Internationale Beziehungen in einer multipolaren Welt

von Prof. Dr. Dr. h. c. Hans Köchler

Zur Vermeidung von Missverständnissen ist es sinnvoll, zunächst eine Begriffsklärung vorzunehmen, was die Formulierung des mir gestellten Themas «Internationale Beziehungen in einer mulitpolaren Welt» betrifft. Dies ist beim Terminus «international» ziemlich einfach. Trotzdem muss es eigens betont werden, dass damit «zwischenstaatlich» gemeint ist, da im Deutschen «Nation» auch noch eine andere Bedeutung hat. Es geht also um die Beziehungen zwischen Staaten und nur in der Folge, sozusagen implizit, zwischen den Völkern und Individuen. Dies steht nicht im Widerspruch zur Tatsache, dass der Staat seine Legitimität aus dem souveränen Status des Bürgers im gemeinschaftlichen Handeln ableitet.

«Der entscheidende Vorteil einer – zugegeben ziemlich komplexen – multipolaren Konstellation ist jedoch, dass jeder einzelne Akteur, unabhängig von Grösse und Macht, einen relativ grösseren Manövrierspielraum – man könnte auch sagen Freiheitsspielraum – hat als in der bisherigen unipolaren Konstellation. Ein multipolarer Rahmen ist gerade für kleinere Staaten eine bessere Garantie für die Bewahrung ihrer Unabhängigkeit […].»

«Multipolar» und «multilateral»

Der Begriff «multipolar» bedarf aber einer näheren Erläuterung. Er darf nicht mit dem Begriff «multilateral» verwechselt werden. Letzterer bezieht sich auf die Form beziehungsweise Methode des aussenpolitischen Agierens der Staaten, das Adjektiv «multipolar» hingegen auf die Machtkonstellation zwischen den Staaten. Das sind zwei kategorial völlig verschiedene Ebenen der Begriffsverwendung. Verträge können zum Beispiel multi- oder bilateral sein; sie können selbstredend nie unilateral sein, da man mit sich selbst keinen Vertrag schliessen kann. Sanktionen können unilateral sein, wenn sie einseitig verhängt werden, gleichgültig, ob von einem Staat allein oder von einer Gruppe oder Organisation von Staaten. Sanktionen sind erst dann kollektive Zwangsmassnahmen, also multilateral, wenn sie vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im Namen aller, also im Namen der Völkergemeinschaft, angeordnet werden. So kann man etwa sagen, dass ein Staat in einer bestimmten Sache oder generell multilateral agiert, das heisst, gemeinsam mit anderen Staaten Entscheidungen trifft, so wie er in einem Einzelfall oder generell auch unilateral vorgehen kann.
Ganz anders ist es mit «multipolar». Die Machtkonstellation zu einem bestimmten Zeitpunkt, global oder auch in einer Region, kann unipolar, bipolar oder multipolar sein. Hier geht es – anders als bei «unilateral», «bilateral» oder «multilateral» – nicht um die Zahl derjenigen Staaten, die eine Massnahme treffen beziehungsweise miteinander abstimmen, sondern um die Zahl der Machtpole auf globaler Ebene. Zur Verdeutlichung des Unterschiedes noch ein Hinweis: Auch in einer multipolaren Ordnung kann ein Staat – wenn er will – unilateral handeln, wenn er sich stark genug dazu fühlt. Wenn es nur ein Machtzentrum gibt, dann wird der dominierende Staat jedoch dauernd in Versuchung sein, so zu handeln, wie er will, und sich nicht mit anderen abstimmen, da es eben kein Gegengewicht zu seiner Macht gibt. Er kann aber aus eigenem Ermessen auch in einer solchen Konstellation in Einzelfällen multilateral agieren, das heisst, seine Position mit anderen Staaten abstimmen – wenn er denn dazu den Grossmut oder – je nach Perspektive – die Langmut aufbringt.

Drei entscheidende Fragen zum Thema

Nach dieser Erläuterung können wir in medias res gehen. So wie es sich mir darstellt, sind die drei entscheidenden Fragen zum Thema – wie es international in einer multipolaren Welt weitergehen soll – folgende:

1. Welches ist der Handlungsspielraum der staatlichen Akteure in einer multipolaren Konstellation, die idealerweise, aber nicht notwendig, auch ein multipolares Machtgleichgewicht bedeutet?
2. Was ist das Besondere der internationalen Beziehungen, wenn es mehr als zwei Machtpole gibt, das heisst im Unterschied zu einer unipolaren beziehungsweise bipolaren Konstellation?
3. Was sind die Zukunftsperspektiven zwischenstaatlichen Handelns in einem multi­polaren Kontext – beziehungsweise, ganz konkret, hic et nunc: Wie kann der Übergang von einer unipolaren zu einer multipolaren Konstellation erfolgen?

Die Welt in einer Übergangsphase

Es ist, glaube ich, uns allen klar, dass sich die Welt zurzeit in einer solchen Übergangsphase befindet und dass wir es augenblicklich mit einer Art Mischform zu tun haben. Die Weltordnung ist nicht mehr exklusiv unipolar, aber sie ist auch noch nicht in vollem Sinne multipolar. Es ist offenkundig, dass eine solche Zeit des Umbruchs Instabilität und Risiken für alle bedeutet. Es gibt aber noch eine weitere Unsicherheit. In dieser Übergangsphase ist es durchaus möglich, dass sich eine neue Bipolarität herausbildet – Stichwort «Vereinigte Staaten versus China». Man kann die Dynamik des globalen Kräfteparallelogramms nicht so genau abschätzen.

Ein Rückblick in die Geschichte

Damit man die gegenwärtige Situation richtig einordnen und die Chancen und Perspektiven des staatlichen Handelns realistisch einschätzen kann, ist ein kurzer historischer Rückblick geboten. In den Jahrhunderten seit dem Beginn staatlicher Organisation waren die internationalen Beziehungen im wesentlichen so etwas wie ein Kräftemessen nach den Gesetzen der Selbsthilfe. Es gab keinen normativen (rechtlichen) Rahmen dafür. Zur Beschreibung dieses Umstandes gibt es im Deutschen den treffenden Ausdruck «Souveränitätsanarchie».
Ab dem 17. Jahrhundert, vor allem seit dem Westfälischen Frieden am Ende des Dreissigjährigen Krieges, hat man versucht, Spielregeln für das zwischenstaatliche Verhalten – und zwar bereits in einer Art multipolarem Rahmen – zu formulieren. Aber erst seit dem 19. Jahrhundert gibt es Ansätze zu einer universalen Kodifizierung von Regeln, an welche die Staaten gebunden sind beziehungsweise zu deren Einhaltung sie sich freiwillig verpflichtet haben. Hier könnte man als Beispiele die Heilige Allianz nach den Napoleonischen Kriegen oder – Ende des 19. Jahrhunderts – die Einigung auf die sogenannte Haager Landkriegsordnung und schliesslich, schon im letzten Jahrhundert, den Beschluss eines Statutes für eine Organisation namens Völkerbund beziehungsweise – einen Weltkrieg später – die Organisation der Vereinten Nationen anführen. Allerdings muss man sich eingestehen, dass es bis zum heutigen Zeitpunkt kein Regelsystem zur einheitlichen und allgemeinen Durchsetzung der zwischenstaatlichen Normen, auf die man sich geeinigt hat, gibt. Der Fortschritt über die Jahrhunderte hinweg besteht letztlich nur darin, dass man all diese Regeln und Prinzipien immer weiter kodifiziert und präzisiert hat.

Realpolitisches Potential und rechtliche Rahmenbedingungen

So werden die internationalen Beziehungen, was die Positionierung eines jeden Staates in der Weltgemeinschaft angeht, auch am Beginn unseres Jahrtausends weiterhin durch eine Art Wechselspiel zwischen zwei Faktoren definiert: dem realpolitischen Potential einerseits und den rechtlichen Rahmenbedingungen andererseits. Keinen dieser Aspekte kann man isoliert vom anderen betrachten.
Zunächst zum realpolitischen Potential: Gemeint ist damit die Fähigkeit eines Staates, seine vitalen Interessen – auf amerikanisch «the national interest» – zu artikulieren. Diese wird einerseits von den wirtschaftlichen, militärischen und technologischen Parametern, also dem faktischen Machtpotential eines Staates, bestimmt. Inzwischen ist es auch Mode geworden, dem noch den Aspekt von «soft power» hinzuzufügen. Andererseits hängt es auch vom taktisch-diplomatischen Geschick eines Staates ab, wie er sich jeweils konkret – mit dem Machtpotential, über das er verfügt – in die verschiedenen Diskurse einbringt und imstande ist, an der wechselseitigen Artikulation der Interessen teilzunehmen beziehungsweise seine Interessen mit den anderen auf der Basis der Gegenseitigkeit auszuhandeln. Dieses diplomatische Geschick – wie es sich etwa in der Bündnispolitik eines Staates zeigt – ist ganz wesentlich auch Teil der realpolitischen Stärke und damit etwas, was zum faktischen Macht­potential hinzukommt. Ein besonders eindringliches Beispiel dafür ist die Rolle, die Talleyrand auf dem Wiener Kongress gespielt hat, wo er in Vertretung des nach-napoleonischen Frankreichs – des Kriegsverlierers! – trotz eines radikal reduzierten Machtpotentials seines Landes imstande war, in den Verhandlungen eine ganz entscheidende Rolle zu spielen.

Kodifizierte rechtliche Prinzipien statt «Souveränitätsanarchie»

Der zweite Faktor, der neben dem realpolitischen Potential von Bedeutung ist, sind die rechtlichen Rahmenbedingungen. Diesbezüglich besteht ein wesentlicher Unterschied zur vormodernen Zeit der Souveränitätsanarchie. Während die Interessengegensätze früher im wesentlichen kriegerisch ausgetragen wurden, können sie jetzt – seit es in Vertragswerken kodifizierte rechtliche Prinzipien gibt – auch nach klaren Regeln verhandelt werden. Das laufend komplexer werdende zwischenstaatliche Normengefüge sollte – zumindest von der Konzeption her – dem staatlichen Akteur Sicherheit in zweifacher Weise bieten: einerseits im konkret-realen, man könnte auch sagen, physischen Sinn – als Schutz vor Angriffen und Eingriffen in seine Souveränität. Dies ist die Bedeutung der Bestimmungen zum Beispiel in der Uno-Charta oder früher bereits im Briand-Kellog-Pakt. Andererseits soll das Normengefüge aber so etwas wie Planungssicherheit – nach dem Grundsatz von Treu und Glauben – bieten. Ein Staat soll sich darauf verlassen können, dass die anderen Staaten nach dem Regelsystem, auf das man sich geeinigt hat, handeln.

Das Dilemma der Vereinten Nationen

Dieser zweite Faktor – die rechtlichen Rahmenbedingungen – ist jedoch weiterhin nicht vollständig entwickelt. Er bleibt abstrakt, wenn man ihn nicht im Zusammenhang mit dem realpolitischen Potential sieht. Was nützen die schönsten Regeln, die formaliter – auf dem Papier – gelten, wenn ein Staat nicht in der Lage ist, ihre Einhaltung gegenüber anderen, potentiell stärkeren Akteuren anzumahnen. Genau dies ist seit ihrer Gründung das Dilemma der Organisation der Vereinten Nationen als Garant von Recht und Frieden auf globaler Ebene.

Unipolarität macht rechtliche Rahmen­bedingungen weitgehend wirkungslos

Die beiden Faktoren – das realpolitische ­Potential und die rechtlichen Rahmenbedingungen – kommen je nach der Struktur des internationalen Systems (unipolar, bi­polar, multipolar) in unterschiedlicher Weise zum Tragen. Wenn einer dominiert – also in einer Situation der Unipolarität –, bleiben die Faktoren, die ich unter dem zweiten Gesichtspunkt erwähnt habe – die rechtlichen Rahmenbedingungen –, weitgehend bedeutungs- beziehungsweise wirkungslos. Vor allem die kleinen und mittleren Staaten verlieren in einer solchen Konstellation – wir haben es alle in den letzten Jahrzehnten beobachten können – den Handlungsspielraum, den sie zum Beispiel in der bipolaren Ordnung des Kalten Krieges hatten. Unter Bedingungen der Unipolarität wird sich der Hegemon an die rechtlichen Rahmenbedingungen nur halten, solange diese seinen vitalen Interessen nicht entgegenstehen. Man könnte zur Illustration auf die Politik von Donald Trump verweisen. Die einseitige Aufkündigung des Iran-Abkommens durch die USA hat auch den lange Zeit Gutgläubigen die Folgen einer unilateralen Politik drastisch vor Augen geführt. Wenn ein Staat sich so mächtig fühlt, dass er glaubt, auf andere keine Rücksicht nehmen zu müssen, dann wird er etwa Verpflichtungen aus bindenden Resolutionen des Uno-Sicherheitsrates oder Verpflichtungen, die eine Vorgängerregierung eingegangen ist, einfach ignorieren, falls die amtierende Regierung der Meinung ist, dass eine solche Haltung den nationalen Interessen besser entspricht.
In einer unipolaren Konstellation kommt es also für die Mitglieder der internationalen Gemeinschaft nicht so sehr auf die formal geltenden Normen, sondern auf die real­politische Positionierung an: entweder als Vasall des Hegemons – dies war zum Beispiel über lange Zeit hinweg die Rolle Deutschlands im Verhältnis zu den USA – oder in einem Versuch, sich mit Gleichgesinnten zusammenzutun. Ein Beispiel für letzteres sind transnationale Kooperationsformen wie etwa BRICS oder auch Initiativen auf regionaler Ebene wie die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit. Dabei geht es um eine Koordination der Politik unter gleichgesinnten Staaten mit dem Ziel, dem Druck des Hegemons zu widerstehen.

Strategie der Machtgewinnung auf rein militärischem Gebiet

Unter den realpolitischen Optionen gibt es auch die Möglichkeit, dass einzelne Staaten eine Strategie der Machtgewinnung auf rein militärischem Gebiet verfolgen, insbesondere mit Bezug auf Massenvernichtungswaffen. Was dies bedeutet, hat man in jüngster Zeit am Beispiel der Krise um Nordkorea beobachten können. Zur Problematik der Nuklearwaffen im realpolitischen Kontext gibt es auch ein interessantes – sibyllinisches – Gutachten («Advisory Opinion») des Internationalen Gerichtshofes, der in seiner Antwort auf die ihm von der Uno-Vollversammlung gestellte Frage zur Zulässigkeit von Nuklearwaffen das Tabu angesprochen hat, ob in einem Fall, in dem es um das Überleben eines Staates als Staat geht, die Frage des Einsatzes von Massenvernichtungswaffen nicht anders als lediglich formal-rechtlich gesehen werden muss.

Mehr Handlungsspielraum in einer multipolaren Ordnung

Die hier nur kurz skizzierten Handlungsoptionen von Staaten im unipolaren Kontext enthalten bereits die Ansätze zur Entstehung einer multipolaren Ordnung, in der mehr als zwei Machtzentren die Spielregeln der internationalen Beziehungen aushandeln und ihre Interessen sodann im Rahmen dieser Spielregeln artikulieren. Es ist offenkundig, dass der einzelne Akteur in einem solchen Rahmen – verglichen mit dem unipolaren Szenario – einen wesentlich grösseren Handlungsspielraum besitzt. Er ist eben nicht mehr einem Hegemon auf Gedeih und Verderb ausgeliefert, sondern kann seine Interessen in Kooperation mit anderen Akteuren artikulieren, wobei es stets mehr als eine Option gibt. Er kann sich einem regionalen Verbund anschliessen oder einen solchen mitgründen oder in einem transnationalen Kooperationsforum mitwirken. Beispiele hierfür sind etwa das bereits erwähnte Format von BRICS oder die G 20. Ein Staat kann sich allenfalls auch, wie die Aussenpolitik der Schweiz eindrücklich demonstriert, als neutraler Mittler positionieren. In einer bipolaren Konstellation, wie sie im Kalten Krieg bestand, kann diese Politik allerdings eine wesentlich grössere Wirksamkeit entfalten. (Dies entspricht auch der Erfahrung der österreichischen Diplomatie bis zum Eintritt in die Europäische Union.)

Kein Zwang, sich einem der Machtzentren zuzuordnen

In diesem Vergleich der Typen der Weltordnung ist es wichtig, festzuhalten, dass Multipolarität nicht bedeutet, dass jeder Staat gezwungen wäre, sich einem der existierenden Machtzentren zuzuordnen (also unterzuordnen) – und dass dadurch dann kleine Staaten gleichsam marginalisiert würden. Multipolarität heisst vielmehr, dass es mehrere Machtpole gibt, die sich sowohl um Einzelstaaten als auch um Staatengruppen oder zwischenstaatliche Organisationen bilden können, welche aber nicht notwendig den gesamten Globus abdecken. Auch hier besteht die grundsätzliche Möglichkeit für den einzelnen Staat, sich zu absentieren beziehungsweise selbst zu entscheiden, ob er die allfällige zusätzliche Sicherheit durch Einbindung in eine bestehende Organisation braucht oder nicht. Hier gibt es einen breiten diplomatischen Ermessens- und Handlungsspielraum. Es ist also nicht so, dass kleine Staaten gezwungen wären, sich irgendwo anzuschliessen oder in eine Gruppierung einzuordnen.
Der entscheidende Vorteil einer – zugegeben ziemlich komplexen – multipolaren Konstellation ist jedoch, dass jeder einzelne Akteur, unabhängig von Grösse und Macht, einen relativ grösseren Manövrierspielraum – man könnte auch sagen Freiheitsspielraum – hat als in der bisherigen unipolaren Konstellation. Ein multipolarer Rahmen ist gerade für kleinere Staaten eine bessere Garantie für die Bewahrung ihrer Unabhängigkeit als ein hegemoniales, aber auch ein bipolares System. Auch wenn in einer Konstellation mit zwei Machtpolen neutrale Staaten mit entsprechendem diplomatischen Geschick ihr «Gewicht» in Einzelfällen besser zur Geltung bringen können als in einem multi­polaren Kontext, ist unter den strukturellen Bedingungen dieses Machtgleichgewichtes die Gefahr, in den Sog regionaler Dominanz eines der beiden Machtpole zu geraten beziehungsweise dem «Hinterhof» der jeweiligen Supermacht zugeschlagen zu werden, grösser als bei einer Vielzahl von miteinander konkurrierenden oder miteinander koalierenden, sich dynamisch im Kräfte-Parallelogramm stets neu positionierenden Staaten.

Weltstaat und Weltregierung sind keine Lösung

In der sich bereits abzeichnenden multipolaren Welt der Zukunft liegt auch die Chance für jeden einzelnen Staat, seine Souveränität in frei ausgehandelter Kooperation mit den anderen auf der Basis der Gegenseitigkeit zu behaupten. Trotz der zugegebenermassen starken Volatilität dieser Konstellation ist dies wohl die bessere Option als die Herausbildung eines Weltstaates, dessen ­politischer Alltag – wenn ich das ironisch so sagen darf – strukturell durchaus den Verhältnissen in einer unipolaren Weltordnung ähnlich wäre. Der Hegemon, der allen Staaten seinen Willen aufzwingt, würde in einer Weltstaatskonstruktion lediglich durch eine Art Weltregierung ersetzt, die die Vielfalt der Völker und Kulturen mit ihrer vom Begriff her notwendigen zentralen Machtausübung absorbieren würde. Hier ist durchaus eine strukturelle Ähnlichkeit zur Unipolarität gegeben.
Gestatten Sie mir zum Ausklang noch eine Art ceterum censeo. Die Uno, die nach dem Zweiten Weltkrieg gegründete Organisation der Vereinten Nationen, wird als weltumspannendes Projekt nur überleben, wenn sie sich von der Idee einer Weltregierung durch den mit diktatorischen Vollmachten ausgestatteten Sicherheitsrat verabschiedet und ihr die Transformation in Richtung eines normativen und organisatorischen Rahmens für ein neues multipolares Machtgleichgewicht gelingt. Die fortgesetzte Unterordnung der Weltgemeinschaft unter den Willen der damals fünf mächtigsten Staaten – das war die Multipolarität von 1945! – ist in dem neuen, sich jetzt abzeichnenden Rahmen ein gefährlicher und letztlich systemsprengender Anachronismus.    •