Sommersession der eidgenössischen Räte

Freiwilliges Stimmrecht oder Stimmpflicht? Wie gewinnen wir aktive Bürger?

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Um die Schweizer Stimmberechtigten zu einer höheren Beteiligung an eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen zu motivieren, forderte Nationalrat Lorenz Hess (BDP Bern) mit einer parlamentarischen Initiative die Ergänzung von Artikel 136 der Bundesverfassung mit dem folgenden Absatz:
«Die Teilnahme an den eidgenössischen Abstimmungen und Wahlen ist bis zum 65. Altersjahr obligatorisch. Wer diese Pflicht ohne Entschuldigung versäumt, hat eine Busse zu bezahlen. Die Höhe der Busse legen die Kantone fest, denen auch die Bussgelder zugutekommen.» (Parlamentarische Initiative Hess Lorenz 15.498. Direkte Demokratie beleben. Stimmpflicht einführen)
Damit orientierte sich Nationalrat Lorenz Hess am Schaffhauser Vorbild: «Mit der Einführung dieses Systems, des Schaffhauser Modells, auf Bundesebene, könnten wir sehr wahrscheinlich einen Unterschied bewirken: von den momentan rund 45 Prozent Stimmbeteiligung – stimmt nicht aufs Komma –, die wir haben, auf rund 65 Prozent wie in Schaffhausen.» (15.498 Parlamentarische Initiative Hess Lorenz. Debatte im Nationalrat vom 6.6.2017)
Tatsächlich schwingt die Stimmbeteiligung im Kanton Schaffhausen bei jeder eidgenössischen Abstimmung weit über die der anderen Kantone hinaus. Während früher mehrere Kantone einen sogenannten «Stimmzwang» kannten, ist heute der Kanton Schaffhausen der einzige, der eine gesetzlich festgelegte Stimmpflicht kennt.

Stimmpflicht im Kanton Schaffhausen – vom Souverän so gewollt

Art. 9 Wahlgesetz:
Die Teilnahme an den eidgenössischen, kantonalen und Gemeindeabstimmungen und Wahlen sowie an den Versammlungen der Einwohnergemeinde ist bis zum 65. Altersjahr obligatorisch. Wer diese Pflicht ohne Entschuldigung versäumt, hat 6 Franken* zu bezahlen. (*seit 2015, vorher 3 Franken).

An die Entschuldigung werden keine strengen Massstäbe angelegt (spätestens am dritten Tage nach dem Urnengang unter Angabe der Gründe, wobei deren Vorliegen nicht überprüft wird; Art. 10 Wahlgesetz).
Allerdings kann man aus der besseren Disziplin der Schaffhauser Stimmbürger nicht unbedingt schliessen, wie Nationalrat Hess dies tut, dass unwillige Stimmbürger mit einer Geldbusse zu mehr Stimmbeteiligung gebracht werden können: «Man könnte aber sehr wahrscheinlich auch sagen, wie in anderen Bereichen des Lebens auch: Was nichts kostet, ist nichts wert.» (Lorenz Hess, Debatte im Nationalrat am 6.6.2017)
Denn es sind vermutlich für viele Schaffhauser nicht allein die Entschuldigungspflicht oder die sechs Franken, warum sie regelmässig zur Urne gehen oder brieflich abstimmen. Vielmehr ist das Erfüllen der staatsbürgerlichen Stimmpflicht zu einer Selbstverständlichkeit, ja zu einer Tradition geworden, hinter der die überwiegende Mehrheit der Bürger steht. Denn der Stimmzwang gilt bereits seit 1892 und hat mehrere Abschaffungsversuche überlebt, so zum Beispiel 1982 eine Volks­initiative «zur Aufhebung des Stimmzwangs» mit 18 849 Nein-Stimmen gegen 10 758 Ja-Stimmen.
Also kann man hier sicher nicht von einem «Stimmzwang» sprechen. In der direkten Demokratie sind es ja ohnehin die Bürger, die darüber entscheiden, wie sie ihre politischen Rechte und Pflichten ausgestalten wollen. Die Stimmpflicht ist eine vom Schaffhauser Souverän gewollte Regelung mit dem Zweck, sich selbst daran zu erinnern, dass die weitreichenden politischen Rechte des Schweizervolks nicht nur Recht, sondern auch Verpflichtung sind.

Für den Nationalrat bleibt die Freiheit des Bürgers oberste Richtschnur

Auch wenn die Schaffhauser Regelung im Nationalrat gewürdigt wird, findet die Parlamentarische Initiative von Lorenz Hess nur wenig Zustimmung. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates «anerkennt, dass sich die Pflicht zur Teilnahme an Volksabstimmungen im Kanton Schaffhausen bewährt haben mag. Auf Bundesebene möchte sie jedoch auf dieses Instrument verzichten und lehnt die parlamentarische Initiative von Nationalrat Lorenz Hess (BDP, BE) mit 22 zu 2 Stimmen ab.» (Medienmitteilung vom 18.11.2016). Am 6. Juni 2017 wies nun der Nationalrat mit einem wuchtigen Mehr von 166 Nein gegen 13 Ja, bei 10 Enthaltungen, die Einführung einer Stimmpflicht auf Bundesebene zurück. Für die grosse Mehrheit der Ratsmitglieder geht die Freiheit des Bürgers allen anderen Überlegungen vor: «Die Teilnahme an Volksabstimmungen ist keine Pflicht, sondern ein Recht. Es liegt an den Parteien und anderen politischen Organisationen, die Bürgerinnen und Bürger zur Wahrnehmung dieses Rechts zu motivieren.» (Medienmitteilung der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates SPK-N vom 18.11.2016)
Zu ergänzen ist: Die Behauptung, die Mehrheit der Schweizer gehe nicht abstimmen, hat sich als falsch erwiesen. Tatsächlich beteiligen sich über drei Viertel der Stimmberechtigten an Wahlen und Abstimmungen.
Nationalrat Peter Keller (SVP Nidwalden) weist in der Nationalratsdebatte vom 6.6.2017 darauf hin, dass die Stimmbeteiligung der Schweizer in Wirklichkeit weit höher ist als angenommen. Eine Studie des Politologen Adrian Vatter ergibt nämlich, «… dass nicht immer die gleichen 40 Prozent abstimmen gehen und dass nicht immer die gleichen 60 Prozent nicht abstimmen gehen, sondern dass die Leute selektiv, je nach Abstimmungsthema, von ihrem Stimmrecht Gebrauch machen, und dass über alles gesehen nämlich über drei Viertel der Schweizer Bevölkerung abstimmen gehen.» (15.498 Parlamentarische Initiative Hess Lorenz. Debatte im Nationalrat vom 6.6.2017)
Übrigens würden sich noch bedeutend mehr Bürger an Abstimmungen beteiligen, wenn die Volksentscheide durch die Regierungen und Parlamente 1 : 1 umgesetzt würden, so wie das in Zeiten vor dem Globalisierungs-Fieber und vor der EU-Manie der Mann- und Frauschaften in Politik und Verwaltung selbstverständlich war.

Wie werden junge Leute zu aktiven Bürgern?

Trotzdem müssen wir uns die Frage stellen, warum im besten aller Demokratiemodelle eine grössere Anzahl von Bürgerinnen und Bürgern, gerade auch viele junge Erwachsene, sich wenig für die politischen Angelegenheiten in Bund, Kanton und Gemeinde interessieren und dementsprechend nicht oder selten an Volksabstimmungen teilnehmen. Wie oben dargelegt, kann der Stimm­abstinenz nicht mit einer «Stimmpflicht» beigekommen werden. Das einzige mögliche Mittel ist die Motivierung der Bürger durch andere Bürger, zum Beispiel in den politischen Parteien, wie die SPK-N schreibt.
Zu ergänzen ist: An erster Stelle liegt es an der staatsbürgerlichen Bildung und Erziehung der Jugend in der Familie, in der Schule, in den Jugendvereinen. Hier geht es darum, die kommenden Generationen anzuleiten und ihnen Vorbild zu sein, damit sie ganz selbstverständlich in das Gemeinwesen hineinwachsen und zu aktiven Bürgern werden. Eine grosse Freude ist es, wenn Eltern ihre Kinder mitnehmen zum Stimmlokal oder wenn am Familientisch über eine Abstimmungsvorlage gesprochen wird. Oder an der Jungbürgerfeier, wo die 18jährigen angehenden Stimmbürger zu ihrer ersten Gemeindeversammlung speziell eingeladen und eingeführt werden in deren Ablauf.
Aber auch die Lehrer sind in der Pflicht. In meiner mehr als dreissigjährigen Zeit als Berufsschullehrerin habe ich bei unzähligen Schülern das Interesse an der Politik wachsen sehen, wenn ich mit ihnen zusammen die Grundlagen der staatsbürgerlichen Bildung erarbeitet habe. Wenn wir in der Klasse das Abstimmungsbüechli miteinander gelesen und diskutiert haben und die jungen Leute das Gefühl «Da komme ich nicht draus» allmählich verloren haben, dann gingen viele zur nächsten Abstimmung. Gerade unter den eingebürgerten Ausländern waren etliche, welche die direkte Demokratie besonders schätzten, weil sie den Vergleich mit ihrem Herkunftsland ziehen konnten. Beim Abschied nach Beendigung der Berufslehre vertraute mir ein kosovarischer Schüler an: «Das Wichtigste, was ich bei Ihnen gelernt habe, ist die Staatskunde. Wenn ich in den Kosovo zurückgehe, nehme ich das mit und berichte meinen Verwandten und Kollegen davon.» Da bekommt man als Lehrerin gleich doppelt Lust, der Jugend das Schweizer Modell näherzubringen und ihre Freude am Mittun zu wecken oder zu unterstützen.    •

«Die Schweiz lebt vom Vertrauen in den mündigen Bürger. Er hat das letzte Wort. Das bedeutet: Wir müssen die Probleme diskutieren und in öffentlichen Debatten Mehrheiten schaffen – auch für internationale Abkommen. Daran führt kein Weg vorbei. Kein Gericht, kein Expertengremium, auch kein behördlicher Erlass kann uns diese Aufgabe abnehmen. Sind wir dazu nicht mehr fähig, erlischt die Schweiz, dieses einzigartige Modell einer Bürgerdemokratie. Dem Namen nach mag sie dann noch weiter existieren, der Sache nach aber nicht.» (Alt-Botschafter Paul Widmer. «Wird die Schweiz eine gelenkte Demokratie?» NZZ am Sonntag vom 30.4.17)

mw. Am 8. Juni 2017 hat der Nationalrat als Zweitrat die Verlängerung der Beteiligung der Schweizer Armee bis Ende 2020 am Nato-Einsatz Kfor im Kosovo beschlossen (mit 100 zu 76 Stimmen bei 1 Enthaltung). In Zeit-Fragen Nr. 13 vom 6. Juni 2017 wurde dargelegt, dass die Schweiz vor allem aus neutralitätsrechtlichen Gründen die Swisscoy baldmöglichst zurückziehen müsste («Swisscoy – Unbegrenzter Schweizer Armee-Einsatz unter Nato-Kommando im Kosovo? Es ist Zeit zum geordneten Rückzug»).
Obwohl aus zwei verschiedenen politischen Standpunkten eine Beendigung des militärischen Engagements im Kosovo bis spätestens 2020 beantragt wurde, wollte sich die Mehrheit des Rates nicht darauf festlegen. Da der Ständerat am 13. März 2017 der Verlängerung um drei Jahre (ebenfalls mit offenem Ende) bereits zugestimmt hatte, bleibt die Swisscoy vorläufig im Kosovo. In drei Jahren wird das Parlament vermutlich über eine weitere Verlängerung abstimmen. Wir bleiben dran.
Auszüge aus zwei Stellungnahmen (16.079 Schweizer Beteiligung an der Kfor. Verlängerung des Swisscoy-Einsatzes. Debatte im Nationalrat vom 8.6.17)
Raymond Clottu (SVP Neuchâtel): «Der Bundesrat will noch einmal das militärische Engagement im Kosovo verlängern, dessen Nutzen mehr als zweifelhaft ist, das keinem klaren Zweck dient und ausserdem die Gültigkeit unserer Neutralität in Frage stellt. Noch schlimmer ist, dass er es ablehnt, einen definitiven Endtermin zu bestimmen, auch nicht nach diesen vier weiteren Jahren.
Es sind nun 18 Jahre, seit die Swisscoy im Dienst der Nato tätig geworden ist, also bald mehr als zwanzig Jahre, wenn die erneute Verlängerung angenommen würde. Wenn die Anwesenheit der Schweizer Armee dazu beigetragen hätte, diesen kleinen Staat zu stabilisieren, dann hätte dieser Einsatz seit langem beendet werden müssen.
Auch hätte der reale Nutzen dieser Nato-Mission schon längst hinterfragt werden müssen. Nebenbei bemerkt wird diese ihren Bestand, der anfänglich 50 000 Mann betragen hat, sehr bald auf 2600 Mann reduzieren. […]
Für die SVP-Fraktion ist es ausgeschlossen, eine weitere Verlängerung zu befürworten, ohne dass die Schweiz gemäss dem Antrag der Minderheit II den definitiven Rückzug ihrer Soldaten bis spätestens 2020 beschliesst.» [Übersetzung Zeit-Fragen]
Balthasar Glättli (GP Zürich, Specher der Minderheit I): «Sie wissen es, wir Grünen haben uns immer grundsätzlich gegen Auslandeinsätze der Schweizer Armee gestellt. In Konsequenz haben wir immer auch diesen Kfor-Einsatz respektive die Beteiligung der Schweiz in Form der Swiss­coy abgelehnt. […]
Es gibt aus der Sicht der Schweiz auch eigentlich einen völkerrechtlichen Widerspruch, und das ist jetzt nicht meine Idee, sondern das hat bereits 2003 hier an dieser Stelle Daniel Vischer dem Rat zu bedenken gegeben. Er hat gesagt: Okay, wir in der Schweiz, wir anerkennen den Staat Kosovo. Was aber sind die Bedingungen für die Anerkennung eines Staates? Es sind mindestens drei. Es braucht das Staatsvolk, das Staatsgebiet und die Staatsgewalt, also die Möglichkeit der entsprechenden Institutionen, die Staatsgewalt, das Staatsmonopol im Rahmen einer rechtsstaatlichen Grundlage auszuüben. Wenn man das anerkennt, steht das im Widerspruch dazu, dass man sagt, wir brauchen jetzt eine ausländische Mission, die genau diese Staatsgewalt herstellt. […]
Wir müssen umschwenken auf das, was unsere ureigene Aufgabe auch als neutrales Land sein kann und aus unserer Sicht sein muss. Wir haben eine besondere Beziehung zu Kosovo. Unsere Aufgabe ist zivile Friedensförderung, ist Einsatz dieser Mittel für die Unterstützung der demokratischen und juristischen Institutionen und auch für die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung. […]»

mw. Wie in Zeit-Fragen berichtet, wollte der Motionär (Ständerat Claude Janiak) ähnlich wie in den USA oder in Italien die Möglichkeit einer Zusage von Strafmilderung oder Strafbefreiung für Mitglieder von Verbrecherbanden bereits im voraus durch die Strafverfolgungsbehörden einführen (vgl. «Kronzeugenregelung à la USA oder gerechte Strafe gemäss Schweizer Rechtsverständnis?». Zeit-Fragen Nr. 12 vom 23. Mai 2017) Der Ständerat hatte am 14.12.2016 die Motion mit 23 gegen 11 Stimmen bei 4 Enthaltungen angenommen. Auch die vorberatende Rechtskommission des Nationalrates beantragte ihrem Rat die Annahme der Motion (mit 15 gegen 8 Stimmen). Die Minderheit der Kommission hingegen war wie die Autorin des Zeit-Fragen-Artikels der Meinung: Strafmilderung im Einzelfall und unter Abwägung aller Fakten und Umstände – ja. Aushandlung von Strafmilderung oder gar -befreiung mit Mitgliedern von Verbrecherbanden bereits in der Untersuchungsphase mit verpflichtender Wirkung für das urteilende Gericht – nein.
Auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga hielt den Nationalräten, die am 31. Mai über die Motion zu entscheiden hatten, die rechtliche und ethische Fragwürdigkeit einer solchen Regelung vor Augen: «Nehmen wir an, Sie unterstützen die Motion Ihrer Kommission für Rechtsfragen, und nehmen wir an, eine Person, Mitglied einer terroristischen Organisation, sagt, sie wolle andere Anschläge verhindern und sei bereit, ihre früheren Kollegen zu verpfeifen – warum muss diese Person bereits vor dem Gerichtsurteil die Zusicherung haben, dass sie straffrei oder mit einem Strafrabatt ausgeht? Ich denke, es ist sinnvoll, dass diese Person abschätzen kann, dass sie wahrscheinlich Strafmilderung erhält, wenn sie dazu beiträgt, weitere terroristische Akte zu verhindern. Aber ich denke, ein Freikaufen ist für das Rechtsempfinden problematisch.» (16.3735. Motion Janiak Claude. Einführung einer Kronzeugenregelung. Debatte im Nationalrat vom 31. Mai 2017)

Nationalräte entscheiden unabhängig von Fraktionszwang

Und tatsächlich gelang es den kritischen Stimmen, den Nationalrat zur Ablehnung der Motion Janiak zu bewegen, und zwar deutlich, mit 108 Nein zu 72 Ja. Mit Nein-Stimmen aus fast allen Fraktionen. So stimmten zum Beispiel 15 CVP-Nationalräte für und 13 gegen die Motion, aus der FDP lediglich 5 dafür, aber 24 dagegen. – Erfreulicherweise kommt eine solche persönliche Unabhängigkeit vieler Parlamentarier von Parteizwängen im eidgenössischen Parlament (und auch in den Kantonen und Gemeinden) immer mal wieder vor. Da eine Motion (das heisst ein Auftrag an den Bundesrat, dem Parlament einen Gesetzesentwurf vorzulegen) von beiden Kammern angenommen werden müsste, ist die Motion Janiak mit dem Nein des Nationalrates definitiv vom Tisch.