Schweizer Rechtsstaat und Demokratie nicht dem EU-Integrationswahn opfern

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Einen «Inländervorrang light» hat die Parlamentsmehrheit in Bern fabriziert, statt den Verfassungsauftrag zur souveränen Regelung der Zuwanderung (Bundesverfassung Art. 121a) umzusetzen. Derart schwächlich ist das Gesetz herausgekommen, dass die EU-Kommission es nicht nur wohlwollend zur Kenntnis nimmt, sondern in einer Presseerklärung selbstgefällig bemerkt, sie habe den Prozess «nicht nur begleitet, sondern auch ein wenig dirigiert» (siehe Kasten).
Oder aus Schweizer Optik: Wessen Interessen die Schweizer Bundesräte und ihre Entourage bei ihren häufigen Besuchen in Brüssel seit der Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 eigentlich vertreten haben, ist nicht ganz klar. Jedenfalls gab der Bundesrat nach zweieinhalb Jahren Pendeln zwischen Bern und Brüssel den Tarif der EU-Kommission an das Schweizer Parlament weiter: Weil Brüssel die Personenfreizügigkeit nicht neu verhandeln wolle, müsse das Parlament nun Artikel 121a BV zur Steuerung der Zuwanderung so umsetzen, dass die Freizügigkeit nicht geritzt werde.

Aus der Pressemitteilung der EU-Kommission vom 22. Dezember 2016 wird glasklar: In Brüssel fanden keine Verhandlungen auf Augenhöhe statt, sondern da wurde tatsächlich «dirigiert», um nicht zu sagen, «diktiert»: «Die Schweizer Behörden und die europäischen Institutionen haben erhebliche Anstrengungen unternommen, um eine abgestimmte Lösung zu finden, auf deren Grundlage die umfassende Wahrung eines unserer grundlegenden Prinzipien, der Freizügigkeit, garantiert werden kann. Die Kommission wird die Umsetzung dieser Lösung aufmerksam verfolgen.» Herr Juncker gibt sogar durch, wie und wo der Bundesrat seine Ausführungsverordnung zur Gesetzesänderung schreiben soll: Die «Arbeiten zur Umsetzung und Präzisierungen der Bestimmungen [sollen] in enger Absprache – insbesondere im Rahmen des Gemischten Ausschusses für das Abkommen über die Freizügigkeit – erfolgen.»¹ Kommentar überflüssig!

Wenig Widerstandswille im Parlament gegen Verfassungsbruch

Nach schweizerischem Staatsverständnis – beziehungsweise gemäss dem Prinzip der Gewaltenteilung, das zum Wesen der Demokratie gehört – ist der Bundesrat zudem gar nicht zuständig für die Rechtsetzung und schon aus diesem Grund nicht befugt, sich von der EU-Kommission bei der innerstaatlichen Gesetzgebung «dirigieren» zu lassen. (Ganz abgesehen von der Tatsache, dass die Bundesräte ihren Amtseid nicht auf das EU-Recht, sondern auf die schweizerische Bundesverfassung geleistet haben.)
Zuständig für die Rechtsetzung sind vielmehr der National- und Ständerat sowie das Volk (und die Stände). Vom Parlament kam (ausserhalb der SVP) wenig Widerstand gegen die Aushebelung von Demokratie und Rechtsstaat: Im Herbst 2016 hatten noch einzelne Nationalräte vergeblich versucht, ein Stück souveräner Steuerung der Zuwanderung zu retten, so Hans-Peter Portmann (FDP Zürich) und CVP-Parteipräsident Gerhard Pfister (Zug). Am 16. Dezember 2016 verabschiedeten nun National- und Ständerat mehrheitlich eine Änderung des Ausländergesetzes, die in keiner Weise dem Verfassungsauftrag des Souveräns entspricht – was viele Parlamentarier offen zugeben.
Das ist ein Alarmzeichen! Ist dieser bewusste Verfassungsbruch bereits eine Annäherung an die Praxis der EU, ihre eigenen Verträge mit Verfassungscharakter (wie zum Beispiel die Schuldenobergrenzen) nur von Fall zu Fall einzuhalten und damit die Grundfesten der Rechtsstaatlichkeit aufzugeben?

Demokratische Gewaltenteilung versus Herrschaft der Exekutiven

Die EU ist ein autoritäres und zentralistisches Gefüge, das keine Gewaltenteilung kennt, sondern auf der Herrschaft der Exekutiven beruht. Von Entscheiden der nationalen Parlamente oder gar von Volksabstimmungen in den Mitgliedsländern hält die EU-Bürokratie nichts. Der EU-Rat besteht aus den Staatschefs der Mitgliedsländer und fällt die politischen Entscheidungen. Die EU-Kommission, deren Mitglieder nicht gewählt, sondern von den jeweiligen Regierungen ernannt werden, ist die Exekutive der EU, welche den EU-Staaten sagt, was sie zu tun haben. Deshalb bildet die Kommission sich offenbar ein, dieses Recht auch gegenüber der Schweiz zu haben. Sind die einzelnen Staaten nicht willig, verklagt die Kommission sie beim Europäischen Gerichtshof (EuGH), welcher «dafür sorgt, dass Länder und EU-Institutionen das EU-Recht einhalten». Das europäische Parlament ist keine eigenständige Legislative: Es hat nur ein Mitentscheidungsrecht neben dem EU-Rat und kein Gesetzgebungsinitiativrecht – dieses kommt allein der EU-Kommission zu. (Nachzulesen unter ec.europa.eu)
Aus dem EU-System folgt, dass die EU-Kommission vorwiegend mit dem jeweiligen Staatschef eines Mitglieds- oder Drittstaates verkehrt. In der Schweiz gibt es aber gar keinen Staatschef. Ihre Exekutive besteht vielmehr aus sieben gleichberechtigten Bundesräten; der jährlich wechselnde Bundespräsident hat neben der Führung seines Departements vor allem repräsentative Pflichten. Da Kommissionspräsident Juncker unbedingt einen «Staatschef» haben will, trifft er sich mit dem jeweiligen Bundespräsidenten (2015 Simonetta Sommaruga, 2016 Johann Schneider-Ammann, 2017 Doris Leuthard.)
Frau Sommaruga und Herr Schneider-Ammann hätten in erster Linie Herrn Juncker klarmachen müssen, dass über das Gesetz zur Steuerung der Zuwanderung nicht der Bundesrat, sondern das Parlament entscheidet und dass die Vorgaben des Souveräns in Artikel 121a der Bundesverfassung stehen. Das Parlament hätte – wie dies eine Zeitlang auch diskutiert wurde – als Ausführungsgesetz zum Beispiel eine «einseitige Schutzklausel», also die vorübergehende Einführung von Kontingenten im Falle der Überschreitung eines gewissen Schwellenwertes sowie einen echten Inländervorrang beschliessen können. Oder das auf dem Föderalismus beruhende «Bottom up»-Modell, das der ehemalige Staatssekretär Michael Ambühl im Auftrag des Kantons Tessin und der KdK (Konferenz der Kantonsregierungen) entwickelt hat und das sich an der konkreten Situation in Branchen und Regionen orientieren würde.
Auf dieser oder jener Basis könnte später eine Einigung mit der EU gesucht werden. Tatsache ist: Die Parlamentsmehrheit war nicht willens, den Verfassungsauftrag umzusetzen, obwohl selbst EU-Parlamentspräsident Martin Schulz diesen Sommer im Gespräch mit einigen Ständeräten zu einer «Zwischenlösung» geraten hat: «Wie löst man dieses Problem? Das ist die Kunst, die wir erreichen müssen. Ob man das über eine Übergangslösung erreichen kann, mit dem Ziel, am Ende Verfassung und EU-Verträge wieder kompatibel zu machen, ist zumindest viel Gehirnschmalz wert. Deshalb glaube ich, sollten wir darüber nachdenken.» (SRF vom 29. Juni 2016) Von einem gewiss nicht vorbildlichen Demokraten sich derart belehren lassen zu müssen und trotzdem nicht einmal dieses bisschen Mut aufzubringen – peinlich, nicht wahr!

Kaum Interesse der EU an der Anwendung der Guillotineklausel

Warum viele Schweizer Politiker wie hypnotisierte Chüngeli Richtung Brüssel starren, ist nicht rational erklärbar. Wenn es wirklich darum ginge, auf der Basis des Schweizer Volksentscheides mit der EU einig zu werden, hätte das Parlament in Ruhe den Verfassungsauftrag umsetzen und sich zurücklehnen können. Wie wir aus Erfahrung wissen, sind allfällig zu erwartende Strafaktionen aus Brüssel zwar in der Regel rechtswidrig, aber für die Schweiz meist kostengünstiger.2
An einer «Guillotine», das heisst der gleichzeitigen Aufhebung der sieben Verträge der Bilateralen I, ist jedenfalls die EU am allerwenigsten interessiert. Denn die Schweiz ist ein wichtiger – und vor allem zahlungskräftiger! – Handelspartner für die EU, wie die EU-Kommission in einem Factsheet schreibt: «Die Schweiz steht der EU sowohl geografisch als auch politisch, wirtschaftlich und kulturell sehr nahe. Sie ist nach den USA und China und vor Russland und Japan der drittwichtigste Wirtschaftspartner der EU (Handel mit Waren und Dienstleistungen zusammengenommen). Im Gegenzug ist die EU der bei weitem wichtigste Handelspartner für die Schweiz: 2015 stand sie für 65 % der Einfuhren und 44 % der Ausfuhren von Waren. Auch bei Handelsdienstleistungen und ausländischen Direktinvestitionen ist der Anteil der EU ähnlich hoch.»3
Aus wirtschaftlicher Sicht sind die Bilateralen I sowohl für die Schweiz als auch für die EU nicht von sehr grosser Bedeutung, weil das wichtige Freihandelsabkommen von 1972 zwischen den EFTA- und den EG-Staaten mit zahlreichen späteren Zusätzen nach wie vor in Kraft ist. Zudem sind im Rahmen der WTO die Zölle und Handelshemmnisse für den Güter- und Dienstleistungsverkehr (mit Ausnahme der Landwirtschaft) ohnehin weitgehend dahingefallen.
Kaum im Interesse der EU wäre zum Beispiel die Aufhebung des Landverkehrsabkommens, das zu den Bilateralen I gehört (Transit von über einer Million Lastwagen jährlich – statt der vor der Abstimmung behaupteten maximal 650 000! – auf den Schweizer Strassen über die Alpen). Vor allem aber ist die EU ganz sicher nicht darauf aus, das Personenfreizügigkeitsabkommen zu kündigen. Denn es ist ja nicht so, dass der neue Schweizer Verfassungsartikel von 2014 einen Zuwanderungsstopp oder gar eine Ausweisung von hier ansässigen EU-Bürgern verlangt. Gemäss Factsheet der EU-Kommission leben bereits «über eine Million EU-Staatsangehörige in der Schweiz [neben einer weiteren Million von Ausländern aus Nicht-EU-Staaten; bei insgesamt rund 8,4 Millionen Einwohnern], und 300 000 weitere pendeln täglich zur Arbeit in das Nachbarland.» Diese werden auch weiterhin hier leben und arbeiten und ihre Familien nachziehen können. Der Verfassunggeber fordert nur eine Reduktion der übermässigen Zuwanderung (rund 80 000 Nettozuwanderung jährlich, 10mal mehr als vorausgesagt!).
Alles in allem müsste die Frage, inwiefern die Bilateralen I und II eigentlich für die Schweiz von Bedeutung sind, einmal genauer untersucht werden. Die Vermutung, dass es in erster Linie um eine Einbindung der Schweiz unter die Kontrolle der EU-Institutionen und nicht zuletzt um finanzielle Beiträge in verschiedene Brüsseler Geldtöpfe geht, ist nicht von der Hand zu weisen. Jedenfalls kommt die Europäische Kommission am 22. Dezember 2016 – nach dem Lob für das unter ihrer Regie entstandene Schweizer Ausführungsgesetz – gleich zur Sache: Als nächstes soll der Bundesrat seine Botschaft über ein Institutionelles Rahmenabkommen verabschieden, «um Rechtssicherheit in den bilateralen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz zu schaffen» (das heisst, die Schweiz der Rechtsprechung des EuGH zu unterstellen) und «die weitere Teilnahme der Schweiz am europäischen Kohäsionsprogramm beschliessen» (also nach den bereits bezahlten 1,3 Milliarden Franken an EU-Projekte in den osteuropäischen Staaten weitere Milliarden lockerzumachen).4

Gegenentwurf zur Rasa-Initiative: Bundesrat übergeht ein weiteres Mal den Volkswillen

Wohl wissend, dass das Ausführungsgesetz zum Zuwanderungsartikel, welches das Parlament am 16. Dezember 2016 erlassen hat, den Verfassungsauftrag nicht erfüllt, plant der Bundesrat bereits die nächste Etappe über den Volkswillen hinweg. Indem man die Verfassung dem mangelhaften Gesetz anpasst, soll sozusagen dessen Verfassungswidrigkeit ausgewetzt werden. Chömed Si drus?
Die Volksinitiative «Raus aus der Sackgasse (Rasa)» wurde als Gegenreaktion auf die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative lanciert und beinhaltet die Streichung des Artikels 121a und des Übergangsartikels 197 Ziff.11. Nun, bei der grossen Mehrheit der Bürger wird ein solches «Durestiere» nicht ankommen, aber bitte, sollen sie’s versuchen.
Weit schwerer verdaulich ist das Vorhaben des Bundesrates, die Rasa nicht einfach kurz und klar zur Ablehnung zu empfehlen, sondern ihr einen Gegenentwurf gegenüberzustellen. Zwei Varianten werden momentan durch das EJPD (Eidg. Justiz- und ­Polizeidepartement) für die Vernehmlassung vorbereitet, sollen dann vom Parlament beraten und schliesslich dem Volk gleichzeitig mit der Rasa-Initiative zur Abstimmung vorgelegt werden. Damit wolle der Bundesrat «eine breite Diskussion ermöglichen.»5 Vom Standpunkt der direkten Demokratie aus ein höchst befremdliches Vorgehen: Die breite Diskussion hat ja bereits vor der Abstimmung vom 9. Februar 2014 stattgefunden, inklusive der üblichen mit Steuergeldern finanzierten Riesen-Staatspropaganda gegen die Initiative. Trotzdem wurde sie von Volk und Ständen angenommen.
Von den zwei Varianten für einen Gegenvorschlag sind erst die «Eckwerte» bekannt: Die eine will, dass bei der Steuerung der Zuwanderung «völkerrechtliche Verträge berücksichtigt werden sollen, die von grosser Tragweite für die Stellung der Schweiz in Europa sind». Zu deutsch: Die bilateralen Verträge der Schweiz mit der EU sollen Verfassungsrang erhalten, das Initiativrecht soll eingeschränkt und die Steuerung der Zuwanderung verunmöglicht werden – das Gegenteil des Volkswillens.
Die zweite Variante will die dreijährige Frist aus der Verfassung streichen, in der die Steuerung der Zuwanderung durch das Parlament beziehungsweise durch eine bundesrätliche Verordnung umgesetzt werden muss. Das heisst, Bundesrat und Parlament wären an keine Frist gebunden und könnten sich bis zum Sankt Nimmerleinstag Zeit lassen. Eine echte Alternative wäre eine Fristverlängerung um drei oder fünf Jahre.
Ein kleiner Trost in diesen stürmischen Zeiten für das Schweizer Modell: Keine dieser Vorlagen wird durch Volk und Stände angenommen werden. Angesichts der massiven Schädigung der direktdemokratischen und rechtsstaatlichen Grundprinzipien der Schweiz durch unsere eidgenössischen Behörden allerdings nur ein sehr kleiner Trost.    •

1    Europäische Kommission begrüsst Fortschritt in den Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz. Pressemitteilung, Brüssel, 22. Dezember 2016
2    vgl. «Schweizer Forschungs- und Bildungsplatz und EU-Bürokratie». Zeit-Fragen Nr. 27 vom
22. November 2016
3    Europäische Kommission. Factsheet. Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz, Brüssel, 25. September 2016
4    Europäische Kommission begrüsst Fortschritt in den Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz. Pressemitteilung, Brüssel, 22. Dezember 2016
5    Bundesrat entscheidet über Eckwerte für Gegenentwurf zur Rasa-Initiative. Bern, 21. Dezember 2016

Sprecherin der Europäischen Kommission:
Ich werde «[…] die Rolle der EU-Kommission, die sie in diesem Zusammenhang gespielt hat, darlegen.
Präsident Juncker hat den Schweizer Bundespräsidenten, Herrn Schneider-Ammann, fünfmal getroffen, und seine Vorgängerin, Frau Sommaruga, dreimal, und er hat, wenn ich mich nicht irre, mit Herrn Schneider-Ammann achtmal am Telefon gesprochen, um die Diskussion über das Gesetz vorzubereiten.
Und ich glaube, man kann sagen, dass die Kommission bis heute nicht nur den Prozess begleitet, sondern ihn auch ein wenig dirigiert hat, damit die Angelegenheit in eine gute Richtung geht. […]»
«[…] Man könnte beinahe sagen, dass Präsident Juncker mit praktisch keinem Staatschef eines Drittlandes so viel Zeit investiert hat wie mit der Schweiz.»

EU-Kommission, Presseerklärung live (LIVE EC Midday press briefing of 20/12/2016) <link http: ec.europa.eu avservices video>ec.europa.eu/avservices/video/player.cfm

(Übersetzung aus dem Französischen)