Wohin steuert die Aussen- und Energiepolitik des Bundesrates?

Neue Abkommen mit der EU – Segen oder Fluch?

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Im Sommer 2015 startete die EU in die totale Zentralisierung des Strom-Binnenmarkts. Einige Schweizer Bundesräte und ihre Verwaltungsmannschaft standen in den Startlöchern, um die Schweiz mit einem Strommarktabkommen – das seit 2007 verhandelt wurde – an die monumentale EU-Strombörse anzudocken. Die elektrische Energie als lebenswichtiger Teil des Service public und insbesondere die Schweizer Wasserkraft würden damit den Schweizer Kantonen und Gemeinden entgleiten.
Es kam aber nicht so weit. Im April 2015 stellte Brüssel klar: Ein Strommarktabkommen ist erst spruchreif, wenn vorher ein Institutionelles Rahmenabkommen ausgehandelt ist – das gilt auch für den Abschluss anderer neuer Abkommen zwischen der Schweiz und der EU («Tages-Anzeiger» vom 27.4.2015; «Neue Zürcher Zeitung»vom 28.4.2015).
Damit war die Sache für die Schweiz vorläufig erledigt. Denn jeder wusste: Ein Rahmenabkommen mit automatischer Übernahme von EU-Recht und dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) als oberstem Gericht hat keine Chance beim Volk. Fremde Richter stossen bei den Eidgenossen seit ihrem ersten Bündnis von 1291 bis heute auf beharrlichen Widerstand.
Am 25. März 2017 trat nun Bundesrat ­Didier Burkhalter ganz unerwartet vor die Medien: Die EU sei bereit, der Schweiz beim Institutionellen Rahmenabkommen entgegenzukommen und «Zugeständnisse» zu machen, was den «Handlungsspielraum der Schweiz bei der Anwendung und Übernahme von EU-Recht enorm erweitern» würde («Tages-Anzeiger» vom 25.3.2017).
Uns Stimmbürger interessiert natürlich brennend: Wie sind die «Zugeständnisse» der EU rechtlich und politisch einzuordnen? Braucht die Schweiz denn überhaupt neue Abkommen mit der EU? Braucht sie insbesondere ein Strommarktabkommen? Und als zentrale Problematik über allem anderen: Wie will der Kleinstaat Schweiz den Umgang mit einer Grossmacht führen, die nicht willens ist, Vertragsbeziehungen von gleich zu gleich zu führen und bestehende Verträge ihrerseits einzuhalten?

Grossmacht EU ist kaum zu Kompromissen bereit, sondern sagt, «wo’s duregoht»

Nehmen wir zuerst die zwei «Zugeständnisse» der EU unter die Lupe – soweit dies heute überhaupt möglich ist.
Zum ersten Zugeständnis: Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes soll nicht für alle bilateralen Abkommen mit der Schweiz gelten, sondern nur für «Abkommen, die den Marktzugang, also den Zugang von Kapital, Waren und Personen zum EU-Binnenmarkt regeln». In bezug auf andere Verträge könnte dagegen ein Schiedsgericht angerufen werden (Weltwoche Nr. 13 vom 30.3.2017).
Im Klartext: Für die meisten und wichtigsten Streitfragen würde der EuGH als letzte Instanz entscheiden. Zudem definiert der EuGH selbst, welche Verträge «marktzugangsrelevant» sind. – Wenn das oberste EU-Gericht aber die Deutungshoheit in bezug auf seine eigene Zuständigkeit für sich beansprucht, steht das ganze «Zugeständnis» nach rechtsstaatlichen Kriterien auf schwachen Füssen.
Zum zweiten Zugeständnis: Neu will die EU nicht mehr ganze Abkommen aussetzen, wenn die Schweiz sich weigert, Entscheide des EuGH zu befolgen. Statt dessen soll der Gemischte Ausschuss, in dem auch Schweizer sitzen, sogenannte «Ausgleichsmassnahmen» beschliessen (Weltwoche Nr. 13 vom 30.3.2017).
Mit «Ausgleichsmassnahmen» nach dem Gusto der EU-Spitzen haben wir bereits einige Erfahrungen gemacht. Erinnern Sie sich an den Hinauswurf der Schweiz aus «Horizon 2020» und «Erasmus» nach der Volksabstimmung zur Steuerung der Zuwanderung vom Februar 2014 (vgl. «Schweizer Forschungs- und Bildungsplatz und EU-Bürokratie», Zeit-Fragen Nr. 27 vom 22.11.2016)? Damals hat die EU vertragswidrig Abkommen ausgesetzt, die keinerlei sachlichen Zusammenhang zur Personenfreizügigkeit hatten. Ausserdem wurde diese bekanntlich durch den National- und Ständerat gar nicht eingeschränkt, sondern gilt nach wie vor unverändert. – Peinlich für die EU ist nur, dass die Schweizer Partner gar nicht mehr auf die Anbindung an Erasmus versessen sind, seit sie gemerkt haben, dass es ohne die Brüsseler Bürokratie billiger und effektiver läuft.
Unter verlässlichen und fairen Vertragspartnern stellen wir uns etwas anderes vor. Wieviel können wir also auf die neuen «Zugeständnisse» aus Brüssel geben?

Brüssel verhandelt ab sofort wieder mit der Schweiz – ob das so gut ist für uns?

Am 11. April hat die aussenpolitische Kommission (APK) des Nationalrates zur Kenntnis genommen, dass der Bundesrat und die EU sämtliche sistierten Verhandlungen über hängige Dossiers wieder aufnehmen wollen. Gemäss Bundesrat Didier Burkhalter besteht für den Verhandlungsabschluss «kein vorgegebener Zeitplan» (APK-N, Medienmitteilung vom 11. April 2017, Europa­politische Auslegeordnung). Also doch nicht schnell, schnell alles unters Dach bringen? Das Stimmvolk würde da sowieso nicht mitmachen.

Dossiers, zu denen bereits Verhandlungen stattfinden

«Aktuell befinden sich die Schweiz und die EU in Verhandlungen in bezug auf das Stromdossier, die institutionellen Fragen, die Teilnahme der Schweiz am EU-Programm Kreatives Europa, den Emissionshandel sowie das Dossier Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktsicherheit und öffentliche Gesundheit.»
Weitere geplante Abkommen sind zum Beispiel die «Friedensförderung», das heisst die Beteiligung an den Kriegen der EU im Rahmen der «Gemeinsamen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik GSVP». Hier hat die der Neutralität verpflichtete Schweiz nun gewiss nichts zu suchen! Oder der sogenannte «Schweizer Erweiterungsbeitrag», zu deutsch weitere Milliardenzahlungen in den EU-Kohäsionsfonds, zum Dank für die «erheblichen Vorteile», welche die Schweiz durch die bilateralen Verträge angeblich hat … (vgl. www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen.html)

Energiestrategie 2050, Strommarkt- und Institutionelles Rahmenabkommen

Im neuen Energiegesetz (EnG), über das wir am 21. Mai abstimmen werden, geht es vor allem um die Ersetzung des Atomstroms durch die neuen erneuerbaren Energien (in erster Linie Solar- und Windkraft) und um deren Finanzierung sowie um die Förderung von Energiesparmassnahmen.
Dazu die ehemalige Zürcher Ständerätin Vreni Spoerry (FDP) in einem Leserbrief: «[…] Dabei ist das grosse Problem des neuen Energiegesetzes (EnG) gerade, dass es eine sichere Stromversorgung nicht gewährleisten kann. Wir haben vor allem im Winterhalbjahr zu wenig einheimischen Strom. […] Deshalb muss bei Annahme des EnG vermehrt importiert werden, solange Deutschland und Frankreich in der Lage sind, uns Strom zu liefern.» («Neue Zürcher Zeitung» vom 31.3.2017)
… solange sie in der Lage sind – oder solange sie von Brüssel nicht zurückgepfiffen werden! Die EU-Spitzen könnten die wachsende Schweizer Stromlücke ausnützen und auf dem Abschluss eines Strommarktabkommens, verbunden mit einer vollständigen Liberalisierung, bestehen. Obwohl die EU-Energielogistik auf die Nord–Süd-Drehscheibe Schweiz angewiesen ist, können wir leider nicht auf eine zähe Schweizer Verhandlungsführung zählen, die diesen Trumpf beharrlich ins Spiel bringen würde. In der Folge würden der sorgsam gepflegte Service public der Schweiz, die föderalistisch gestaltete Hoheit von Kantonen und Gemeinden über die Wasserkraft und die wirkungsvolle Wachsamkeit des Souveräns im Strudel einer zentral gesteuerten Strom-Börse untergehen.
In seiner Botschaft zum EnG deutet der Bundesrat an, dass dieses eine weitere Etappe zum eigentlichen Ziel seiner gesamten Energiepolitik der letzten zehn Jahre ist: dem Abschluss eines Strommarktabkommens mit der EU und damit der vollständigen Liberalisierung der Stromversorgung: «Die Öffnung des schweizerischen Strommarktes ist im StromVG geregelt und erfolgt in zwei Etappen. Die heute schon wirksame Teilmarkt­öffnung ist begrenzt auf Endverbraucher mit einem Jahresverbrauch von mindestens 100 MWh. […] Die vollständige Marktöffnung soll später durch einen Bundesbeschluss erfolgen. Dieser Bundesbeschluss untersteht dem fakultativen Referendum. […] Die im ersten Massnahmenpaket zur Umsetzung der Energiestrategie 2050 vorgesehenen Massnahmen sind aus heutiger Sicht mit der vollständigen Strommarktöffnung vereinbar.» (Bundesblatt 2013, S. 7583)
An das Strommarktabkommen würde die EU, wie sie vor zwei Jahren schon festgehalten hat, ein Institutionelles Rahmenabkommen binden. In neuester Zeit verstärkt der EU-Rat höchstselbst den Druck.
«Der Rat hebt hervor, dass die EU und die Schweiz gemeinsam den Standpunkt vertreten, dass die Verhandlungen über ein Abkommen über einen institutionellen Rahmen so rasch wie möglich zu einem Abschluss zu bringen sind. Durch den Abschluss dieses Abkommens wird die umfassende Partnerschaft zwischen der EU und der Schweiz ihr volles Potential entfalten können.» [Rat der EU. Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft. Pressemitteilung 93/17 vom 28.02.2017. Punkt 5] www.consilium.europa.eu/de/meetings/env/2017/02/28/
Umfassende Partnerschaft? Es empfiehlt sich, diese Pressemitteilung des EU-Rates zu lesen. Sie enthält eine lange Liste von Forderungen, welche die Schweiz zu erfüllen hat, sowie von Zensuren: Lob für unterwürfigen Gehorsam, Tadel für unerfüllte Befehle. Von einer «Partnerschaft» im Sinne von Pflichterfüllung, Entgegenkommen und Kompromissfähigkeit beider Seiten ist hier kein Wort zu finden. Nicht das, was sich ein souveräner Staat als partnerschaftliche Beziehung mit anderen Staaten wünscht. Die Dossiers aus dem zentralistischen Bürokratie-Koloss passen nun einmal nicht zur föderalistischen und direktdemokratischen Struktur des Kleinstaates Schweiz, mit der wir über Jahrhunderte – gerade auch im Umgang mit den anderen Völkern und Staaten – sehr gut gefahren sind.     •

Rat der Europäischen Union. Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft. Pressemitteilung 93/17 vom 28.2.2017
6. Die Schweiz ist der drittgrösste Wirtschaftspartner der EU, die wiederum der wichtigste Handelspartner der Schweiz ist. Während die bilateralen Handelsbeziehungen gegenwärtig allgemein reibungslos zum Nutzen beider Partner funktionieren, bestehen für Wirtschaftsakteure aus der EU eine Reihe von Beschränkungen in bezug auf den Zugang zum schweizerischen Markt, und zwar insbesondere im Agrar- und Lebensmittelsektor sowie im Dienstleistungssektor. Diese Beschränkungen müssen beseitigt werden, um die Ungleichgewichte in den bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zu beheben. […]
7. Der Rat nimmt zur Kenntnis, dass für den finanziellen Beitrag der Schweiz am 30. September 2016 eine neue Rechtsgrundlage angenommen wurde. Dieser finanzielle Beitrag, der in einem angemessenen Verhältnis zu den erheblichen Vorteilen stehen sollte, die der Schweiz aus ihrer Teilnahme am Binnenmarkt entstehen, soll dazu dienen, die wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der EU zu verringern. Der Rat legt der Schweiz nahe, die erforderlichen Gespräche mit der EU aufzunehmen, um so rasch als möglich Einigung über die Verlängerung des Finanzbeitrags zu erzielen.
12. Der Rat würdigt die kontinuierliche Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz im Bereich der GASP, insbesondere die aktive Beteiligung der Schweiz an GSVP-Missionen […]. Der Rat ersucht die Schweiz, die Anpassung an die restriktiven Massnahmen der EU angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, und der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, fortzusetzen und noch weiter zu verstärken.