von Dr. iur. Marianne Wüthrich
Verschiedene Stellen in der Bundesverwaltung, vor allem im UVEK (Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation), sind seit Jahren damit beschäftigt, die Schweiz von Grund auf umzubauen, neu einzuteilen – auch grenzüberschreitend! – und möglichst viele der geplanten Strukturen der direkten Demokratie zu entziehen. Nach den Metropolitanräumen, die hinter dem Rücken der Stimmbürger sowie der kantonalen und kommunalen Parlamente auf den Computern verschiedener Bundesämter entstanden sind, folgten die Naturpärke, die die Entscheidungsgewalt der Bevölkerung in den ländlichen Gebieten über ihre Gemeinden einschränken und diese zu Tummelplätzen für Extremnaturschützer umfunktionieren wollen (Zeit-Fragen berichtete mehrmals darüber). Nun hat das emsige UVEK im letzten Jahr den geplanten Umbau der Schweiz in zwei Planungspapieren zusammengefasst: dem Raumkonzept Schweiz (vom April 2011) und der Strategie Biodiversität Schweiz (vom 16. September 2011). Das UVEK, das seit einem Jahr unter der Leitung von Bundesrätin Doris Leuthard steht, wurde von 1995 bis 2010 durch Moritz Leuenberger zum Departement mit dem grössten Personalbestand ausgebaut. Nicht nur das EU-Integrationsbüro ist damit beschäftigt, die Schweiz sukzessive der EU und anderen internationalen Organisationen anzugliedern, sondern auch die Heerscharen von Mitarbeitern im ARE (Bundesamt für Raumentwicklung) und im Bafu (Bundesamt für Umwelt) knüpfen fleissig am Netz, das die Schweiz in das «globale Dorf» einbinden soll.
Wir Bürger verwahren uns energisch dagegen, dass einige Bundesämter uns unter Umgehung des Souveräns zunehmend mit aus der EU importierten Institutionen zudecken. Wir setzen uns dagegen zur Wehr, dass die Macht in diesen Gremien ausserhalb unserer verfassungsmässigen Institutionen nach EU-Manier fest in der Hand von nicht gewählten Beamten und nicht zu diesem Zweck gewählten einzelnen Regierungs- und Gemeinderatsmitgliedern liegt.
Wir verwahren uns dagegen, dass wir nur noch als Produzenten und Konsumenten oder als Schräublein im Wirtschaftsgetriebe behandelt werden. Lasst uns Bürger wieder Bürger sein!
Zunächst nehmen wir das Raumkonzept Schweiz unter die Lupe. Die Strategie Biodiversität Schweiz wird in einem weiteren Artikel vorgestellt werden.
Die Einführung von Naturpärken ist wenigstens vordergründig in einem Bundesgesetz geregelt, dem Natur- und Heimatschutzgesetz. Vermutlich war 2004, als Bundesrat Leuenberger die Revision einiger Artikel dieses Gesetzes beantragt hat, kaum jemand aus dem National- und Ständerat darüber informiert, wohin das Äpfelchen rollen sollte. Ausserdem stehen die handfesten Bestimmungen, in denen es zur Sache geht, in einer blossen Verordnung des Bundesrates, der Pärkeverordnung, die der Korrektur durch die Legislative (Parlament und Volk) entzogen ist. Aber immerhin – es existiert eine gesetzliche Grundlage. Von uns Bürgern kann zwar keiner erwarten, dass wir jede Änderung eines Gesetzes mitbekommen, vor allem wenn dies von den zuständigen Behörden nicht erwünscht ist, aber theoretisch hätten wir damals die Möglichkeit gehabt, das Referendum gegen die Revision des Natur- und Heimatschutzgesetzes zu ergreifen und eine Volksabstimmung zu verlangen.
Ganz anders beim Raumkonzept Schweiz und der Strategie Biodiversität Schweiz. Immer öfter hält sich die Bundesverwaltung nicht an den vorgeschriebenen Gesetzgebungsprozess, sondern veranstaltet Treffen von Arbeitsgruppen und Foren, zu denen willkürlich ausgewählte Exekutivmitglieder aus Kantonen und Städten sowie Exponenten von Verbänden eingeladen werden. So ist das Raumkonzept Schweiz unter Federführung des UVEK bzw. des Bundesamtes für Raumentwicklung ARE produziert worden. Die aufgelisteten «Mitwirkenden» sind eine bunt zusammengewürfelte Ansammlung, von der wir Bürger nicht erfahren, wie die Auswahl stattgefunden hat.1
«Ein partizipativer Prozess mit 19 Forumsveranstaltungen in allen Landesteilen ermöglichte einem breiten Interessentenkreis die Mitsprache zu einem frühen Zeitpunkt der Erarbeitung. Beteiligt haben sich dabei Vertreterinnen und Vertreter aus der lokalen und regionalen Politik sowie Repräsentanten aus den Bereichen Umwelt, Verkehr, Landwirtschaft, Bildung, Kultur, Wirtschaft und Planung. Auch damit wurde bei der Erarbeitung des Raumkonzepts Neuland beschritten.» (Raumkonzept Schweiz, S. 7)
Das «Neuland» besteht darin, dass die politischen Fragen in der Schweiz mehr und mehr in einem «partizipativen Prozess» mit Politikern und Leuten aus Verwaltung und Wirtschaft gelöst werden – unter Umgehung des Souveräns! Das Konzept wurde angeblich von Bund, Kantonen und Gemeinden «gemeinsam erarbeitet» und wird «von diesen getragen» – aber nicht von der Bevölkerung, sondern von einigen Bundesbeamten und einigen Vertretern von einzelnen Kantonen und Gemeinden sowie von deren Verbänden.
Nach einigen Veranstaltungen veröffentlicht das einladende Bundesamt als «Ergebnis» – das weitgehend schon im voraus feststeht – ein «Konzept» oder eine «Strategie», die dann von den eingeladenen Politikern und Beamten als Multiplikatoren in den Kantonen und Gemeinden umgesetzt werden sollten: «Das Raumkonzept Schweiz selbst ist kein Instrument im rechtlichen Sinn, sondern bildet eine Grundlage für die bestehenden Instrumente. Die erfolgreiche Umsetzung des Raumkonzepts verlangt nach einem aktiven und kreativen Zusammenwirken der drei Staatsebenen.» (S. 71)
Dass das Raumkonzept Schweiz «kein Instrument im rechtlichen Sinne» ist, wird die Mannschaft im ARE nicht daran hindern, den Kantonen und Gemeinden den Tarif durchzugeben. Dies erinnert unangenehm an das BAG und seine Präventionsstrategie. Ähnlich wie das Präventionsgesetz soll das Raumkonzept alles staatliche Handeln durchdringen und Bund, Kantone und Gemeinden zu entsprechenden Erlassen verpflichten: «Mit der gemeinsamen Verabschiedung des Raumkonzepts verpflichten sich Bund, Kantone, Städte und Gemeinden, das Raumkonzept als Orientierungs- und Entscheidhilfe umzusetzen.»(S. 71)
Ein derartig exekutivlastiges Procedere unter Ausschaltung der Stimmbürger, aber auch der kantonalen und kommunalen Parlamente, mag zwar in der EU üblich sein, der Schweiz mit ihrer stark ausgebauten Demokratie jedoch ist ein solches Vorgehen fremd.
Eigentlich benötigt die Schweiz kein Raumkonzept aus den Computerprogrammen des ARE. Denn wir haben bereits ein Raumkonzept, das sich seit 1848 bestens bewährt hat und auch den Stürmen der heutigen Zeit besser standhalten kann als die meisten anderen: einen Bundesstaat mit drei Staatsebenen. Die Schweiz besteht aus 26 souveränen Kantonen mit starken Kompetenzen und aus über 2700 Gemeinden mit gut ausgebauter Gemeindeautonomie, die alle gut organisiert und miteinander durch zahlreiche Zusammenarbeitsverträge, Konkordate und Zweckverbände verbunden sind. Gemäss dem Subsidiaritätsprinzip springt der Kanton nur dort ein, wo die Gemeinden eine Aufgabe nicht eigenständig erfüllen können. Die Kantone haben sich bei der Gründung des Bundesstaates als souveräne Staaten zu einem Bundesstaat zusammengeschlossen und sind grundsätzlich für alle Bereiche zuständig, die nicht durch die Bundesverfassung ausdrücklich dem Bund übertragen werden.
BV Art. 3 Kantone
Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.
Art. 42 Aufgaben des Bundes
Abs. 1: Der Bund erfüllt die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung zuweist.
Art. 50
Abs. 1: Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
Was ist an dieser Regelung nicht klar? Einige Bundesräte und ihre Amtschefs setzen sich seit etwa 10 Jahren offen über die verfassungsrechtliche Ordnung hinweg und erfinden am Volk vorbei eine Neueinteilung des Landes. Mit der absurden Behauptung, der föderalistische Aufbau der Schweiz sei nicht mehr zeitgemäss, weil viele Menschen im Alltag häufig die Gemeinde-, Kantons- und Landesgrenzen überschreiten, wollen sie die Schweiz zu einem EU-kompatiblen zentralistischen Gebilde mit «funktionalen Räumen» umfunktionieren: «Das Raumkonzept schlägt deshalb vor, die Raumentwicklung an funktionalen Räumen auszurichten, sogenannten Handlungsräumen. Es unterscheidet zwölf solcher Handlungsräume: vier grossstädtisch geprägte Handlungsräume (Zürich, Basel, Bassin Lémanique und die Hauptstadtregion), fünf klein- und mittelstädtisch geprägte (Luzern,Città Ticino, Jurabogen, Aareland, Nordostschweiz) sowie drei alpin geprägte Handlungsräume (Gotthard, Südwestschweiz, Südostschweiz).» (Raumkonzept Schweiz, S. 5)
Wir Bürger sind dazu aufgerufen, die Bundesverwaltung und ihre Departementschefs auf ihre Plätze zu verweisen: Wir sind sehr wohl fähig, in der einen Gemeinde zu wohnen und in einer anderen zu arbeiten, auch über die Kantonsgrenzen hinaus. Trotzdem sind wir in unserer Wohngemeinde und in unserem Wohnkanton daheim und üben dort unsere politischen Rechte aus. Wo ist das Problem? Mit dem «Argument» der grösseren Mobilität lassen wir uns keine «Handlungsräume» überstülpen, die unsere gut funktionierenden Strukturen über den Haufen werfen sollen.
Die bereits in vollem Gange befindliche Einteilung der Schweiz in «funktionale Handlungsräume» bedeutet im Klartext die völlige Auflösung unseres föderalistischen Staatsgefüges, wenn wir Bürger nicht rasch einen Stopp setzen.
Das Raumkonzept Schweiz fordert eine «tripartite Partnerschaft aller drei Staatsebenen», das heisst das Abrücken vom «scharf abgegrenzten Rahmen von institutionellen Grenzen und hierarchischen Strukturen. […]Bund, Kantone, Städte und Gemeinden [sollen] gemeinsam auch auf vertikaler Ebene und Institutionen übergreifend nach Lösungen suchen und Spielregeln definieren, wie der Raum zu gestalten ist.» (Raumkonzept Schweiz, S. 71)
Es folgen verschiedene Anweisungen, wie dabei vorzugehen ist: «Sie [Bund, Kantone und Gemeinden] fördern die Zusammenarbeit in und zwischen den funktionalen Räumen und schaffen die notwendigen gesetzlichen Grundlagen dazu. Sie führen die bisherigen Anstrengungen für eine Institutionen übergreifende Vereinfachung der institutionellen Strukturen weiter – zum Beispiel über Regionalkonferenzen, interkommunale Zusammenarbeit oder Gemeindefusionen. (S. 72) Und falls – vorprogrammierte – Kompetenzstreitigkeiten auftauchen, soll das ARE oder ein anderes Bundesamt diese richten: «Bei Bedarf ziehen sie betroffene Bundesstellen bei.» (S. 75)
Hier wird also die Souveränität der Kantone ganz einfach abgeschafft – und dies in einem blossen Planspiel auf den Computern eines Bundesamtes. Die Kantone sollen ihre Planung mit anderen Kantonen zusammen machen – wie soll das rechtlich gehen? Ganz einfach: Die Kantone werden im Grunde genommen dazu aufgefordert, sich allmählich aufzulösen und ihre Aufgaben und Kompetenzen an «Institutionen übergreifende vereinfachte Strukturen» zu übergeben. Immer mehr politisches Gewicht soll auf parastaatliche Metropolitankonferenzen und Interreg-Räume gelegt werden, die in der schweizerischen Staatsstruktur gar nicht existieren.
Und wenn es «Lämpe» gibt, sollen die Kantone diese nicht wie seit 700 Jahren durch interkantonale Konkordate lösen, sondern «den Bund beiziehen»: zu deutsch: Zentralismus pur! Die Schwierigkeiten sind vorprogrammiert, wenn jeder mit jedem Regeln aufstellen soll und es keine klare föderalistische Kompetenzenordnung gibt. Und dann soll ein Bundesamt entscheiden? Wo sind wir denn?
Die Gemeinden sollen im Raumkonzept Schweiz nichts zu sagen haben, sondern müssen ihre Raumplanung auf alle übergeordneten Ebenen abstimmen und neue übergeordnete Institutionen errichten: «Sie stimmen ihre raumwirksamen Ziele und Tätigkeiten auf die übergeordneten räumlichen Ziele und Strategien ab, insbesondere auf das Raumkonzept Schweiz, auf den kantonalen Richtplan und auf die Agglomerationsprogramme sowie auf weitere regionale Ziele und Strategien. Sie arbeiten auf regionaler Stufe (Agglomerationen, ländliche Regionen, Bergregionen, usw.) zusammen und bauen die erforderlichen institutionellen Strukturen auf.» (S. 76)
Auf die Vorgaben des Kantons mussten sich die Gemeinden schon immer abstimmen, aber jetzt sollen sie sich buchstäblich auflösen, indem sie sich auf alle möglichen Ebenen ausrichten: auf das Raumkonzept Schweiz, auf Agglomerationen, auf weitere «regionale Ziele» (von welchen «Regionen» denn?) und mit allen möglichen «Ebenen» zusammenarbeiten (Was sind «ländliche Regionen»? «Bergregionen»?).
Und dann sollen sie dazu noch «die erforderlichen institutionellen Strukturen aufbauen. Also überkommunale Einheiten? Eine vierte Staatsebene? Gemeindefusionen? Ja, richtig, die Kantone sollen sich ja, wie wir gesehen haben, anstrengen, ihre Gemeinden zu Fusionen zu drängen – also sind Gemeindefusionen doch nicht ein Bedürfnis «von unten»?
Wir Bürger wollen keine Neueinteilung unseres Landes. Mit dem feinmaschigen und kleinräumigen Netz unserer Kantone und Gemeinden sind wir bisher gut gefahren, und das soll auch so bleiben. Die sprachliche und kulturelle Vielfalt der Schweiz darf nicht geopfert werden, nur damit einige mit Steuergeldern hochbezahlte Beamte in Bern ihre Planspiele durchführen können.
«In den vergangenen 15 Jahren dienten die «Grundzüge der Raumordnung Schweiz», vom Bundesrat 1996 verabschiedet, als Richtschnur für die Raumentwicklung in der Schweiz. Sie setzten auf vier sich ergänzende Strategien: Die Schweiz in Europa einbinden, die städtischen Räume ordnen, die ländlichen Räume stärken sowie den Natur- und Landschaftsraum schonen. […] Das Raumkonzept entspricht den Anliegen des Europäischen Raumentwicklungskonzepts EUREK von 1999, an dessen Erarbeitung die Schweiz beteiligt war, und spiegelt die verschiedenen Aktionsfelder der Territorialen Agenda der Europäischen Union von 2007.» (S. 6)
Kommentar überflüssig. Nur eine kleine Anmerkung: 1995 wurde Moritz Leuenberger Bundesrat und Vorsteher des UVEK. Die Zielsetzung «Die Schweiz in Europa einbinden» ist sein Werk, das er in den 15 Jahren seines Bundesratsmandats konsequent verfolgt hat – gegen den klaren Willen von Volk und Ständen, die sich mehrmals gegen die Einbindung in die EU ausgesprochen haben. Seine Nachfolgerin, Doris Leuthard, ist aufgefordert, sich wieder an den Volkswillen zu halten.
An anderer Stelle wird noch deutlicher, in welcher Metropole der Auftraggeber sitzt: «Die räumliche Einbindung der Schweiz in Europa ist weiterhin zu fördern und zu stärken. Die Schweiz beteiligt sich aktiv an der Umsetzung sowie Diskussion der territorialen Kohäsion in Europa, die im Lissaboner Vertrag als gemeinschaftliche Aufgabe explizit erwähnt wird.» (S. 47)
Das ist der Gipfel! Der Bundesrat ist kein untertäniges Vollzugsorgan von Brüssels Gnaden, sondern er hat gefälligst seine verfassungsmässige Pflicht als Hüter der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz zu erfüllen:
Art. 185 Äussere und innere Sicherheit
Abs. 1: Der Bundesrat trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz.
Dass wir Europäer auch über die Landesgrenzen hinaus miteinander kooperieren und freundnachbarliche Kontakte pflegen, ist seit jeher selbstverständlich. Aber dass das Raumkonzept der Schweiz «mit den räumlichen Entwicklungsvorstellungen der Nachbarländer abzustimmen» sei, geht doch etwas weit. Und was sollen wir uns unter «dauerhaften Kooperationsformen» vorstellen, welche in den «grenzüberschreitenden Räumen» «Identität stiften» sollen? (S. 29)
Wir sind heute vor allem in der Pflicht, unserer Jugend eine Orientierung mitzugeben, damit sie sich mit ihrem Nationalstaat und mit ihrer Gemeinde identifizieren lernt, nicht mit «grenzüberschreitenden Räumen». Die Schaffung neuer Institutionen zum Zweck der Auflösung der Landesgrenzen weisen wir zurück. Dazu einige Ausschnitte aus dem Raumkonzept Schweiz:
«Die meisten Handlungsräume umfassen Gebiete jenseits der Landesgrenzen. Um sie voranzubringen, ist eine enge Kooperation mit dem benachbarten Ausland nötig. Das heisst beispielsweise, dass das Rheintal mit Liechtenstein und dem Vorarlberg kooperieren muss, der Arc Jurassien mit dem französischen Jura und die Città Ticino mit dem Metropolitanraum Mailand.» (S. 70)
Ebenso befiehlt das UVEK die schrittweise Erweiterung des «Trinationalen Eurodistrictes Basel» (TEB) in Richtung Freiburg und Mulhouse sowie den grossräumigen Ausbau von Basels «Beziehungen zum Réseau Métropolitain Rhin-Rhône sowie dem Metropolitanraum Oberrhein». (S. 52)
In der Westschweiz soll die über die Grenze zu Frankreich hinaus geplante Grossregion gleichzeitig dazu benutzt werden, die Biodiversitätsstrategie zu Lasten der wirtschaftlichen Freiheit der Bevölkerung durchzusetzen – zwei Fliegen auf einen Streich: «Die Landwirtschaftsgebiete des Gros de Vaud und in der La Côte, aber auch Teile der «couronne agricole franco-valdo-genevoise» (terres de Satigny, Saconnex-d’Arve und Jussy) sind als vielfältige landwirtschaftliche Vorrangflächen zu bewahren, ökologisch zu vernetzen und als offene Landschaften mit Dorfstrukturen zu bewahren.» (S. 54)
In der Nordostschweiz sollen «die seit längerem bestehenden Zusammenarbeitsformen im Bodenseeraum optimiert werden», und für «das grenzüberschreitende Städtenetz Alpenrheintal» soll «eine grenzüberschreitende Raumentwicklungs-und Infrastrukturstrategie erarbeitet werden. Deren Ziel muss sein, den Raum zu einem hochwertigen Lebens- und Wirtschaftsraum zu entwickeln.» (S. 62)
Auf Grund welcher verfassungsrechtlicher Grundlagen muss zum Beispiel die Città Ticino – die übrigens gar nicht existiert, sondern eine Erfindung des ARE ist – mit dem Metropolitanraum Mailand «kooperieren»?
Wir sind gerne bereit, auch weiterhin mit unseren Nachbarn ennet den Grenzen anstehende Probleme, die im Alltag, im Rechts- und Wirtschaftsleben entstehen können, gemeinsam zu lösen. Und zwar mit den bisherigen bewährten Instrumenten von Verträgen zwischen zwei Staaten oder auch zwischen einem oder mehreren Kantonen und einem benachbarten Gliedstaat. Dagegen besteht für das gesamte im Raumkonzept Schweiz entworfene Anschlussprogramm an EU-Raumkonzepte keinerlei Rechtsgrundlage – und wir Bürger werden dafür sorgen, dass auch keine errichtet wird.
Es kann nur Leo Jeker («Bündner Tagblatt» vom 1.12.2011) zugestimmt werden: «Dem Raumkonzept Schweiz darf niemals rechtliche Verbindlichkeit zukommen.» •
1 vgl. Raumkonzept Schweiz, S. 80: Mitglieder der politischen Begleitgruppe: Viola Amherd (Stadtpräsidentin Brig), Daniel Brélaz (Stadtpräsident Lausanne), Silvia Casutt-Derungs (Gemeindepräsidentin Falera), Elmar Ledergerber (ehem. Stadtpräsident Zürich), Moritz Leuenberger (Bundesrat), Werner Luginbühl (ehem. Regierungsrat Kanton Bern), Herbert Lustenberger (Gemeinderat Ebikon), Corine Mauch (Stadtpräsidentin Zürich), Guy Morin (Regierungspräsident Kanton Basel-Stadt), Walter Straumann (Landammann Kanton Solothurn), Heinz Tännler (Regierungsrat Kanton Zug), Beat Vonlanthen (Staatsrat Kanton Freiburg), Kurt Zibung (Regierungsrat Kanton Schwyz).
Mitglieder der technischen Arbeitsgruppe: Dominik Baldegger (Kanton Appenzell Innerrhoden), Mark Besselaar (St. Gallen), Helen Bisang (St. Gallen), Toni Brauchle (ARE), Lukas Bühlmann (VLP-ASPAN), Francis Daetwyler (Association Centre-Jura), Franz Eberhard (Zürich), Nadine Eckert (KdK), Sarah Huber (Nyon), René Hutter (Kanton Zug), Bernhard Imoberdorf (Regions- und Wirtschaftszentrum Oberwallis), Damian Jerjen (Kanton Wallis), Ulrich König (SGV), Marco Krauer (ARE), Maria Lezzi (ARE), Daniel Meier (Kanton Luzern), Milo Piccoli (Lugano), Pierre-Alain Rumley (ARE), Peter Rytz (Kanton Bern), Barbara Santschi (SSV), Rudolf Schiess (SECO), Urs Schnydrig (Kanton Wallis), Cla Semadeni (Kanton Graubünden), Annette Spoerri (SECO), Christina Spoerry (Kanton Aargau), Annemarie Straumann (ARE), Serge Terribilini (Préfecture de Lausanne), Heinz Theus (Kreuzlingen), Georg Tobler (ARE), Christine Wittwer (ARE), Bernard Woeffray (Bureau des Agglomérations et des Régions Neuchâtel).
Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des ARE. Teilnehmende der Foren 2007 und 2008.
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