Bürgermitbestimmung braucht freien Zugang zu Informationen

Zehn bis fünfzehn Bürger erwirken in Hamburg eine Volksinitiative und einen Paradigmenwechsel

von Burga Buddensiek

Die Möglichkeit, Volksentscheide durchzuführen, ist in Hamburg vergleichsweise neu. Erst 1996 nahm der Stadtstaat als letztes Bundesland diese Art der Mitbestimmung für die Bürger in seine Landesverfassung auf. Und seither wird das Instrumentarium eifrig genutzt. So zielten allein fünf von sieben erfolgreichen Volksentscheiden darauf ab, die Volksgesetzgebung zu verbessern: Es konnten Bedingungen (Quoren) für den Ablauf verbessert, die Verbindlichkeit von Volksentscheiden für die Landesregierung in der hansestädtischen Verfassung verankert sowie das Gesetz für Bürgermitbestimmung auf kommunaler Ebene (Bürgerbegehren/Bürgerentscheid) auf diesem Wege etabliert werden.
Doch obwohl die Aktiven des Landesverbandes von «Mehr Demokratie» damit die besten Bedingungen für Bürgermitbestimmung in der ganzen Bundesrepublik erreicht hatten, wollten sie sich auf diesen Lorbeeren nicht ausruhen. Schon länger waren die Mängel in der Informationsbeschaffung für die Bürger in der Diskussion und im Sommer 2011 endlich die Zeit und die Kapazitäten da, das Thema anzugehen. Wie die meisten Bundesländer hatte auch Hamburg seit 2009 ein Informationsfreiheitsgesetz. Damit wurde den Bürgern zwar ein grundsätzliches Informationsrecht gegenüber den Behörden der Stadt zugestanden, allerdings nur auf vorherigen Antrag und gegen Übernahme der Kosten. In der Praxis bedeutete das häufig, dass Anträge mit fadenscheinigen Begründungen abgelehnt oder wegen zu hoher Kosten (bis zu 500 Euro) von den Antragstellern zurückgezogen wurden. Gelegentlich mussten sich Bürgerinitiativen die Einsicht in Planungsunterlagen und ähnliches langwierig auf dem Rechtsweg erstreiten. Gleichzeitig erregten einige politische Vorgänge den Unmut der Hamburger über den Umgang der Landesregierung mit der Informationsfreiheit: Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss zur grössten Bauruine der Stadt, der Elbphilharmonie, kam zu dem Schluss, dass die Ursache der Kostenexplosion (um mehr als 200 Millionen Euro – Ende offen) in den mangelhaft ausgestalteten Verträgen mit der Baufirma zu suchen sei. Die Verträge jedoch sind Verschlusssache und bis heute weder der Bürgerschaft noch den Bürgern zur Kontrolle zugänglich, obwohl diese die Kosten tragen müssen. Auch die Verträge, die der Senat im vergangenen Jahr mit den Konzernen E.on Hanse (Gas) und Vattenfall (Strom) zum teilweisen Rückkauf der Energienetze geschlossen hat, werden mit dem Hinweis auf das Betriebsgeheimnis unter Verschluss gehalten. Weder den Experten, die zu einer Anhörung geladen waren, wurde der genaue Wortlaut zugänglich gemacht, noch erhielt eine Initiative Einblick, die für 2013 einen Volksentscheid zur vollständigen Rekommunalisierung der Netze vorbereitet und deshalb einen Verhandlungsstopp vom Senat bis zur Abstimmung gefordert hatte.
Alle diese Vorgänge machten deutlich, dass echte Bürgermitbestimmung ohne freien Zugang zu Informationen nicht möglich ist. In der Diskussion bei «Mehr Demokratie» entstand die Idee, ein Transparenzgesetz zu entwickeln, das die Behörden verpflichten soll, bürgerrelevante Information automatisch in einem zentralen Informationsregister für alle Interessierten zugänglich zu machen.
Da der Landesverband von «Mehr Demokratie» weder personell noch finanziell über ausreichende Kapazitäten verfügt, um so ein Vorhaben durchzusetzen, wurden zunächst Bündnispartner gesucht. «Transparency International Deutschland e.V.» erkannte im Transparenzgesetz sofort ein wirksames Mittel gegen Steuerverschwendung und Korruption und wurde Bündnispartner ebenso wie der «Chaos Computer Club», in dessen Aktivitäten die Forderung nach einer transparenten Verwaltung seit jeher eine grosse Rolle spielt. Auch die Piratenpartei, die ödp, Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen, Omnibus für Direkte Demokratie und attac unterstützten das Bündnis. Schliesslich kam eine angenehm vielfältige Schar von zehn bis fünfzehn Personen in einer Arbeitsgruppe zusammen, um ein «Transparenzgesetz» für Hamburg zu entwerfen. Da aber auch für die Arbeit am Gesetz grösstmögliche Transparenz gelten sollte, entschied man sich, die Arbeit am Gesetzentwurf von Anfang an offen zu gestalten. So waren alle Sitzungen des Arbeitskreises öffentlich, wurden alle Sitzungsprotokolle und «to do»-Listen auf die Homepage gestellt und der jeweilige Stand des Entwurfs in einem Wiki (Internet) allen Interessierten zur Mitarbeit zugänglich gemacht (in einem Wiki kann jeder nach Belieben anonym oder gekennzeichnet Veränderungen und Ergänzungen vornehmen). Innerhalb weniger Monate entstand auf diese Weise der fertige Gesetzentwurf, der dann mit der ehrenamtlichen Hilfe eines pensionierten Richters des Bundesverfassungsgerichts überarbeitet wurde und seinen vorerst letzten Schliff bekam.

Transparenz schafft Vertrauen

Am 28. Oktober 2011 meldete die Initiative «Transparenz schafft Vertrauen» mit diesem Gesetzentwurf die Volksinitiative an. Wegen des engen Zeitplans (der Volksentscheid wurde für den Tag der Bundestagswahl 2013 anvisiert) blieben nur sechs Wochen Zeit (der gesetzlich festgelegte Zeitrahmen beläuft sich auf sechs Monate), um 10 000 Unterschriften für die Initiative zu sammeln, und das in der Vorweihnachtszeit, in der die Menschen mit Weihnachtsmärkten, Adventsfeiern usw. bereits sehr beschäftigt sind. Dennoch war es leichter als gedacht. Nach dem Hinweis auf Elbphilharmonie und Netzerückkauf waren die meisten Passanten schnell überzeugt, dass ein Gesetz für mehr Transparenz von Behördenarbeit und politischen Abläufen der Stadt mehr als überfällig ist. Am 9. Dezember 2011 konnte die Initiative 15 119 Unterschriften im Rathaus einreichen.
Nach erfolgreicher Volksinitiative ist das Parlament in Hamburg verpflichtet, sich mit dem Gegenstand der Initiative zu befassen und eine Stellungnahme dazu zu erarbeiten. Daher fand am 28. Februar 2012 eine öffentliche Anhörung zum Transparenzgesetz im Justizausschuss der hansestädtischen Bürgerschaft statt. Sechs Expertinnen und Experten (Rechtsprofessoren von verschiedenen Universitäten, ein Professor der Verwaltungsuniversität Kiel, der Jurist des Journalistenvereins «Netzwerk Recherche e.V.» sowie der Hamburgische Datenschutzbeauftragte) diskutierten mit den Abgeordneten und Vertretern des Transparenzbündnisses über mehrere Stunden Vorzüge und Schwächen des Gesetzentwurfs und gaben der Initiative wertvolle Hinweise zur Konkretisierung, Ergänzung und Verbesserung. Mehr als 150 interessierte Besucher erlebten eine von gegenseitiger Wertschätzung getragene, sehr sachliche und fachlich hochwertige Auseinandersetzung mit dem Thema zwischen Experten, ­Politikern und Initiative – eine Sternstunde von weiter reifender Demokratie.
Auf Grundlage der vielfältigen fachlichen Hinweise machte sich die Initiative daran, den Gesetzentwurf erneut zu überarbeiten und wiederum mit Juristen und Datenschutzbeauftragtem zu diskutieren, und meldete zwei Monate später, am 30. April 2012, mit dem Ergebnis dieser Arbeit das Volksbegehren an. Die Vorbereitungen für das Volksbegehren liefen bereits auf vollen Touren, als die SPD (zurzeit allein regierende Partei in Hamburg) dem Bündnis Gesprächsbereitschaft mit dem Ziel der Übernahme des Gesetzes signalisierte. Zwar erklärten sich Vertreter der Initiative zu Verhandlungen bereit, doch wurde parallel weiter an der Vorbereitung des Volksbegehrens gearbeitet. Das Misstrauen war auf Grund bisheriger Erfahrungen zu gross, dass die regierende Partei mit den Verhandlungen nur Zeit gewinnen wolle, um die Planungen für den Volksentscheid auszuhebeln. Doch dieses Mal verlief es anders: Die Gespräche waren ernsthaft und wurden bereits nach vier Wochen auf alle Bürgerschaftsfraktionen ausgedehnt. In der letzten Sitzung der Bürgerschaft vor der Sommerpause, am 13. Juni 2012, wurde das Transparenzgesetz einstimmig verabschiedet.

Zentrales Informationsregister entsteht

Mit dem neuen Gesetz wird Hamburg zur Transparenz-Hauptstadt unter den Bundesländern. Kernpunkt des wegweisenden Gesetzes ist ein zentrales Informationregister, das Behörden verpflichtet, Dokumente von öffentlichem Interesse unaufgefordert und kostenfrei im Internet zur Verfügung zu stellen. Dazu gehören neben Senatsbeschlüssen, Gutachten, öffentlichen Plänen, Geodaten auch Angaben über Subventionsvergaben sowie Bau- und Abrissgenehmigungen. Veröffentlichungspflichtig sind insbesondere auch alle von der Stadt geschlossenen Verträge mit einem Wert von über 100 000 Euro, die im weitesten Sinne die Daseinsvorsorge betreffen. Wesentliche Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen inklusive der jährlichen Vergütungen und Nebenleistungen der Leitungsebene sind ebenfalls verpflichtend zu veröffentlichen. Sämtliche Daten werden strukturiert und maschinenlesbar zur Verfügung gestellt. Personenbezogene Daten sowie juristisch klar definierte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bleiben aber geschützt. Im Zweifelsfalle entscheidet der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit.
Fast wichtiger als der vereinfachte Zugriff auf Informationen ist der mit dem Transparenzgesetz verbundene Paradigmenwechsel im Verhältnis von Bürgern zu behördlichen und politischen Vertretern: War der Bürger bisher nach dem Informationsfreiheitsgesetz der Bittsteller gegenüber den Behörden, hat er nun ein Recht auf Einsicht und wird entsprechend auch würdig behandelt. Die Bürger haben ein verbrieftes Anrecht auf Einblick in die Arbeitsgrundlagen und wechseln damit ihren Platz des passiven Zuschauers auf den des aktiv Mitgestaltenden. Die Politik hat die einklagbare Bringschuld! Das «Amtsgeheimnis» ist damit in Hamburg ein für alle Mal passé.
Dem Bündnis ist bewusst, dass es noch viel Aufklärungsarbeit in den kommenden Monaten und Jahren brauchen wird, um diese «neue Sicht» in den Köpfen und Herzen der Hamburger zu verankern und das Potential des Transparenzgesetzes zu entfalten. Da die freie Hansestadt eine Tradition aktiven und selbstbewussten Mitgestaltens hat und die junge Generation diesen aktiven Weg sowieso mehr liebt, wird es eine Freude sein, an dieser Entwicklung teilzunehmen.    •

km. Hanns-Jürgen Wiegand hat in seiner ausführlichen Dissertation «Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte» (2006, ISBN 3-8305-1210-4) nachgewiesen, dass die bis heute kursierenden Behauptungen gegen mehr direkte Demokratie in Deutschland fadenscheinig sind. In der wohl umfangreichsten Monographie über die Entwicklung der direkten Demokratie in Deutschland seit dem Zweiten Weltkrieg («Sachunmittelbare Demokratie im Bundes- und Landesverfassungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der neuen Länder», 2009, ISBN 978-3-8329-4081-2) hat der Leiter des «Dresdner Instituts für Sachunmittelbare Demokratie» (ISUD) Peter Neumann nachgezeichnet, wie sehr sich die direktdemokratischen Gestaltungsmöglichkeiten in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten verbessert haben.