von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich
Die Schweizerische Nationalbank SNB hat in den letzten Jahren den Schweizerfranken an den Euro angebunden und eine gigantische Menge von Devisen – vor allem Euro und Dollar – aufgekauft, die sie mit fast einer halben Billion neu geschaffener Schweizerfranken bezahlt hat. Die EZB hat in den letzten Tagen beschlossen, für über eine Billion Euro vor allem Staatsanleihen aufzukaufen, die sie ebenfalls über die Notenpresse bezahlen will. Die Notendruckmaschinen beziehungsweise ihre elektronischen Äquivalente laufen heiss – auch in anderen Ländern, und die Zentralbanken sind mehr und mehr in den Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit und der Kritik geraten. Heute entsteht der Eindruck, dass ein eigentlicher Währungskrieg im Gange ist. Viele Bürger beobachten das Geschehen mit grosser Sorge und fragen sich, welches eigentlich die Aufgaben einer Zentralbank sind und was für Folgen die heutige Politik für die Bevölkerung haben wird. Als die SNB am 15. Januar aus begreiflichen Gründen aufgehört hat, den Mindestkurs zu stützen, brach der Euro-Kurs gegenüber dem Schweizerfranken sofort um etwa 15 Prozent ein, und die SNB ist mit hohen Verlusten konfrontiert. Hedgefonds und andere Spekulanten, die gegen den Mindestkurs gewettet hatten, erzielten dagegen Milliardengewinne. – «Was ist los mit unserem Geldsystem?» fragen wir uns. Das Bankensystem wird mit viel Steuergeld von den Behörden überwacht – besser als noch vor einigen Jahren. Ist es aber wirklich stabiler geworden?
Um solche grundsätzliche Fragen zu verstehen und auch um die Rolle des Schweizerfrankens im globalen Währungssystem einordnen zu können, macht es Sinn, zu den Wurzeln zurückzukehren.
Als 1848 der Schweizer Bundesstaat gegründet wurde, war es eine der ersten Aufgaben des neu gegründeten Parlamentes, den Schweizerfranken zu schaffen. Dies geschah recht einfach. Der Franken wurde definiert als Münze, die 4,5 Gramm Silber enthielt. Der Bund erhielt das Monopol, die Münzen zu prägen, und gründete dafür die Eidgenössische Münzanstalt. Doch schon bald – im Jahr 1863 – trat die Schweiz der Europäischen Währungsunion bei, die sich damals gebildet hatte, der Lateinischen Münzunion. Dazu gehörten vor allem Länder, die heute im Euro-System Probleme haben mit ihrer Verschuldung. Es sind Länder wie Frankreich, Italien, Belgien und Griechenland. Die Union funktionierte ganz einfach. Jedes Land behielt – im Unterschied zum heutigen Euro-System – seine Währungssouveränität und seine volle Verantwortung für seinen Staatshaushalt und seine Schulden. Die verschiedenen Länder glichen den Silber- und später auch den Goldgehalt ihrer Münzen einander an, so dass man in Paris, in Brüssel, in Rom oder in Athen bequem mit Schweizerfranken bezahlen konnte, der ja gleich viel Silber enthielt wie die dortigen Währungen. Die Münzen hatten eine eigene Prägung, waren jedoch vom Silber- und Goldgehalt her gleichwertig. So wurde in der Schweiz die italienische Lira, der französische und belgische Franc als Zahlungsmittel akzeptiert. Das System genoss in der Bevölkerung Vertrauen und funktionierte viele Jahrzehnte, formell wurde es erst 1926 aufgelöst. Es bildete den monetären Rahmen für eine Zeit des wirtschaftlichen Aufschwungs, der von Privatinitiative und viel Unternehmergeist geprägt war und heute als Industrielle Revolution bezeichnet wird. Es war eine Zeit, in der die Grundlagen für das «Wirtschaftswunder» Schweiz und auch anderer Länder gelegt wurden. Im Unterschied zu heute waren zu Beginn des 20. Jahrhunderts sowohl der Bund als auch die Kantone schuldenfrei.
Zwischen den Notenbanken der einzelnen Länder gibt es heute erhebliche Unterschiede. In verschiedenen Ländern gab es im 19. Jahrhundert bereits Staatsbanken, die für das Geldwesen zentral verantwortlich waren. In der föderalistischen, kleinräumig organisierten Schweiz dagegen existierte noch keine zentrale Notenbank – beziehungsweise es gab ganz viele Notenbanken, die ihre eigenen Noten herausgaben. Die Emission der Banknoten war Aufgabe der Kantone und der Geschäftsbanken. Im Laufe der Jahrzehnte gaben 51 Geschäftsbanken (vgl. Ernst Baltensberger. Der Schweizer Franken, S. 90) eigene Banknoten heraus, die sich in ihrem Erscheinungsbild unterschieden, jedoch einander über ein Konkordat angeglichen waren. Die Banknoten dienten als Ersatz und Ergänzung für die Silber- oder Goldmünzen, und sie konnten jederzeit in Goldmünzen umgetauscht werden. Das Schweizer Goldvreneli bekam fast Kultcharakter. Davon wurden bis 1936, als der Schweizerfranken in der Wirtschaftskrise um 30 Prozent abgewertet wurde, 56 Millionen Stück geprägt, und es erfreut sich heute noch grosser Beliebtheit.
Wie wurde damals in der Schweiz das Finanzsystem überwacht, um Bankzusammenbrüche und Krisen zu verhindern? Im Unterschied zu heute funktionierte das System ganz einfach – ohne komplizierte Bürokratie – und war sehr effektiv: Die Bürger übten die Kontrolle selber aus. Im Unterschied zu den Silber- und Goldmünzen waren die Banknoten kein gesetzliches Zahlungsmittel. Die privaten Geschäfts- und Kantonalbanken (die die Noten herausgaben) mussten sich bemühen, mit einer seriösen Geschäftspolitik das Vertrauen ihrer Mitbürger zu gewinnen. Falls eine Bank wegen dubiosen oder spekulativen Machenschaften negativ auffiel, konnten die Bürger deren Banknoten als Zahlung zurückweisen. Das wäre das Ende jeder Bank gewesen. Diese Regelung funktionierte so gut, dass dieser Fall in der Schweiz bis zur Gründung der Schweizerischen Nationalbank im Jahr 1907 kein einziges Mal vorgekommen ist. Die Banken waren sich dieser Gefahr immer bewusst und richteten ihre Geschäftspolitik danach aus. Das System war ausgesprochen stabil. Die bürgernahe Überwachung, die mit dem direktdemokratischen Prinzip eng verbunden ist, hat besser funktioniert als jede behördliche Kontrolle, und sie hat den Franken wertstabil erhalten. Im Ausland hingegen war es schon damals nicht selten, dass ein Staat beziehungsweise eine Regierung die Banknoten zum gesetzlichen Zahlungsmittel erklärte (das die Bürger akzeptieren mussten) und danach die Notendruckmaschine für Kriege und allerlei politische Zwecke missbrauchte. Im 20. Jahrhundert ist dieses Prinzip zur Finanzierung der vielen Kriege fast zur Regel geworden.
Das System der direkten Bürgerkontrolle im Geldwesen fand schon im 19. Jahrhundert hohe Zustimmung. So hiess es 1874 im Artikel 39 der Bundesverfassung: «Der Bund ist befugt, auf dem Wege der Gesetzgebung allgemeine Vorschriften über die Ausgabe und Einlösung von Banknoten zu erlassen. Er darf jedoch keinerlei Monopol für die Ausgabe von Banknoten aufstellen und ebenso keinerlei Rechtsverbindlichkeit für die Annahme derselben aussprechen.» Das heisst, der Bund konnte zwar Vorschriften über die Ausgabe von Banknoten aufstellen, die Geschäftsbanken konnten jedoch weiterhin ihre eigenen Noten herausgeben, die jederzeit in Goldmünzen umtauschbar waren.
Die Schweizer Bürger kontrollierten das Geldwesen mit zahlreichen Volksabstimmungen. Nachdem das Volk 1874 die Bundesverfassung mit dem oben zitierten Währungsartikel angenommen hatte, arbeiteten der Bundesrat und das Parlament ein Ausführungsgesetz aus. Dieses legte die Bedingungen (zum Beispiel das Mindestkapital) fest, die die Banken einhalten mussten, die Noten ausgaben, und es sah eine Bundesaufsicht über die Banken vor. Bürger ergriffen das Referendum und 1876 sagten 62 Prozent der Stimmenden nein zum neuen Gesetz. Sie wollten keine Bundeskontrolle, sondern weiterhin die Kontrolle über das Geldwesen selber in der Hand behalten. Nur wenige Jahre später folgte ein Vorstoss im Parlament, der dem Bund das Monopol zur Ausgabe von Banknoten geben wollte. Dieser Vorstoss scheiterte. Die Befürworter gaben aber nicht klein bei und lancierten eine Volksinitiative mit dem gleichen Ziel. Sie wurde 1880 massiv mit 68 Prozent der Stimmen abgelehnt.
1881 beschloss das Parlament das Banknotengesetz, das deutlich weniger weit ging und lediglich die Notenausgabe der zahlreichen Geschäftsbanken vereinheitlichte. Die Diskussion im Volk und in der Politik über das Geldwesen hörte damit aber nicht auf. Die Wirtschaft boomte, nicht nur in der Schweiz. Die Industrielle Revolution mit zahlreichen Unternehmensgründungen und einem starken Wachstum war im vollen Gang.
Dann aber kippte die Stimmung. Dies stand im Zusammenhang mit anderen Wirtschaftsbereichen. Die industrielle, wirtschaftliche Entwicklung war in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts in vielen europäischen Staaten schon weit fortgeschritten und geprägt von viel Unternehmergeist. In der Schweiz wurden damals viele Unternehmen wie zum Beispiel Nestlé oder Hoffmann-LaRoche gegründet, die sich im Laufe der Jahrzehnte zu Weltfirmen entwickeln sollten. Zahlreiche private Eisenbahngesellschaften – organisiert als Aktiengesellschaften – bauten in Zusammenarbeit mit den Kantonen mit grosser Dynamik das heutige Eisenbahnnetz. Das Bedürfnis der Bürger nach mehr staatlicher Koordination und Kontrolle wuchs jedoch. 1891 sagte das Volk zwar noch mit 63 Prozent nein zur Verstaatlichung der privaten Centralbahn, die zum Gotthard führte. 1896 und 1898 kam es zu zwei weiteren Abstimmungen. Nun sagte das Volk deutlich ja zur Verstaatlichung der wichtigsten Eisenbahngesellschaften. Dies war die Geburtsstunde der Schweizerischen Bundesbahnen SBB. Daneben gibt es aber heute noch viele Eisenbahnen in der Schweiz, die Aktiengesellschaften sind und an denen die Bürger direkt beteiligt sind und die heute von den Kantonen und Gemeinden kontrolliert werden.
Im Geldwesen verlief die Entwicklung ähnlich. Bundesrat und Parlament arbeiteten 1891 parallel zu den Debatten um die Verstaatlichung der Eisenbahnen einen neuen Verfassungsartikel aus, der dem Bund das ausschliessliche Recht geben sollte, Banknoten herauszugeben. Sie liessen es allerdings offen, welche Einrichtung diese Aufgabe übernehmen sollte. Dies könne einer zentralen Staatsbank oder einer zentralen Aktienbank unter Bundesaufsicht übertragen werden, hiess es in der Vorlage. 59 Prozent der Abstimmenden sagten diesmal ja zur Ausgabe und Kontrolle der Banknoten durch den Bund. Damit war aber die Schweizerische Nationalbank noch nicht geboren. Die Diskussionen gingen weiter.
1897 arbeiteten Bundesrat und Parlament das Ausführungsgesetz zum neuen Verfassungsartikel aus. Eine Mehrheit der Parlamentarier entschied sich für eine staatliche Zentralbank, eine Schweizerische Bundesbank (von der Idee her ähnlich wie die Schweizerischen Bundesbahnen). Die Gegner ergriffen das Referendum. Das Interesse der Bevölkerung an dieser Vorlage war ausserordentlich hoch. Historiker zählten 150 grosse Volksversammlungen, an denen über die Zukunft des Geldes heiss diskutiert wurde. Beide Seiten bezeichneten die Bundesbankabstimmung als Schicksalsfrage für die Schweiz. Die Stimmbeteiligung war mit 65 Prozent ausserordentlich hoch. Zur grossen Enttäuschung der Politik sagten 57 Prozent der Stimmenden deutlich nein zur Schweizerischen Bundesbank in der Gestalt einer staatlichen Zentralbank.
Die Ausgangslage für das weitere Geschehen war nun folgende: In zwei Abstimmungen hatten die Schweizer Bürger also ja dazu gesagt, dass der Bund die Verantwortung über das Geldwesen übernehmen sollte, jedoch nein zu einer staatlichen Zentralbank. Damit war der Weg frei für die Gründung der Schweizerischen Nationalbank als staatlich kontrollierte Aktiengesellschaft. Diese Idee fand allgemeine Zustimmung. Das Bundesgesetz über die Schweizerische Nationalbank trat am 16. Januar 1906 ohne Referendum in Kraft, so dass die Schweizerische Nationalbank am 20. Juni 1907 ihre Arbeit aufnehmen konnte. Die 51 privaten Geschäftsbanken hörten auf, eigene Banknoten herauszugeben, dies war nun Aufgabe der SNB.
Aufbauend auf der direkten Demokratie in Gemeinden und Kantonen bestand in der Schweizer Bevölkerung bereits damals ein hohes Niveau der politischen Meinungsbildung und damit der Fähigkeit aller Gesellschaftsschichten, über äusserst anspruchsvolle und komplexe Fragen abzustimmen.
Wie ist nun die Schweizerische Nationalbank nach diesen zahlreichen Volksabstimmungen eingerichtet worden? Ihre Verfassungsgrundlage ist heute in Artikel 99 der Bundesverfassung verankert:
BV Art. 99 Geld- und Währungspolitik
1 Das Geld- und Währungswesen ist Sache des Bundes; diesem allein steht das Recht zur Ausgabe von Münzen und Banknoten zu.
2 Die Schweizerische Nationalbank führt als unabhängige Zentralbank eine Geld- und Währungspolitik, die dem Gesamtinteresse des Landes dient; sie wird unter Mitwirkung und Aufsicht des Bundes verwaltet.
3 Die Schweizerische Nationalbank bildet aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven; ein Teil dieser Reserven wird in Gold gehalten.
4 Der Reingewinn der Schweizerischen Nationalbank geht zu mindestens zwei Dritteln an die Kantone.
Die Schweiz ist eingebunden in die Weltwirtschaft, deshalb muss die SNB ihre Handlungen mit dem Ausland abstimmen. Im September 2011 hat die SNB gegenüber dem Euro einen Mindestkurs von Fr. 1,20 eingeführt, um die Schweizer Exportwirtschaft zu stützen und den Wünschen der EZB nachzukommen. Sie hat dazu gegen eine halbe Billion Schweizerfranken neu «gedruckt» und sich damit weit aus dem Fenster gelehnt. Dadurch türmten sich in ihrer Bilanz Berge von Devisen auf, vor allem Euro und US-Dollar. Jedermann war klar, dass die SNB eines Tages etwas tun musste.
Am 15. Januar stoppte sie diese Anbindung und gab den Wechselkurs frei.
Der darauf folgende Einbruch des Euro- und des Dollar-Kurses führt nun zu hohen Verlusten, die unweigerlich Fragen aufwerfen.
Man hört und liest immer wieder die Meinung, dass die Nationalbank gar nicht Konkurs machen könne, weil sie ja beliebig Geld schaffen könne. Das ist so nicht ganz richtig. Andere Notenbanken sind als Staatsbanken organisiert, für die der Staat haftet und die deshalb nicht Konkurs machen können. Die SNB ist dagegen eine AG. Ein Konkurs wäre deshalb theoretisch möglich.
Die UBS zum Beispiel hat vor 6 Jahren als Aktiengesellschaft beinahe Konkurs erlitten – nicht weil ihr das Geld ausgegangen ist, um ihre Rechnungen oder die Löhne zu bezahlen, sondern weil die Bewertungsverluste auf ihren spekulativen Wertpapieren ein Ausmass angenommen hatten, das ihr Eigenkapital zu übersteigen drohte. Das Eigenkapital samt den Reserven gibt den Aktionären nicht nur ein Anrecht auf einen Gewinnanteil, sondern haftet auch für Verluste und hat diese auszugleichen. Wenn die Verluste grösser sind als das Eigenkapital, können jene nicht mehr vollständig abgedeckt werden und die Gesellschaft muss Konkurs anmelden. Dies ist der Grundgedanke einer Aktiengesellschaft, und so ist es im Obligationenrecht geregelt.
Dies gilt als Prinzip auch für die Schweizerische Nationalbank – nur dass für sie die Spezialbestimmung im Nationalbankgesetz massgebend ist, dass sie – aus einleuchtenden Gründen – nur mit einem politischen Beschluss (das heisst mit einem vom Parlament erlassenen Gesetz) aufgelöst werden kann. Sie kann deshalb – theoretisch – auch dann weiterarbeiten, wenn ihre Reserven vollständig aufgebraucht sind und ihr Eigenkapital durch die Verluste aufgelöst wird. Nur stellt sich das Problem der Glaubwürdigkeit. Wie kann die SNB von unseren Grossbanken verlangen, mehr Eigenkapital beziehungsweise mehr Reserven zu halten, wenn ihre eigenen, nicht sehr hohen Reserven aufgebraucht sind und sie ohne Eigenkapital dasteht?
Wie kann die SNB Reserven neu bilden? Eigene Reserven kann die SNB nicht drucken wie das Geld, das sie den Geschäftsbanken zur Verfügung stellt.
Eigenkapital und Reserven können in einer Aktiengesellschaft auf zwei Arten neu gebildet werden: Die SNB kann ihre erwirtschafteten Gewinne zurückbehalten und damit Reserven bilden. Nur geht das nicht über Nacht. Oder das Eigenkapital beziehungsweise die Reserven werden von aussen, das heisst von der Politik beziehungsweise von den Steuerzahlern, eingebracht. Sie muss rekapitalisiert werden, wie es in der Fachsprache heisst. Das kann teuer werden.
Wie oben schon erwähnt, sind die Reserven der SNB nicht allzu hoch. Dafür trägt sie jedoch Mitverantwortung, weil sie ihre Reservebasis in den letzten Jahren selber geschwächt hat. Der Grund sind nicht nur die Goldverkäufe, die in dieser Zeitung schon oft thematisiert wurden. In den Nachkriegsjahrzehnten hatte die damalige Leitung in hohem Masse stille Reserven gebildet, indem sie die Goldreserven dauerhaft zum Einstand von 4500 Franken je Kilogramm verbucht hat. Als der Goldpreis im Laufe der Jahre anstieg, entstanden stille Reserven (Bewertungsgewinne) von Dutzenden Milliarden. Diese stillen Reserven sind alle aufgelöst worden, und die Nationalbank ist dazu übergegangen, den Preisanstieg des Goldes (das heisst die Bewertungsgewinne in Milliardenhöhe) sofort als Geldgewinne an Bund und Kantone auszuschütten. Wären diese Reserven noch da, könnten sie heute eingesetzt werden, um die hohen Verluste auf den Devisen abzudecken. Dies wäre möglich, ohne auch nur ein Gramm Gold zu verkaufen. Der Abbau der stillen Reserven, die in der Schweiz in vielen Unternehmen eine lange und segensreiche Tradition als Krisenvorsorge haben, war und ist ein Fehler.
Heute wird deutlich, dass das Verhalten der SNB in neuerer Zeit im Widerspruch steht zur Lebensphilosophie der Generationen, welche dank ihrem Fleiss und ihrer sorgsamen Haushaltsführung die Vermögensbildung der SNB ermöglicht haben. Beliebiges Gelddrucken, wie es heute verbreitet ist, passt nicht zu den Grundsätzen einer gesunden Haushaltsführung – nicht nur in der Schweiz. Die SNB ist seit dem 15. Januar wieder stark in der Bevölkerung verankert, weil sie die währungspolitische Souveränität der Schweiz zurückgewonnen hat und wieder handlungsfähig ist. Es gibt durchaus Instrumente, um die ausländischen Spekulationsgelder abzuwehren – zum Beispiel mit einer Spekulationssteuer, die sie von den Milliardenbeträgen verlangt, die ins Land hineinfliessen.
Die von der Bevölkerung gewünschte Politik des Werterhaltes und der Stabilität kommt im 20. Jahrhundert in der Veränderung der Wechselkurse deutlich zum Ausdruck. Das englische Pfund hatte zur Zeit der Gründung der SNB noch einen Wert von 25 Franken (heute um 1,50), der amerikanische Dollar von 5,18 Franken (heute noch um 90 Rappen), der Euro vor 15 Jahren über 1,60 (heute 1 Franken) usw. Der Wert der Lira und der Drachmen (die in der Lateinischen Münzunion im 19. Jahrhundert einst gleichwertig mit dem Schweizerfranken waren) hat sich im Laufe der Jahrzehnte regelrecht pulverisiert.
Heute befinden wir uns in einem Währungskrieg. Grosse Länder wie die USA, Japan und nun auch die EU versuchen, ihre Währung mit hemmungslosem Gelddrucken abzuwerten, um ihre Schuldenwirtschaft fortsetzen zu können und um sich im globalen Wettbewerb kleine Vorteile zu verschaffen.
Die SNB folgt seit ihrer Gründung einer anderen Tradition. Die Geschichte hat ihr recht gegeben. Die Wirtschaft ist seit Gründung der SNB im Jahr 1907 am starken Franken nicht zugrunde gegangen, wie wir heute sehen. Im Gegenteil. Daraus lässt sich durchaus ableiten, dass die modische Geldschwemme, die von einzelnen Ökonomen und Medien regelrecht propagiert wird, keine gute Therapie ist, um Missständen aller Art zu begegnen. Sondern sie ist Zeichen des Unvermögens und der Verweigerung der Politik, ihr Handeln auf einen gesunden finanziellen Boden zu stellen. Die direkte Mitsprache des Volkes hat hier in Bund und Kantonen zweifellos geholfen.
Es lässt sich ableiten, dass die direkte Mitsprache des Volkes in zentralen Fragen des Geldwesens und der Wirtschaft positive Auswirkungen hat. Die Entstehungsgeschichte der Schweizerischen Nationalbank im 19. Jahrhundert ist dafür nur ein Beispiel. Zahlreiche weitere Abstimmungen zur Geldpolitik und zu den Goldreserven folgten im 20. und im 21. Jahrhundert. Insgesamt betrafen mehr als 100 der über 600 gesamtschweizerischen Volksabstimmungen seit 1848 zentrale Fragen des Geldwesens, der Finanzen, der Steuern und der Wirtschaft. •
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