Landwirtschaft und direkte Demokratie (Teil 1)

Von den Anfängen bis zum Ersten Weltkrieg

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

In den letzten zwei Jahren wurden Unterschriften gesammelt für drei eidgenössische Volksinitiativen, die alle grundlegende Fragen der Landwirtschaft betreffen: «Für Ernährungssicherheit» des Schweizerischen Bauernverbandes, «Für Ernährungssouveränität» von Uniterre, der Bauerngewerkschaft aus der französischen Schweiz, und «Fair Food» der Grünen Partei.
Der Schweizerische Bauernverband SBV will mit seiner Initiative, dass der Bund die Versorgung der Bevölkerung mit einheimischen Lebensmitteln stärkt und wirksame Massnahmen gegen den Verlust von Kulturland ergreift (das der Landwirtschaft zur Verfügung steht). Die Initiative der Uniterre, einer Bauerngewerkschaft aus der französischen Schweiz, verfolgt das gleiche Ziel wie der Bauernverband, geht aber weiter und schlägt zahlreiche konkrete Massnahmen vor. Dazu gehört, dass der Bund die einheimische Produktion fördert, indem er Zölle erhebt und die Einfuhrmengen wieder vermehrt reguliert. Die Initiative will «gerechte Preise», und die Bauern würden somit ihr Einkommen wieder stärker über die Preise erzielen. Ausgleichszahlungen sollen es lediglich ergänzen. Die Grünen zielen mit ihrer Fair-Food-Initiative vor allem auf importierte Lebensmittel, welche künftig vermehrt höhere ökologische und soziale Standards erfüllen sollen. – Alle drei Volksinitiativen sind eingereicht und liegen zurzeit beim Bundesrat oder beim Parlament. Der Nationalrat hat der Initiative des Bauernverbandes vor kurzem zugestimmt.
Es ist nicht so einfach, die drei Volksinitiativen in die Politik und in die Geschichte einzuordnen. Zeit-Fragen wird in einer Artikelfolge in fünf Teilen aufzeigen, wie die direkte Demokratie im Bereich der Landwirtschaft funktioniert. In keinem anderen Bereich kommen die Abläufe so lebensnah zum Ausdruck. Die Ernährung, die Aufgabe und das Wohl der Bauernfamilien und ein gepflegtes Land waren und sind der Bevölkerung ein grosses Anliegen. Die Stimmbürger haben über mehrere Generationen in zahlreichen Abstimmungen immer wieder Weichen gestellt und Eckpunkte gesetzt. Das wird auch heute wieder der Fall sein. – Das soll im folgenden gezeigt werden.
Die Schweizer Landwirtschaft hat seit der Gründung des Bundesstaates im Jahr 1848 eine enorme Entwicklung durchgemacht und immer wieder revolutionäre Veränderungen durchlebt, auf die die Politik reagiert hat. Die Gründe sind vielfältig. Dazu nur einige Stichworte: Einfache Maschinen erleichterten die Arbeit und liessen die Erträge anwachsen. Nach und nach wurde der Maschinenpark modernisiert, so dass die Bauern mehr und mehr auf die Pferde verzichten konnten. Heute ist der Einsatz des Computers auf dem Hof eine Selbstverständlichkeit. Die Höfe wurden flächenmässig grösser, und ihre Zahl nahm kontinuierlich ab. Auch die Zahl der Arbeitskräfte nahm ab. Die Düngemittel wurden besser. Die Kühe geben heute mehr Milch. Auch die Weltpolitik mit ihren vielen Kriegen sorgt immer wieder für Umwälzungen. Welthandel und Globalisierung, GATT und heute WTO waren und sind eine ständige Herausforderung. Der Lebensstandard ist markant gestiegen, so dass die Konsumenten sich heute in einer anderen Situation befinden als noch vor wenigen Jahrzehnten. Heute gibt eine Schweizer Familie im Durchschnitt nur noch sechs Prozent ihres Einkommens für Lebensmittel aus. Nach dem Zweiten Weltkrieg waren es noch 30 Prozent. – Nur eines ist gleich geblieben: Seit mehr als hundert Jahren haben die Stimmbürger – und seit 1971 auch die Stimmbürgerinnen – in zahlreichen Abstimmungen die Landwirtschaftspolitik auf dem Weg zur modernen Schweiz aktiv mitgestaltet.

Beginn der Landwirtschaftspolitik

Bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts waren in der Politik Ansätze zu erkennen, die Landwirtschaft zu unterstützen. Von einer eigentlichen Landwirtschaftspolitik konnte man aber noch nicht sprechen. Im Bereich der Aussenwirtschaft galten lange Zeit die Regeln des Freihandels, das heisst, die Grenzen waren weitgehend offen – für die meisten Güter wie auch für Personen. Die Eisenbahnen veränderten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts das Gesicht der Schweiz.
Die Eröffnung des Gotthardtunnels brachte für die Landwirtschaft eine grundlegende Veränderung. Über den Hafen von Genua kamen immer grössere Mengen billigen Getreides ins Land, vorerst aus Ländern wie der Ukraine oder aus Russland, später, mit dem Aufkommen grosser Transportschiffe, aus den USA. Folge war, dass die Getreidepreise um mehr als die Hälfte sanken. Die Landwirtschaft geriet in die Krise, und die Bauern suchten nach neuen Wegen. Die Schweiz wurde «grün», das heisst, die grüne Wiese wurde in den Bergen wie im Mittelland Grundlage und Symbol für Viehzucht und Milchproduktion.

Freihandel ja oder nein?

Eine weitere Zäsur brachte das Aufkommen protektionistischer Tendenzen gegen Ende des 19. Jahrhunderts – und zwar von seiten der Grossmächte, vor allem von Deutschland. In der Schweiz hatte sich zuvor vor allem die boomende Textilindustrie für den Freihandel eingesetzt, weil sie stark auf den Welthandel ausgerichtet war. Die zahlreichen Fabriken überall im Land mussten ihre Rohstoffe (vor allem Baumwolle und Seide) fast vollständig aus dem Ausland beziehen, und sie exportierten einen Grossteil ihrer Produkte in die ganze Welt. Deshalb befürworteten sie einen ungehinderten Warenaustausch und einen Abbau der Zölle.
Vor der Gründung des Bundesstaates im Jahre 1848 waren Zölle eine wichtige Finanzierungsquelle der Gemeinden und Kantone. Die Zölle wurden nicht wie heute an der Aussengrenze erhoben, sondern vor allem im Inland – an Strassen, Brücken, an Gemeinde- oder Kantonsgrenzen oder auch an Passstrassen, die die Alpen querten. An der Landesgrenze gab es kaum Zölle, auch weil im Staatenbund der Kantone eine übergeordnete Instanz fehlte, die Zollstationen hätte führen können.

Finanzstruktur im Bundesstaat

1848 änderte sich die Situation grundlegend. Die Bundesverfassung von 1848 bestimmte in Artikel 23: Das Zollwesen ist Sache des Bundes. Die Gemeinden und Kantone mussten die vielen Zölle im Inland allmählich aufheben. Sie beschafften sich ihr Geld danach mehr und mehr über Einkommens- und Vermögenssteuern (wie dies auch heute der Fall ist). Der Bund errichtete an der Landesgrenze Zollstationen, die auf importierte Waren Zölle erhoben und die Einnahmen in die Bundeskasse weiterleiteten. Die Zölle waren in der Regel niedrig, so dass der Bundesrat in seinem Haushalt in den ersten Jahren nur über wenige Millionen Franken verfügte.
Aus dieser Situation ergab sich folgende Regelung: Die Zölle bildeten die Haupteinnahme des Bundes, während die Bürger in den Gemeinden und Kantonen Einkommens- und die Vermögenssteuer bezahlten. Diese Zweiteilung blieb lange Zeit bestehen. In ausserordentlichen Zeiten wie im Ersten Weltkrieg oder in der grossen Wirtschaftsdepression der 1930er Jahre führte der Bund eine befristete Einkommenssteuer ein, um die zusätzlichen Kosten zu finanzieren. Selbst dann wurde darüber abgestimmt. Aber auch heute: Die direkte Bundessteuer des Bundes ist nach wie vor provisorisch und muss periodisch vom Volk in einer Abstimmung erneuert werden.

Zölle, Steuern und Volksrechte

Wie oben bereits erwähnt, gab die Bundesverfassung dem Bund das ausschliessliche Recht, Zölle zu erheben. Der National- und der Ständerat erliessen in einem Ausführungsgesetz einen Zolltarif, den sogenannten Generaltarif, der mit der Zeit aus mehreren hundert Positionen bestand und für jedes importierte Produkt einen bestimmten Zollbetrag aufführte. Der Bundesrat hatte jedoch die Möglichkeit, Ausnahmen zu machen. Er konnte mit einzelnen Ländern Freihandelsverträge aushandeln und die Zölle für bestimmte Produkte herabsetzen oder ganz aufheben.
In der Verfassungsrevision von 1874 wurden die Volksrechte ausgebaut. Die Bürger erhielten das Recht, mit 30 000 Unterschriften gegen jedes Bundesgesetz das Referendum zu ergreifen und eine Volksabstimmung zu verlangen – so auch über die Zölle und die Steuern. Das Bundesgesetz mit dem Generaltarif sollte eines der ersten Bundesgesetze sein, gegen das Bürger das Referendum ergriffen. Über Zölle sollte in den kommenden Jahrzehnten öfter abgestimmt werden, weil einzelne Bevölkerungsgruppen und Regionen unterschiedliche Interessen hatten. Die Konsumentinnen und Konsumenten störten sich am Zoll auf Importprodukte, weil die Händler in den Läden diesen in der Regel auf die Preise schlugen und den Einkauf der Kunden verteuerten. Für das auf das Inland ausgerichtete Gewerbe – dazu gehört auch die Landwirtschaft – war der Zoll jedoch hilfreich, weil er vor der Konkurrenz billiger Produkte aus dem Ausland schützte. Für die Exportindustrie hingegen war er hinderlich, weil die Fabriken ihre Rohstoffe oft fast vollständig aus dem Ausland bezogen und der Zoll ihre Produktion verteuerte.
Es gab damals in Europa auch politisch motivierte Zölle. Vor allem die Grossmächte wie zum Beispiel das Kaiserreich Deutschland setzten gegen Ende des 19. Jahrhunderts Zölle und Importverbote als Waffe im Rahmen ihrer imperialistischen Politik ein. Sie setzten vor allem kleinere Länder unter Druck, um sie gefügig zu machen. Als klassisches Beispiel für politisch motivierte Zollschranken gilt die «Kontinentalsperre» Napoleons von 1806, der den von ihm kontrollierten Ländern verbot, Waren aus England zu beziehen. Man kann solche Zölle oder Importverbote mit den Sanktionen von heute vergleichen, die Grossmächte gegen unbotmässige Länder verhängen, die sich nicht ihrem Willen beugen. Politisch motivierte Zollerhöhungen oder Importverbote sind heute im Rahmen der WTO zwar nicht mehr möglich – Sanktionen dagegen schon, wobei die Frage bleibt, welches der Unterschied ist.

Erste Volksabstimmungen weisen den Weg

Als die Zölle gegen Ende des Jahrhunderts in Europa ganz allgemein anstiegen, beschloss das Parlament 1890 einen neuen Generaltarif mit höheren Sätzen. Dieses Bundesgesetz war Anlass für ein Referendum, eine Volksinitiative und zwei wegweisenden Volksabstimmungen:
Die «Liga gegen die Verteuerung der Lebensmittel» ergriff das Referendum. Dazu gehörten Teile der Exportindustrie (die sich gegen Handelshindernisse wehrten), Sozialdemokraten (die höhere Preise in den Läden befürchteten) und auch Bauern, die befürchteten, ihren Käse nicht mehr so gut exportieren zu können. Weiter fällt auf, dass vor allem die französische Schweiz sich gegen den Abbau des Freihandels wehrte, so wurden allein in Neuenburg und Genf mehr als die Hälfte der 51 000 Unterschriften gesammelt (30 000 waren verlangt). Auf der anderen Seite wünschten sich gewerbliche Kreise und Teile der Textil- und Maschinenindustrie höhere Zölle, um ihre Produkte gegen die Konkurrenz aus dem Ausland zu schützen. Die Verteidiger des Zolltarifs organisierten sich im «Oltener-Komitee» und bekämpften die «Lebensmittelliga». Es war eine fast klassische Ausgangslage, die sich in der Tendenz noch oft wiederholen sollte – bis heute.
1891 kam es zur ersten Zollabstimmung. Die Stimmbürger sagten mit 58,1 Prozent ja zum neuen Zolltarif. – Aus diesem Urnengang ergaben sich neue Fragen: Was geschieht mit den Mehreinnahmen, die über die neuen Zölle in die Bundeskasse fliessen? Kreise aus der Innerschweiz wurden aktiv und lancierten eine eidgenössische Volksinitiative. Sie machten darin folgenden Vorschlag: Der Bund müsse aus den zusätzlichen Zolleinnahmen zwei Franken pro Einwohner an die Kantone weiterleiten. (1891 hatte das Volk beschlossen, dass Bürger mit mindestens 50 000 – heute 100 000 – Unterschriften konkret vorschlagen können, einen oder mehrere Artikel in der Verfassung zu ändern oder gänzlich neu zu formulieren.) Diese Volksinitiative war der Auftakt zu einer langen Reihe von Volksabstimmungen über Fragen der Zölle, der Steuern und des Föderalismus. Fast drei Viertel der Stimmbürger gingen 1894 an die Urne und sagten deutlich nein zur Volksinitiative. Das war bemerkenswert. Das Volk hielt an der Zweitteilung fest, dass die Zölle ausschliesslich dem Bund zukommen und die Einkommens- und Vermögenssteuern an die Gemeinden und Kantone gehen sollten. Die Mehrheit der Stimmbürger verzichtete auf den eigenen finanziellen Vorteil und votierte im Gesamtinteresse des Landes.
Es bürgerte sich damals ein, dass nicht nur über die Zölle abgestimmt wurde, sondern über alle Fragen der Steuern. Insbesondere über ihre Höhe muss auch im Bund obligatorisch abgestimmt werden – bis heute. In den Gemeinden und Kantonen ist dies ohnehin selbstverständlich. So sind heute im Bund die Höchstsätze für die direkte Bundessteuer und die Steuersätze für die Mehrwertsteuer in der Verfassung verankert, so dass das Volk über jede noch so geringfügige Erhöhung obligatorisch abstimmen muss. – Es hat sich in diesen Abstimmungen seit 1894 immer wieder gezeigt, dass die Stimmbürger sich nicht nur persönliche Vorteile zuschanzen, sondern auf allen politischen Ebenen ein hohes Verantwortungsbewusstsein für das Land zeigen.

Protektionismus am Ende des 19. Jahrhunderts

Je imperialistischer die Politik der Grossmächte wurde, desto mehr nahm der Protektionismus an den Grenzen zu. Der National- und Ständerat arbeiteten im Jahr 1901, zehn Jahre nach der ersten Zollabstimmung, einen neuen Zolltarif mit höheren Sätzen aus. Wiederum ergriffen Bürger das Referendum, und es kam zum zweiten Mal zur Volksabstimmung. Die Gegner des Gesetzes schlossen sich zur «Liga gegen den Zolltarif» zusammen. Zu den Verteidigern gehörte diesmal der 1897 gegründete Schweizerische Bauernverband mit ihrem charismatischen Sekretär Ernst Laur. Er spielte im Abstimmungskampf eine zentrale Rolle, so dass der neue Tarif auch als «Laur-Tarif» bezeichnete wurde. – Wiederum war das Interesse hoch, und die Stimmbeteiligung an der Urne betrug 71 Prozent. Der Souverän sagte mit 59 Prozent erneut ja zum neuen Tarif und gab grünes Licht für eine verstärkt protektionistische Handelspolitik. Eine deutliche Mehrheit wollte die Inlandproduktion schützen und nahm höhere Preise in Kauf. Auch heute werden höhere Preise – insbesondere bei den Nahrungsmitteln – im Interesse des Landes akzeptiert.
Nicht nur einzelne Branchen, sondern auch die Landesgegenden stimmten jedoch stark unterschiedlich. Eines zeigte sich bereits damals: Die Gegner und Befürworter stehen sich im Abstimmungskampf oft unversöhnlich gegenüber und schenken sich nichts. Volksabstimmungen verhindern jedoch Spaltungen, so dass die unterlegene Partei die Lösung in einem höheren Masse akzeptiert, als dies in einer rein repräsentativen Demokratie der Fall ist, in der Regierung und Parlament wegweisende Entscheidungen alleine treffen und das Volk sich oft nur mit Strassenprotesten dagegen wehren kann. In der direkten Demokratie muss jeder Bürger zwischen zwei Lösungen abwägen, und er trägt auch die Verantwortung dafür.

Wirtschaftliche Situation vor dem Ersten Weltkrieg

Die Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg waren in der Schweiz eine besondere Zeit für die Privatwirtschaft und für die Privatinitiative. Die staatlichen Aktivitäten waren im Vergleich zu heute relativ bescheiden. Die Staatsquote (Ausgaben der Gemeinden, Kantone und Bund in Prozent des Bruttoinlandprodukt BIP) betrug etwa 10 Prozent (heute 36 Prozent). Private Aktiengesellschaften bauten in Zusammenarbeit mit den Gemeinden und Kantonen das heutige Eisenbahnnetz in relativ kurzer Zeit. 1896 und 1898 verstaatlichte der Bund – in zwei Volksabstimmungen – etwas mehr als die Hälfte davon und gründete die Schweizerischen Bundesbahnen SBB. Der Rest blieb «privat», wobei Gemeinden und Kantone meist die Mehrheit der Aktien halten. Ganz ähnlich wurde damals die Schweizerische Nationalbank gegründet, die damals nach mehreren Volksabstimmungen auch als Aktiengesellschaft errichtet wurde, an der die Kantone die Mehrheit hatten, Bürger beteiligt waren – der Bund dagegen nicht. – Man kann heute nur staunen. Der Pioniergeist der damaligen Gesellschaften war beeindruckend – gar schwindelerregend. Sie bauten ein dichtes Schienennetz über die ganze Schweiz. Ihre Tunnelbauer durchstiessen mit einfachen Werkzeugen und Maschinen den Gotthard. Die Schienen der Rhätische Bahn verliefen über den Berninapass auf über 2000 Meter Höhe, die Jungfrau-Bahn führte durch den Eiger (mit einem Aussichtsfenster mitten in der Eigernordwand) und weiter hoch zum Jungfraujoch – eine Eiswelt auf fast 3500 Metern Höhe. Kein Pass war zu hoch, um nicht bewältigt zu werden, keine Schlucht zu tief, um nicht überbrückt und kein Bergmassiv zu mächtig, um nicht untertunnelt zu werden.
Es war die Belle Epoque, in der alles machbar schien. Die Schweiz befand sich in einer Phase des wirtschaftlichen Aufschwungs. Die Industrialisierung war im vollen Gange. Textilfabriken verschiedenster Art exportierten ihre wertvollen Produkte in die ganze Welt. Die meisten der heutigen schweizerischen Grosskonzerne wurden in dieser Zeit gegründet – meist in einer kleinen Werkstatt. In den Kurorten wurden Hotels gebaut, die wahren Palästen glichen. Der Tourismus boomte. Der Bund, die Kantone und die Gemeinden waren weitgehend schuldenfrei. Das goldgestützte Geldwesen funktionierte in der Schweiz ohne Notenbank und ohne heisslaufende Notenpresse, wie wir es heute erleben. Bankenkrisen gab es nicht. Es war eine relativ heile Welt, in der fast alles möglich erschien. Und es war auch eine relativ friedliche Welt. Die wenigen Kriege in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wie der deutsch-französische Krieg von 1871 dauerten nur wenige Monate und richteten in der Zivilgesellschaft kaum Schaden an.
Im Bereich der Landwirtschaft wurde die Milchwirtschaft – wie oben schon erwähnt – immer wichtiger. Zahlreiche Käsereigesellschaften wurden gegründet, die sich zu überregionalen Milchverbänden zusammenschlossen, die den Käseexport organisierten. 1907 wurde der Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten ZVSM gegründet. Ungefähr ein Viertel der Milchprodukte ging vor dem Ersten Weltkrieg in den Export. Henry Nestlé erfand die Kondensmilch und gründete am Genfersee die erste Fabrik für Kondensmilch und Milchpulver, die bald zahlreiche Nachahmer fand. Im Laufe des Jahrhunderts sollte Nestlé zum grössten Nahrungsmittelkonzern der Welt heranwachsen.

Strukturwandel in der Landwirtschaft

Parallel zum Anwachsen der Milchwirtschaft ging jedoch der Ackerbau zurück. Der Getreideanbau in der Schweiz brach zusammen, so dass er zu Beginn des Ersten Weltkrieges gerade noch 16 Prozent des Bedarfs deckte. Ungewöhnlich und beunruhigend war dies damals nicht. Weshalb auch? Die Schweiz war noch stärker in den Welthandel integriert als heute, und sie war es gewohnt, viel zu exportieren und viel zu importieren – nicht nur die Rohstoffe. Heute sagt man oft, die Schweiz verdiene jeden zweiten Franken im Ausland. Damals war es mehr als jeder zweite Franken. Der Aussenhandel, gemessen an der Wertschöpfung des Landes, hatte einen Anteil von mehr als 60 Prozent. Die Schweiz war damals in Europa nach den Niederlanden dasjenige Land, das am stärksten in den Welthandel integriert war, obwohl es weder über einen Meerzugang noch über Kolonien verfügte (Halbeisen, 2012, S. 347). Deshalb machte sich nach einer langen Friedenszeit kaum jemand Gedanken, wie die Schweiz in einem Krieg der Nachbarn über die Runden kommen würde. •

Quellen:
Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Bern 2000
Kötz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Bern 2004
Linder, W. Bolliger, C. Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René. Schmid, Gerhard. Biaggini, Giovanni. Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel 2012