost- und Süd­politik. Zentrales Instrument der ENP sind die sogenannten  «Aktionspläne», die der Vertiefung der bilateralen Beziehung eines jeden einzelnen ENP-Staates dienen. Als Mehrwert wird angesehen, dass ihr Inhalt jeweils gemeinschaftlich zwischen der EU und dem betroffenen ENP-Staat vereinbart wird. Künftig soll so das jeweilige Reformprogramm besser auf die konkrete Situation im jeweiligen Land abgestimmt werden.¹¹ Im üblichen Verhandlungssprech: «Anders als die EMP ist die ENP also sehr viel ergebnisorientierter.»¹²
Aber bereits bei der ersten Zwischenbilanz nach 18 Monaten der ENP-Implementierung musste festgestellt werden, dass  
•    die ersten Ergebnisse trotz länderspezifischer Unterschiede eher «moderat» seien,  
•    die ENP die zentralen Hemmfaktoren des Barcelona-Prozesses nicht zu beheben vermochte (insbesondere die schleppende Liberalisierung des Agrar- und Dienstleistungshandels, der ungenügende Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse, die unzureichende finanzielle Unterstützung und die allgemeine Komplexität der Assoziierungsabkommen) und  
•    mit dem neuartigen Prinzip des «differenzierten Bilateralismus» regionale Ansätze für eine Gestaltung der Beziehungen der EU mit ihren Mittelmeerpartnern weiter zurückgedrängt werden.¹³

Bei der Schaffung der ENP hatte der damalige EU-Kommissionspräsident Romano Prodi den neuen Nachbarn noch versprochen, dass eine Annäherung an die EU alle Politikfelder umfassen könne, also weit mehr als die bis dahin allerorts in Aussicht gestellte Freihandelszone. Diese Offenheit war sicherlich eine zentrale Erkenntnis der zurückliegenden Beitritte zahlreicher Länder zur EU bei gleichzeitigem Eingeständnis, dass zehn Jahre EMP-Prozess eher erfolglos verlaufen waren. Transformationsprozesse können nur dann erfolgreich sein, wenn für die regierenden Eliten von aussen überzeugende Anreize geboten werden. Dieses mögliche «Zuckerbrot» fehlt aber auch in der ENP. Während in den jeweiligen Aktionsplänen konkrete Benchmarks für die ökonomische Entwicklung enthalten sind, fehlt Vergleichbares für konkrete innenpolitische Reformen. Die EU setzt auch weiterhin offensichtlich auf Altbewährtes: Wirtschaftliche Liberalisierung als Zugpferd mit der damit verbundenen Hoffnung, quasi automatisch «spill-over-Effekte» auf der politischen Ebene zu erzielen.¹⁴  
Der zweite grosse Kritikpunkt an der ENP betrifft ihren bilateralen Ansatz. Dieser enthält zwar zweifellos die Chance auf Dynamisierung, da ja jedes MDL selbst die Geschwindigkeit bestimmen kann, mit der es sich auf Wirtschaftsreformen einlässt und somit eine Annäherung an die EU in Gang setzt. Gleichzeitig wird aber auch der bereits existierende «hub-and-spoke-Effekt» verfestigt: Die EU bestärkt die MDL zwar in ihrer Konkurrenz untereinander um eine Annäherung an die EU, gleichzeitig gibt sie aber wenig Anreiz, regionale Integrationsprozesse voranzutreiben. In diesem Zusammenhang ist es auch bezeichnend, dass die MDL nachdrücklich darauf Wert legen, die bilaterale ENP solle die multilaterale EMP lediglich ergänzen und nicht ablösen. Auf seiten der EU ist eine solch klare Festlegung bislang unterblieben.¹⁵

Die Union für das Mittelmeer (UfM)

Eine der Ideen im französischen Wahlkampf 2007 des damaligen Präsidentschaftskandidaten Nicolas Sarkozy war die sogenannte «Mittelmeerunion». Frankreich müsse gemeinsam mit Griechenland, Italien, Portugal, Spanien und Zypern die Initiative für eine Organisation der Mittelmeeranrainer ergreifen, die sich am Vorbild der EU orientiere und den Aufbau gemeinsamer Institutionen zum Ziel habe. Dies hätte wohl bedeutet, dass die bestehenden Initiativen der EU-Mittelmeer­politik (EMP und ENP) auf Kosten eines neuen subregionalen Projekts an Bedeutung verloren hätten. Nach seiner Amtseinführung pries Sarkozy weiterhin sein Konzept einer Mittelmeerunion als Brücke zwischen Europa und Afrika. Mit Verzicht auf nähere Einzelheiten präsentierte er seine Ideen den Mittelmeeranrainern – augenscheinlich ohne jegliche Konsultation der Europäischen Kommission oder gar irgendeines anderen Mitgliedstaats der EU. Nicht nur in der Türkei, in Libyen und Algerien, sondern auch in vielen EU-Staaten löste der offensichtliche Alleingang Besorgnis aus. Selbst Spanien äusserte Vorbehalte, wonach die Mittelmeerunion den Barcelona-Prozess unterminieren könnte.
Für Frankreich unerwartete Kritik kam auch aus Deutschland. Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel liess öffentlich verlauten, dass ein solches Projekt ausdrücklich alle EU-Mitglieder miteinbeziehen müsste. Eine neue Initiative, gar aus EU-Mitteln finanziert und dennoch nicht allen Mitgliedern offenstehend, erwies sich als nicht machbar. Nach langen Querelen einigten sich die Länder schlussendlich am EU-Gipfel in Brüssel am 13. März 2008. Die Schlusserklärung des Treffens enthielt zwei Sätze, wonach der Europäische Rat eine «Union für das Mittelmeer» (UfM), welche die EU-Mitgliedsstaaten und die nicht der EU zugehörigen Mittelmeeranrainer umfasst, akzeptiert. Darüber hinaus beauftragte man die Europäische Kommission, Vorschläge für die Modalitäten der im «Barcelona-Prozess: Union für das Mittelmeer» umbenannten Initiative auszuarbeiten.¹⁶  
Im Rahmen des EU-Gipfels am 13. Juli 2008 in Paris (und auch als  «Grossevent» der beginnenden halbjährigen EU-Ratspräsidentschaft Frankreichs) wurde die UfM formal aus der Taufe gehoben. Mitglieder wurden die EU-27, alle Mittelmeeranrainerstaaten (mit Ausnahme Libyens, das dem Gipfel fernblieb und nur Beobachterstatus besitzt) sowie die beiden angrenzenden Staaten Mauretanien und Jordanien.¹⁷ Deklaratorisch wurden alle Teilnehmer auf ein Bekenntnis zu Demokratie, Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit und fundamentalen Menschen- und Freiheitsrechten eingeschworen.
Die konkrete Ausgestaltung der UfM wurde ein ums andere Mal nicht gemeinsam mit den MDL diskutiert, sondern allein von der europäischen Seite bestimmt. Wie schon 1995 bei der EMP blieb den  «Partnern» auch diesmal nur die Wahl, zuzustimmen – oder nicht beizutreten. Doch angesichts der faktischen Bemühungen der EU, die Teilnahmemöglichkeiten der MDL zu verbessern sowie der (informellen) Zusage, die normative Dimension in der praktischen Zusammenarbeit herunterzufahren, stimmten die MDL der Umwandlung der EMP in die UfM zu.¹⁸  
Bei der durchwegs gelungenen medienwirksamen Inszenierung am 13. Juli 2008 in Paris wurden folgende «priority projects» vorgestellt, um umgehend die drängenden Probleme in der Region schnell und tatkräftig anzugehen:  
•    die Säuberung des Mittelmeeres  
•    die Errichtung von transnationalen Schifffahrtsstrassen und Autobahnen  
•    die Schaffung eines gemeinsamen Katastrophenschutzes
•    die Förderung alternativer Energien
•    die Zusammenarbeit im Bereich Forschung und universitäre Bildung  
•    die Förderung des Mittelstandes  

Die Liste enthielt inhaltlich anspruchsvolle Themen, mit denen der rhetorisch oft bemühte  «Geist der Partnerschaft» beschworen wurde. Die wirklich  «heissen Eisen» der Region hat man aber wieder einmal (wohlweislich) ausgelassen: Die schon vorher schwer lösbaren regionalen Konflikte. Neben dem Zypernkonflikt und dem Westsaharakonflikt, zu deren Lösung die EMP 13 Jahre nichts beitragen konnte (und wollte), lässt sich immer klarer der ungelöste Nahostkonflikt bzw. die damit verbundenen permanenten Vor- und Rückschritte im nahöstlichen Friedensprozess als der eine klare Parameter für Erfolg und Misserfolg der euro-mediterranen Beziehungen identifizieren.¹⁹ Solange man sich dieser Herausforderung nicht stellt, bleiben alle anderen Initiativen in dieser Region allenfalls «alter Wein in neuen Schläuchen».  
Nach der Gründung 2008 gelang es in den Anfangsmonaten nicht, die wesentlichen Institutionen der künftigen UfM, insbesondere das Sekretariat der Union, einzurichten. Die israelische Militäroperation «Gegossenes Blei» im Winter 2008/09 bewirkte eine weitgehende Blockade der eben erst geschaffenen UfM, da zahlreiche arabische Länder nicht mehr dazu bereit waren, in ihrem Rahmen mit Israel zusammenzuarbeiten. Erst Anfang 2010 konnte das Sekretariat schliesslich seine Arbeit aufnehmen. Entgegen der so oft beschworenen «Partnerschaft» oder gar «ownership» der MDL wurde als Sitz des Sekretariats Barcelona gewählt. Das für 2010 geplante Gipfeltreffen wurde (wiederum wegen der aktuellen Lage im Nahostkonflikt) mehrfach verschoben. Im Jänner 2011 schliesslich kündigte der Generalsekretär der UfM, Ahmed Masadeh, seinen Rücktritt an. Als Grund nannte er die Unfähigkeit der UfM, auf die in diesen Tagen stattfindenden Unruhen in Tunesien und in Ägypten zu reagieren. Das mit so viel Pomp ins Leben gerufene Projekt hat nie wirklich zu arbeiten begonnen. Die UfM war von Anbeginn eine leere Hülle, die von keiner Seite mit Leben gefüllt wurde.   

Die «Partnerschaft für Demokratie und gemeinsamen Wohlstand»  

Auf die Geschehnisse im südlichen Mittelmeer im Frühjahr 2011 (insbesondere in Ägypten, Tunesien und Libyen) reagierte die EU zuerst mit Abwarten. Nach einer kurzen Schrecksekunde nahm man jedoch umgehend alte Gewohnheiten wieder auf. Die europäischen Länder schlugen – angesichts der «historischen Tragweite» – umgehend eine «Partnerschaft mit dem südlichen Mittelmeerraum für Demokratie und gemeinsamen Wohlstand» vor.²⁰ Man beschwor die stärkere Achtung der Menschenrechte, Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit und soziale Gerechtigkeit und stellte fest, dass jeder Transformationsprozess seine Tücken und man stets mit den Unwägbarkeiten des Lebens zu rechnen habe. Die EU versprach, alle Nachbarstaaten bei ihrem Streben nach politischer Mitbestimmung, Menschenwürde, Freiheit und Arbeitsplätzen zu unterstützen. Voraussetzung dafür seien Demokratie, Menschenrechte, soziale Gerechtigkeit, gute Regierungsführung und wieder einmal Rechtsstaatlichkeit. Den spezifischen Gegebenheiten werde durch einen «differenzierten Ansatz» Rechnung getragen. Die viel beschworene «Partnerschaft für Demokratie und gemeinsamen Wohlstand» soll daher auf drei Säulen stehen:  
•    Demokratisierungsprozess und Institutionenaufbau mit besonderem Schwerpunkt auf Grundfreiheiten, Verfassungs- und Justizreformen und Korruptionsbekämpfung  
•    eine engere Partnerschaft mit der Bevölkerung, wobei der Unterstützung der Zivilgesellschaft, der Schaffung besserer Austauschmöglichkeiten und der Förderung persönlicher Kontakte zwischen den Menschen, insbesondere jungen Menschen, besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden sollte  
•    eine wirtschaftliche Entwicklung, die sich auf nachhaltiges und breitenwirksames Wachstum stützt; gezielte Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), Förderung der allgemeinen und beruflichen Bildung, Verbesserung der Gesundheits- und Bildungssysteme sowie Förderung der ärmeren Regionen   

Keiner dieser Punkte stellt eine Neuheit dar. Und wären die Geschehnisse nicht von solch offensichtlicher historischer Tragweite, so könnte man über diese Liste amüsiert lächeln. Doch dafür ist die Situation zu ernst. Die aktuelle Antwort der EU zeichnet sich durch eine unglaubliche Beliebigkeit aus. Diesmal handelt es sich nicht einmal mehr um «alten Wein in alten Schläuchen». Diesmal ist es nur noch «heisse Luft».

Der König der Könige, der Kaiser von Afrika – Europas Umgang mit Libyen  

In den ersten Jahren der EG wurde Libyen kaum Beachtung geschenkt. Es sind weder spezielle bilaterale Abkommen zu verzeichnen, noch versuchte Italien (eingedenk seiner historischen Beziehungen bzw. Verantwortung für Libyen), seine möglichen Interessen in Nordafrika ähnlich wie Frankreich auch auf EG-Ebene zu thematisieren oder gar festzuschreiben. Nach der Machtübernahme durch Muammar al-Gaddafi im Jahr 1969 kamen mögliche Beziehungen zwischen der EG und Libyen vollends zum Erliegen. Dennoch verhängte die EU erst ab 1992 ein formelles Wirtschafts- und Waffen­embargo gegen Libyen. Nach dem Ende der Sanktionen schickte die Europäische Kommission Ende 2004 eine technische Mission nach Libyen, um die Lage und Möglichkeiten zur Zusammenarbeit genauer zu untersuchen. In der Folge wurden seit 2005 tatsächlich diverse EU-Projekte in Libyen realisiert. Diese konzentrierten sich vor allem auf die Bereiche Gesundheit und HIV/AIDS im Rahmen des sogenannten  «Benghasi Action Plan (BAP)» und auf den Bereich Migration durch das «Thematic Programme for Cooperation with Third Countries in the Areas of Migration and Asylum».²¹  
Die Beziehungen zwischen der EU und Libyen verstärkten sich ernsthaft im Jahr 2007, als Libyen fünf bulgarische Krankenschwestern freigab, die vorher auf Grund des Vorwurfs, libysche Kinder mit HIV infiziert zu haben, verhaftet worden waren. Im selben Jahr noch unterzeichneten die damalige EU-Kommissarin für Aussenbeziehungen und Europäische Nachbarschaftspolitik, Benita Ferrero-Waldner, und der libysche Minister für europäische Angelegenheiten, Abdul Ati al-Obeidi, ein «Memorandum of Understanding», welches die Migration als ein gemeinsames Interesse hervorhob. Im folgenden Jahr nahm die Europäische Kommission Verhandlungen für ein breiteres Abkommen auf, das «EU-Libya Framework Agreement». Folgende Bereiche sollten davon erfasst sein:  
•    politischer Dialog und Zusammenarbeit in der Aussenpolitik und in Sicherheitsfragen  
•    eine möglichst weitreichende, umfassende Freihandelszone  
•    Zusammenarbeit in Schlüsselbereichen von gemeinsamem Interesse wie Energie, Verkehr, Migration, Visumspolitik, Justiz und Inneres, Umwelt und bei anderen Themen wie Meerespolitik und Fischerei, Bildung und öffentliche Gesundheit.  

Im Kontext dieses Rahmenabkommens und der in diesem Zusammenhang zunehmenden Kooperation mit Libyen entwickelte die EU im Jahr 2010 ein «Country Strategy Paper (CSP) and National Indicative Programme (NIP) 2010–2013» für Libyen. Dieses Strategiepapier wurde im Juni 2010 von beiden Seiten unterzeichnet und soll mit 60 Millionen Euro finanziert werden. Die drei Prioritäten sind:  
•    Verbesserung der Qualität des Humankapitals  
•    nachhaltigere wirtschaftliche und soziale Entwicklung  
•    gemeinsame Bewältigung der Herausforderungen des Migrationsmanagements  

Flankiert wurden diese vielfältigen Annäherungen an Libyen durch zahlreiche bilaterale Kontakte. Besonders der französische Präsident Sarkozy sowie der italienische Ministerpräsident Silvio Berlusconi taten sich dabei hervor.  
Bereits einige Jahre zuvor bzw. in anderen institutionellen Rahmen stellte der Kontakt und auch die Zusammenarbeit mit dem Regime in Libyen offensichtlich kein Problem dar. Zeitweise hatten die Beobachter den Eindruck, ganz bewusst werde der Kontakt zu Gaddafi selbst gesucht. Erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist etwa die über Jahre hinweg herausragende Rolle des Revolutionsführers innerhalb der Afrikanischen Union (AU) – inklusive des grossen EU-Afrika-Gipfels vom 29. bis 30. November 2010 in Tripolis. Das Treffen bot Gaddafi ein internationales Auditorium zur Verbreitung seiner politischen Ansichten und Überlegungen. Und die durchwegs hochrangigen Delegationen aus den EU-Mitgliedsstaaten lauschten unwidersprochen seinen Ausführungen. Weiterer, institutionalisierter Dialog fand und findet auch im Rahmen der hochrangigen EU-Opec-Treffen statt oder auch bei Treffen zwischen der EU und der Arabischen Liga. Stets war Libyen ein gerngesehener Partner bei diesen Zusammenkünften.  
Erst in allerjüngster Zeit hat sich die offizielle Einstellung der EU zu Libyen geändert. In der schon erwähnten Partnerschaft für Demokratie und Wohlstand liest sich das so: «In bezug auf Libyen hält die EU an ihrer Linie fest; sie verurteilt das Vorgehen des Gaddafi-Regimes. Die EU hat die Verhandlungen mit Libyen über ein Rahmenabkommen sowie jede technische Zusammenarbeit sofort ausgesetzt. Zusätzlich zu den Uno-Sanktionen verabschiedete die EU am 28. Februar 2011 weitere restriktive Massnahmen (z. B. Embargo auf zur internen Repression verwendbare Ausrüstung und Reisebeschränkungen für eigenständig von der EU bezeichnete Personen, deren Vermögen eingefroren wird). Vorschläge für weitere Massnahmen liegen vor.»²² So schnell kann es manchmal gehen in der internationalen Politik. Wer gestern noch «Partner» war, ist heute schon «Paria». Die EU entschied sich für das Lager der Aufständischen. Ein Verbindungsbüro des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) in Bengasi wurde frühzeitig von der Hohen Vertreterin Ashton eingeweiht.  

EU-Szenarien für Libyen  

Das EU-Institut für Sicherheitsstudien in Paris (quasi der gemeinschaftseigene Think tank für Aussen- und Sicherheitspolitik) hat im April 2011 unter dem Titel «After Gaddafi» folgende drei Zukunftsszenarien entworfen:²³  
1)    «The regime survives»: Das Gaddafi-Regime überlebt in der einen oder anderen Form. Das würde bedeuten, dass es entweder als Sieger aus dem laufenden Konflikt hervorgeht (sehr unwahrscheinlich) oder zumindest die territoriale Oberhand über einen Teil des Landes behält. Es käme de facto zu einer Teilung Libyens.  
2)    «A failed state»: Libyen zerfällt und wird zukünftig von rivalisierenden Stämmen und Gruppierungen kontrolliert. Eine angesichts der aktuellen Lage nicht gänzlich von der Hand zu weisende Entwicklung.  
3)    «A pluralistic outcome»: Das Gaddafi-Regime kollabiert, und es folgt eine neues, pluralistisches Staatsgebilde. Dieses Szenario ist möglich, erstrebenswert, aber noch lange nicht verwirklicht. Die aktuelle Lage jedenfalls führt nicht zwangsläufig zu diesem Schluss.

Was bedeuten nun diese drei Szenarien für die EU-Politik gegenüber Libyen bzw. dem gesamten Mittelmeerraum? Würde die erste Möglichkeit eintreten, wäre dies wohl eine aussenpolitische Katastrophe für die EU. Man hat sich bereits durch eine klare Parteinahme im Konflikt für eine Seite entschieden. Es ist nicht vorstellbar, wie die aktuell handelnden Personen noch einmal realistisch mit Gaddafi und seinem Regime in Kontakt treten könnten. Und selbst wenn diese Kontaktaufnahme möglich wäre, würde man sich wohl auf keine Themen der Kooperation einigen können. Das zweite Szenario würde einen politischen Unruheherd sondergleichen quasi vor der Haustüre der EU schaffen. Es gäbe keine ernsthaften politischen Ansprechpartner mehr. Libyen würde zum Dauereinsatzgebiet bewaffneter Intervention werden. Lediglich Szenario Nummer 3 würde es der EU ermöglichen, mit den ihr bekannten (und durchaus immer wieder erfolgreichen) Instrumentarien zu hantieren. Aufbauhilfen, «institution-building», Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie etc. Hier wüsste die Union, wie sie reagieren sollte und könnte. Der Ausgang eines solchen Unternehmens ist aber dennoch «ergebnisoffen». Und die Mass­nahmen hätten wohl stark bilateralen Charakter, ein Gesamtansatz für den Mittelmeerraum wäre in weite Feme gerückt.

EU-Mittelmeer: Was ist zu tun? Wer muss es tun?  

Die EU muss ihre Interessen im Mittelmeerraum endlich realistisch definieren. Geht es «nur» um die Sicherung der Energieversorgung (Förderung und Transport), geht es «nur» um handelspolitische Fragen (Schutz des gemeinsamen Agrarmarktes) oder geht es «auch» um Fragen der Migration und des Umweltschutzes? Reicht es einfach, eine weitere  «Freihandelszone» zu errichten, oder muss man zu Beginn des 21. Jahrhunderts neue Formen der Zusammenarbeit suchen? Gibt sich die EU damit zufrieden, in ihrem Vorfeld eine Art  «Sicherheitszone» von halbwegs stabilen Drittstaaten zu etablieren – berechenbare, kontrollierbare Staaten, die nötigenfalls nur pseudo-demokraisch organisiert sind? Wissenschaftler würden dies mit der Phrase von der «Externalisierung von Sicherheit» beschreiben. Wenn dies das erklärte Ziel ist, dann ist die EU derzeit auf einem gar nicht so schlechten Weg. Dann wird es auch weiterhin kleine Erfolge, Rückschläge und allenfalls ein paar Krisen geben. Man macht eben «irgendwie weiter». Oder sollte die EU nicht doch ein bisschen engagierter an die Sache herangehen? Dazu ein paar konkrete Handlungsvorschläge:
•    Beibehaltung des Konzepts des «differenzierten Bilateralismus» bei gleichzeitiger massiver Unterstützung regionaler Integrationsbestrebungen der Mittelmeer-Drittländer (MDL)  
•    klare politische Anreize für Transformationsprozesse (etwa Möglichkeiten für eine «privilegierte Assoziierung»).  
•    Damit verbunden ist die für die EU intern längst überfällige Klärung, wie weit ein EU-Erweiterungsprozess territorial gehen kann (Stichwort: «Grenzen der EU»). Erst wenn klar ist, wo die EU endet, kann man daran gehen, angrenzende Räume zu definieren und sich verabschieden von unrealistischen Überlegungen zu einem «mare nostrum».
•    eine Entscheidung über einen möglichen EU-Beitritt der Türkei (Möglichkeit einer starken Türkei ausserhalb der EU als «lead nation» für die MDL)  
•    Lösung der Zypernfrage und des Westsaharakonflikts
•    Und schliesslich die herkulische Herausforderung für den gesamten Mittelmeerraum: Eine gangbare Lösung für den Nahostkonflikt finden. Ein erster Schritt dazu könnte etwa die volle politische Anerkennung eines Palästinenserstaates sein. Das wäre aussenpolitisch kurzfristig allenfalls riskant, würde aber definitiv Bewegung in die Verhandlungen bringen.  

EU-Mittelmeerbeziehungen in den nächsten zehn Jahren: Der Versuch einer Prognose

Prognosen bergen stets die Gefahr, sich im Rückblick unbarmherzig zu blamieren. Dennoch auch hier ein kurzer Versuch zum Abschluss: Die EU-Mittelmeerpolitik in den nächsten zehn Jahren wird sich höchstwahrscheinlich nicht stark von der heutigen unterscheiden. Ein paar «Musterschüler» werden auf seiten der MDL ausgemacht, es wird gleichzeitig «noch viel zu tun sein», wir werden «vor grossen Herausforderungen stehen», der Nahostkonflikt wird nach vielen Vermittlungsversuchen noch immer nicht gelöst sein (es werden aber natürlich permanent «vielversprechende neue Ansätze» engagiert diskutiert) und die Türkei wird noch immer ihren Beitritt zur EU verhandeln. Gleichzeitig werden Initiativen für eine weitere mögliche Ost-Erweiterung der EU ernsthaft in Erwägung gezogen und irgendein neuer/alter Staats- oder Regierungschef (bevorzugt aus Italien oder Frankreich) wird ein neues Konzept zur Belebung des «mare nostrum» präsentieren. Der zur Diskussion stehende Raum wird bis dahin wohl bis an den Persischen Golf oder gar ans Horn von Afrika reichen und die EU wird wieder gebannt wie das Kaninchen auf die Schlange starren. Und wieder wird nichts passieren.    •

1    Jünemann 2009, 32–33  
2    Jünemann 2009, 33–34
3    Simonis/Elbers 2011, 201  
4    Marokko, Algerien, Tunesien, Ägypten, Israel, Libanon, Syrien, Jordanien, Palästinensische Autonomiegebiete, Türkei, Republik Zypern (EU-Mitglied seit l. Mai 2004), Malta (EU-Mitglied seit l. Mai 2004)  
5    Zorob 2008, 2  
6    Asseburg 2005, 2  
7    Simonis/Elbers 2011, 203  
8    Harders 2005, 391
9    Simonis/Elbers 2011, 204  
10    Simonis/Elbers 2011, 205  
11    Jünemann 2009, 48  
12    Asseburg 2005, 286  
13    Zorob 2007, l  
14    Jünemann 2009, 49; Asseburg 2005, 286
15    Jünemann 2009, 49
16    Zorob 2008, l-5  
17    Zusätzlich haben mehrere internationale Organisationen den Beobachterstatus (ohne Stimmrecht) zuerkannt bekommen, u. a. die Vereinten Nationen, die Liga der Arabischen Staaten, die Afrikanische Union und die Maghreb-Union.  
18    Jünemann 2009, 50
19    Jünemann 2009, 51
20    Mitteilung der Europäischen Kommission, 8. März 2011
21    vgl. Brocza/Jäger 2011
22    Europäische Kommission 2011, 5
23    Joffé 2011

Literatur  

Asseburg, Muriel: Barcelona Plus 10, SWP Aktuell 57, Berlin, 2005  
Asseburg, Muriel: Demokratieförderung in der arabischen Welt – hat der partnerschaftliche Ansatz der Europäer versagt?, in: Orient, Jg. 46, Nr. 2, 2005, 272–290  
Brocza, Stefan / Jäger, Martina: Einfach überfordert oder bewusst menschenverachtend? Europas Flüchtlingspolitik gegenüber Libyen, in: International – Die Zeitschrift für internationale Politik, Heft II/2011, 4–7  
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Khalatbari, Babak: Naher Osten, Nordafrika und die EU im 21. Jahrhundert. Die euro-mediterrane Partnerschaft zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Wiesbaden, 2004  
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Schwarzer, Daniela/Werenfels, Isabella: Formellkompromiss ums Mittelmeer. Die EU verpasst die Chance, die Kooperation grundlegend zu überarbeiten, SWP Aktuell 24, Berlin 2008  
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Zorob, Anja: Projekt  «Mittelmeerunion» – «neuer Schub» für die EU-Mittelmeerunion?, German Institute of Global and Area Studies, Hamburg, GIGA Focus Nahost 5/2008  

Quelle: Stefan Brocza, «Das Scheitern der EU-Mittelmeerpolitik», in: Fritz Edlinger (Hg.), Libyen – Hintergründe, Analysen, Berichte, Promedia Verlag Wien 2011.

*Stefan Brocza, geboren 1967, beschäftigt sich seit den frühen 1990er Jahren mit EU-Themen und Fragen der Internationalen Politik (zuerst in der EU-Koordinierung des Innenministeriums in Wien, ab 1996 im Generalsekretariat des EU-Rats in Brüssel). Aktuell arbeitet er als Lehrbeauftragter an den Universitäten Wien und Salzburg.