Landwirtschaft und direkte Demokratie (Teil 4)

Im Vorfeld des WTO-Beitritts

Inzwischen hatte der Bundesrat eine zweite Expertenkommission unter Vorsitz von Professor Hans Popp zum Thema Direktzahlungen eingesetzt. Diese legte einen Bericht vor: Die Bauern könnten nicht mehr wie bisher mit weiter steigenden Preisen rechnen, hiess es darin. Der vom Bund festgelegte Milchpreis war von 1980 bis 1990 – als Ausgleich der Inflation und im Rahmen des Paritätslohns – von 80 Rappen bis gegen Fr. 1.20 angestiegen (heute 60 bis 65 Rappen). Der Abbau des Grenzschutzes im Rahmen der WTO und die weitere Annäherung an die EU würden – so Hans Popp – künftig zu sinkenden Preisen führen. Die Einkommens-einbussen könnten jedoch mit Direktzahlungen ausgeglichen werden, die preisunabhängig seien und sich nach Fläche, Anzahl der Tiere oder nach Kriterien wie Integrierte Produktion IP oder Bio richteten. «Multifunktional» solle die Landwirtschaft künftig werden, das heisst, sie sollte einen Beitrag leisten zur sicheren Versorgung der Bevölkerung, zum Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft sowie zur dezentralen Besiedelung des Landes. Die gemeinwirtschaftlichen Leistungen sollten nicht mehr in erster Linie über die Preise, sondern über Direktzahlungen abgegolten werden.

Die Neuausrichtung der Landwirtschafts-politik sensibilisierte die Bauernschaft und die Bevölkerung stark. Dazu kam, dass der Bundesrat es ablehnte, sich für die Weiterführung des Sonderstatuts von 1966 einzusetzen, das die Schweiz beim GATT ausgehandelt hatte und das dem Land erlaubt hatte, fast dreissig Jahre lang eine eigenständige Landwirtschaftspolitik zu betreiben. Am 9. Januar 1992 demonstrierten in Bern, Luzern und Weinfelden über 30 000 Bäuerinnen und Bauern für einen landwirtschaftsverträglichen Abschluss der sogenannte Uruguay-Runde im GATT, die zur WTO überleiten sollte.

Der Bundesrat hatte Professor Heinz Hauser der Hochschule St. Gallen beauftragt, ein Gutachten über die Folgen eines WTO-Beitritts zu erstellen. Dieser kam zum Schluss, dass praktisch alle bedeutenden Industrie- und Dienstleistungsbranchen profitieren würden. Daraufhin gingen die Wirtschaftsverbände auf den Schweizerischen Bauernverband zu und versprachen, sich aktiv für den Erhalt der schweizerischen Landwirtschaft einzusetzen (Lipp, Silvan. Standort Schweiz im Umbruch, S. 135). Auch der Bundesrat sicherte zu, die Direktzahlungen auszubauen und alle Möglichkeiten zu prüfen, im Rahmen der Möglichkeiten die Einfuhr ausländischer Agrarprodukte in Grenzen zu halten. Darauf verzichtete der Bauernverband auf das Referendum.

Schwarzer Tag für Bundesrat und Parlament

Fast gleichzeitig mit dem Beitritt der Schweiz zum WTO-Abkommen standen im Jahr 1995 weitere wegweisende Volksabstimmungen bevor. Auftakt war ein staatspolitisches Gross-ereignis zu Fragen der Landwirtschaft. Am 12. März 1995 wurde am gleichen Tag über drei Vorlagen abgestimmt: Noch nie hatte sich das Volk in einem einzigen Wirtschaftsbereich in so kurzer Zeit mit so vielen Volksinitiativen und Referenden in den Verfassungs- und Gesetzgebungsprozess eingeschaltet. Noch nie hatte das Parlament mit so vielen Gegenvorschlägen zu den Initiativen reagiert. Das Zusammenspiel von Volk, Parlament und Regierung funktionierte, und die Schweiz sollte den anspruchsvollen Testfall für die direkte Demokratie bestehen:

Der Abstimmungssonntag vom 12. März 1995 war für die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sehr anspruchsvoll. Es ging im einzelnen um Folgendes:

1. Das Parlament hatte als Gegenvorschlag zur Volksinitiative des Schweizerischen Bauernverbandes einen neuen Verfassungsartikel zur Landwirtschaft ausgearbeitet, der die zahlreichen auf dem Tisch liegenden Reformvorschläge einbezog.
2. Das Parlament hatte das Landwirtschaftsgesetz von 1952 wiederholt revidiert. Diesmal war ein Solidaritätsbeitrag vorgesehen für grosse Werbeaktionen der Branchenverbände. Berühmt war damals eine Aktion geworden, die weltweit für den Konsum von Schweizer Käse geworben hat. Die damals sehr erfolgreiche Schweizer Ski-Nationalmannschaft warb mit ihren Rennanzügen medienwirksam für den Schweizer Käse. Die populären Rennfahrer Bernhard Russi, Vreni Schneider, Pirmin Zurbriggen und andere fuhren von Kopf bis Fuss gekleidet wie ein Stück Emmentalerkäse mit seinen markanten Löchern den Berg hinunter und gewannen sehr oft, was über unzählige TV-Kanäle in die ganze Welt übertragen wurde. Weitere solche Aktionen waren geplant. Das geplante Gesetz sah nun vor, dass nicht nur die Mitglieder der grossen Branchenverbände solche Werbeaktionen finanzieren sollten, sondern auch die Nicht-Mitglieder unter den Bauern zu einem Beitrag verpflichtet werden konnten (weil sie ja auch davon profitierten). Gemeint waren vor allem die kleinen und mittleren Bauern, die aus dem Bauernverband ausgetreten waren. – Diese ergriffen zusammen mit Konsumentinnenorganisationen das Referendum, über das nun abgestimmt wurde.
3. Weiter hatte das Parlament einen Milchbeschluss ausgearbeitet, wonach ein Bauer, der sein Milchkontingent nicht voll ausschöpfte, das heisst, weniger Milch ablieferte, als erlaubt war, die Möglichkeit erhalten sollte, das Kontingent an einen anderen Bauern weiterzuverkaufen oder für eine gewisse Zeit zu vermieten. Das System der Milchkontingentierung sollte so flexibler werden. Die Kleinbauern hatten auch gegen diese Vorlage das Referendum ergriffen, weil vor allem die grossen Bauern davon profitiert hätten. Warum wird in einem solchen Fall nicht einfach das Kontingent gekürzt und die frei werdende Milchmenge einem Jungbauern neu zugeteilt, wird sich mancher gefragt haben.

Dieser Abstimmungssonntag vom 12. März 1995 wurde für die Behörden zu einem schwarzen Tag. Der Souverän sagte dreimal nein. Das Unbehagen gegenüber der offiziellen Landwirtschaftspolitik hatte sich verstärkt.

Manch ein Parlamentarier, manch ein Mitglied der Bundesverwaltung und manch ein Mitarbeiter im Bundesamt für Landwirtschaft mag in einem solchen Moment gedacht haben, das Leben wäre bedeutend einfacher und angenehmer, wenn die Schweiz der EU beitreten würde und politische Fragen weit weg vom Volk in Brüssel entschieden würden. Der Bundesrat hatte einige Jahre zuvor den EU-Beitritt zum strategischen Ziel seiner Politik erklärt und hielt trotz des Volks-Neins zum EWR am 6.12.1992 daran fest. Dies sorgt bis heute für Unruhe und Misstrauen in der Bevölkerung – insbesondere auch deshalb, weil damit die direkte Demokratie abgebaut wird.

Die Agrardebatte geht weiter – das Resultat lässt sich sehen

Der 12. März 1995 war noch nicht das Ende der Auseinandersetzung. In der Schublade des Bundesrates warteten zwei weitere Volksinitiativen zur Landwirtschaft auf die Abstimmung, die beide ebenfalls einen neuen Verfassungsartikel zum Ziel hatten.

1. Die Volksinitiative «Bauern und Konsumenten – für eine naturnahe Landwirtschaft» des WWF Schweiz und der Grünen Partei (die bereits 1990 eingereicht worden waren) – und
2. Die 2. Volksinitiative der Vereinigung der Klein- und mittleren Bauern VKMB «Für preisgünstige Nahrungsmittel und ökologische Bauernhöfe» (eingereicht 1994).

Die Räte arbeiteten vorerst einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative  des WWF und der Grünen aus.  Dabei gingen sie von dem von ihnen selbst erarbeiteten Gegenvorschlag aus, der am 12. März 1995 vom Volk abgelehnt worden war – und verbesserten ihn so überzeugend, dass der WWF und die Grünen ihre Initiative zurückzogen und der Gegenvorschlag des Parlaments allein zur Abstimmung kam. Das Resultat überraschte – diesmal -positiv: Das Volk sagte am 9. Juni 1996 mit fast 78 Prozent der Stimmen sehr deutlich ja. Die Erleichterung in Bundesbern war gross. Die Serie von Nein-Abstimmungen im Agrarbereich hatte ein Ende gefunden. Der Abstimmungstext vom 9. Juni 1996 steht als Art. 104 in der Bundesverfassung und ist bis heute nicht mehr verändert worden. (siehe Kasten S. 8) 

Artikel 104 BV – ein Erfolg, auch aus demokratischer Sicht

Dieser fundierte Verfassungsartikel ist in einem mehrjährigen Zusammenspiel von Volk und Parlament entstanden. Bäuerinnen und Bauern, aktive Bürger, mehrere Initiativkomitees, zahlreiche Verbände, mehrere Parteien, diverse NGO, der National- und der Ständerat mit ihren Kommissionen und am Schluss der Souverän in mehreren Abstimmungen – sie alle haben beigetragen und mitgeholfen, dieses Werk zu vollenden und das Ziel zu erreichen – eine solide Grundlage für die Landwirtschaftspolitik und für Verbesserungsvorschläge, die heute auf dem Tisch liegen. 

Wer aus staatspolitischer Sicht das Resultat dieser mehrjährigen Auseinandersetzung betrachtet, ist beeindruckt und kommt zum Schluss, dass die direkte oder halbdirekte Demokratie den Test bestanden und zu einem Resultat geführt hat, das weit mehr legitimiert und in der Bevölkerung verankert ist als ein blosser Parlamentsbeschluss. 

«Nachspiel»

Zwei Jahre später kam auch noch die Volksinitiative «Für preisgünstige Nahrungsmittel und ökologische Bauernhöfe» des VKMB zur Abstimmung. Sie knüpfte an die Initiative an, die das gleiche Komitee 1989 mit 49 Prozent der Stimmen fast gewonnen hatte. Die kleinen und mittleren Bauern stellten die Problematik der neu eingeführten Direktzahlungen zur Diskussion. Nur echte Bauernbetriebe – vor allem Familienbetriebe – sollten den vollen Agrarschutz geniessen, verlangten die Initianten auch diesmal. Dazu müssten die Direktzahlungen nach oben begrenzt werden: «Bäuerinnen und Bauern produzieren naturnah und tierfreundlich. Wenn sie diese Bedingung erfüllen, haben sie zur Abgeltung ihrer Leistung Anspruch auf Direktzahlungen, soweit diese zur Erreichung eines angemessenen Einkommens erforderlich sind. Diese dürfen jedoch maximal 50 000 Franken pro Betrieb nicht überschreiten.» Für grosse Betriebe wäre dies eindeutig zu wenig gewesen. Die Ausgangslage für diese Volksabstimmung war jedoch schlechter als 1989, hatte doch das Volk kurz zuvor den heutigen Artikel 104 in der Bundesverfassung mit grossem Mehr angenommen. Die aufgeworfene Frage bzw. die Problematik der Direktzahlungen war verfrüht. Dazu mussten erst noch Erfahrungen gesammelt werden.  Die Initiative der Kleinbauern wurde deshalb am 27.9.1998 mit 77 Prozent Nein-Stimmen klar abgelehnt. – Seither hat keine Volksabstimmung im Agrarbereich mehr stattgefunden – mit einer erfreulichen Ausnahme fünf Jahre später.

Gentechfreie Landwirtschaft

2003 lancierte ein Komitee aus Bauern, Umwelt- und Konsumentenschützern eine Volksinitiative «Für Lebensmittel aus gentechfreier Landwirtschaft». Sie wollte eine Denkpause in der Diskussion um Gentechprodukte erwirken, indem sie vorschrieb, dass die schweizerische Landwirtschaft für die Dauer von fünf Jahren nach Annahme des Artikels gentechfrei bleiben müsse. Der Forschungsbereich wurde vom Verbot ausgenommen. Der Bundesrat lehnte die Initiative ab. Im Parlament war sie umstritten. Es kam im Nationalrat zur Stimmengleichheit, so dass die Ratspräsidentin mit ihrer Stimme für Ablehnung entschied. Das Volk sah dies anders und stimmte am 27.11.2005 mit 55 Prozent zu. Das Moratorium ist inzwischen vom Parlament mehrmals verlängert worden.

Paradigmenwechsel im Sinne der WTO?

Das WTO-Agrarabkommen von 1995 und die Agrarabkommen mit der EU 1999 haben zu einem eigentlichen Paradigmenwechsel in der Landwirtschaftspolitik und zu einer zunehmenden Einschränkung der direktdemokratischen Volksrechte geführt. Die Hauptpunkte sind:

1. Mengenmässige Einfuhrbeschränkungen (Kontingente) sind heute nicht mehr erlaubt und müssen in Zölle umgewandelt werden. Die Einfuhr kann nur noch über Zölle gesteuert werden. Ein Beispiel: Eine bestimmte Menge eines Produkts wird zu einem relativ niedrigen Tarif importiert. Wird diese Menge jedoch überschritten, wird der Zoll massiv erhöht.
2. Neu war das System der Direktzahlungen. Sie gleichen die Einkommenseinbussen aus. Während früher etwa zwei Drittel der Bundesausgaben für die Stützung der Preise ausgegeben wurden, so sind es heute noch etwa 20 Prozent. Im Gegenzug stiegen die Ausgaben für Direktzahlungen auf heute über 75 Prozent. Sie werden nach ganz verschiedenen Kriterien ausgerichtet: nach der Fläche, nach der Zahl der Tiere, die mit Gras oder Heu gefüttert werden. Es gibt besondere Beiträge für Bergbauern, die in schwierigem Gelände wirtschaften, ebenso für naturnah, umwelt- oder besonders tierfreundliche Produktionsweisen. Je nach der Ausgestaltung der Direktzahlungen lässt sich die Entwicklung der Landwirtschaft auch heute lenken. So steht aktuell das Kriterium Biodiversität im Vordergrund. Die Felder sollen möglichst naturnah bepflanzt und gepflegt werden, was zur Folge hat, dass die bebaubare Fläche verringert und mehr kostengünstig importiert wird und deshalb der Selbstversorgungsgrad von heute etwa 55 Prozent laufend sinkt. – Soll die Landwirtschaft noch stärker liberalisiert werden?

National- und Ständerat sagen nein!

Ab 2001 begannen in der WTO Verhandlungen über eine weitere Liberalisierung im Bereich der Landwirtschaft (Doha-Runde). Diese Verhandlungen sind nach zehn Jahren praktisch ohne Ergebnis gescheitert. Damit konnte jedoch der Bundesrat die Landwirtschaftspolitik über viele Jahre unter Druck setzen. Er hat immer wieder mitgeteilt, die Doha-Verhandlungen stünden unmittelbar vor dem Abschluss und die Landwirtschaftspolitik müsse dringend im Sinne der WTO reformiert werden.

Im November 2008 nahm der Bundesrat Verhandlungen mit Brüssel auf mit dem Ziel, im Agrar- und Lebensmittelbereich ein Freihandelsabkommen abzuschliessen. Flankierende Massnahmen sollen den Übergang begleiten und Härten sozial abfedern. Diese fragwürdige Politik, die sich auf einen unsicheren und nüchtern betrachtet wenig wahrscheinlichen Verhandlungsabschluss der Doha-Runde abstützte, löste unter den Bauern und in der Bevölkerung Unruhe aus – insbesondere auch, weil künftig das WTO-Regime gelten sollte und das Volk nicht mehr selber bestimmen könnte. Erste Massnahmen im Sinne der WTO und der EU wurden eingeleitet: Die Milchkontingentierung wurde 2009 gänzlich aufgehoben, der Grenzzollschutz weiter reduziert. Manche der staatlich gestützten Preise wurden ganz oder teilweise freigegeben, und die Direktzahlungen wurden stärker auf die Landschaftspflege ausgerichtet.

Der National- und Ständerat reagierten auf das Scheitern der Doha-Runde, befahlen 2011 «Übungsabbruch» und wiesen den Bundesrat an, die laufenden Verhandlungen mit der EU über ein Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich «unverzüglich zu stoppen».

Erneuter Paradigmenwechsel – im Sinne des Weltagrarberichts WAB?

Parallel zur Doha-Runde haben die Weltbank und die Uno bereits im Jahr 2003 eine Entwicklung eingeleitet, an der 500 Wissenschaftler aus allen Kontinenten und Fachrichtungen teilnahmen. Es geht um nichts weniger als um die Sicherung der Ernährung im 21. Jahrhundert. «Wie lassen sich Hunger und Armut verringern?» war die Ausgangsfrage. Wie können die natürlichen Ressourcen geschont werden, so dass sie für eine wachsende Bevölkerung ausreichen? Wie können wir die Nahrungsmittelversorgung gerecht, ökologisch und nachhaltig einrichten? Dieses breit angelegte Projekt fand seinen Abschluss im «Weltagrarbericht», den die Uno 2008 publizierte. Er betont, dass die kleinräumige Landwirtschaft geschützt und gefördert werden müsse. Verstärkt soll im Vordergrund stehen, dass Bauernfamilien, die überall auf der Welt in ganz unterschiedlichen Verhältnissen leben, ein Auskommen finden.

Drei Volksinitiativen greifen den Gedanken des WAB auf

In der Schweiz sind diese Gedanken – wie könnte es anders sein – in neue Volksinitiativen eingeflossen, die heute zur Debatte stehen und worüber am 24. September eine erste Volksabstimmung stattfinden wird. Der Schweizerische Bauernverband hat seine Initiative «Ernährungssicherheit» zurückgezogen, so dass nur über den Gegenvorschlag des Parlaments abgestimmt wird. Später werden die Initiativen der Uniterre «Für Ernährungssouveränität» und die Fair-Food-Initiative der Grünen folgen. Diese will, dass auch importierte Lebensmittel künftig höhere ökologische und soziale Standards erfüllen müssen. Uniterre will neben anderem dafür sorgen, dass die Bauern ihr Einkommen wieder vermehrt über die Preise erzielen. Zentral in allen Volksinitiativen ist – wie schon so oft – der Schutz und Erhalt der inländischen Landwirtschaft.

Rück- und Ausblick

Wer die Debatte um die schweizerische Landwirtschaftspolitik in den letzten hundert Jahren verfolgt, dem fällt folgendes auf:

1. Vor dem Ersten Weltkrieg war die Stimmung in der Politik und in der Wirtschaft ganz ähnlich wie heute. Man könne ja alles und jedes jederzeit importieren, hiess es damals. Auf den Getreideanbau könne man weitgehend verzichten, weil dieser in anderen Ländern ohnehin viel kostengünstiger betrieben werden könne. Niemand dachte daran, dass sich diese Situation radikal ändern kann. – Es kam im Weltkrieg zu einem bösen Erwachen. Dazu könnte es auch heutzutage kommen. Es genügt eine grosse Krise oder eine Naturkatastrophe, dass andere Länder ihre Nahrungsmittel selber benötigen.
2. Internationale Abkommen und Verträge über Zölle und Freihandel sind für die rohstoffarme und exportorientierte Schweiz wichtig – damals wie heute. 1966 – vor fünfzig Jahren – hat Bundesrat Hans Schaffner mit seinen Mitarbeitern im GATT ein Sonderstatut für die schweizerische Landwirtschaft ausgehandelt. Dieses hat der Schweiz fast 30 Jahre erlaubt, eine eigenständige Politik zu betreiben. Nur so war es möglich, dass sich das Volk über die Volksrechte immer wieder in die politische Debatte einbringen und die Politik im wesentlichen selber bestimmen konnte. Heute nimmt der Bundesrat eine andere Position ein und will seine Politik auch im Bereich der Landwirtschaft stärker internationalisieren.

Die Diskussionen über die Landwirtschaftspolitik im Zusammenhang mit internationalen Abkommen lassen sich in ihrem Kern – damals wie heute – auf einen einzigen Punkt reduzieren: Es bestehen gerade im Bereich der Landwirtschaft viele und vielfältige Unterschiede zwischen den zahlreichen Ländern dieser Welt, auf die man Rücksicht nehmen muss. Nahrungsmittel sind ein besonderes Gut, für die andere Regeln gelten als im «normalen» Handel mit Gütern.

Die schweizerische Landwirtschaft wird heute aus Bundesmitteln mit etwa viereinhalb Milliarden Franken unterstützt. Dieser Betrag ist in den letzten Jahren nicht wesentlich gesunken. Dies und die zahlreichen direktdemokratischen Debatten in den letzten Jahrzehnten zeigen, dass die Bäuerinnen und Bauern im eigenen Land für die Bevölkerung wichtig sind und dass ihre Arbeit geschätzt wird. Eine grosse Mehrheit der Bevölkerung ist nach wie vor bereit, dafür einen höheren Preis zu bezahlen.        •

    Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution.Bern 2000

    Kölz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch). Bern 2004

    Linder, W.; Bolliger, C.; Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010

    Lipp, Silvan. Standort Schweiz im Umbruch. Zürich 2012

    Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz. 2012

    Rhinow, Réne; Schmid, Gerhard; Biaggini, Giovanni; Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011

    Halbeisen, Patrick; Müller, Margrit; Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert. Basel 2012