Terrain für EU-Rahmenabkommen ist planiert

Ein grosses Planspiel

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Am 7. Dezember hat der Bundesrat – nach rund vierjährigen Verhandlungen im stillen Kämmerchen – den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens (InstA) mit Brüssel veröffentlicht. Dass dies nur wenige Tage nach dem Nein des Souveräns zur Selbstbestimmungsinitiative geschieht, ist kaum ein Zufall. Denn der Grosseinsatz zur Versenkung dieser Initiative war sozusagen die Generalprobe zur Inszenierung des Rahmenabkommens als zugegebenermassen grossem, aber angeblich unumgänglichen Schritt der Schweiz Richtung EU. So schrieb die Tagespresse am Vortag der Abstimmung, «ein klares Volks-Nein zur Selbstbestimmungsinitiative» könnte «als Bekenntnis zu Europa gedeutet werden» («St. Galler Tagblatt» vom 24. November). Im Klartext: Wenn die Mehrheit des Stimmvolks dazu gebracht werden konnte, auf seine Stellung als oberste Gewalt im Schweizer Staatssystem zu verzichten, dann kann es vielleicht auch durch einen stetigen Fluss von Irreführungen und Tatsachenverdrehungen zu einem Rahmenabkommen mit Brüssel gedrängt werden, das die direkte Demokratie, die Unabhängigkeit und die Souveränität des eigenen Landes stückchenweise weiter demontieren würde, bis kaum mehr etwas davon übrigbleibt …
Die Frage, ob wir einen Grossteil der Souveränität der Schweiz und unserer politischen Rechte an Brüssel abgeben sollen, wird immer dringender zur Existenzfrage für das Schweizer Modell. Wie es so weit kommen konnte und wie die Classe politique das Rahmenabkommen am Volk vorbei durchzuziehen versucht, soll hier zunächst dargelegt werden. Für die Fülle der Vertragsinhalte brauchen wir mehr Zeit, sonst schwirrt einem bald einmal der Kopf. Heute geht es als erstes um die zentralen Grundprinzipien des Vertrages: Übernahme von EU-Recht und Streitbeilegung, zum anderen um die Frage, welche bilateralen Verträge dem Rahmenabkommen unterstellt werden sollen.
Im Frühjahr will der Bundesrat sich wieder an die Öffentlichkeit wenden. Bis dahin sollten wir Bürger uns nicht nur über Inhalt und Ziele des Abkommens informieren, sondern uns auch mit der dringend anstehenden Aufgabe befassen: Was tun?

Vertraglich verbunden mit der EG/EU ist die Schweizer Wirtschaft bereits seit 1972, mit einem bis heute aktuellen und sehr effektiven Freihandelsabkommen für Industriegüter (FHA) sowie rund 100 darauf basierenden weiteren Verträgen. Ein solches Vertragswerk von gleich zu gleich genügte aber der zunehmend zentralistischen und autoritären EU-Bürokratie bald einmal nicht mehr. Das grosse Planspiel der immer engeren politischen und rechtlichen Einbindung der Schweiz in den Brüsseler Machtkomplex begann 1991 mit dem EU-Beitrittsgesuch des Bundesrates. Im Jahr darauf folgte die Volksabstimmung über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), den Bundesrat Adolf Ogi als «Trainingslager zum EU-Beitritt» bezeichnete. Weil das Schweizer Volk am 6. Dezember 1992 nein zum EWR sagte, beschritt Bundesbern in der Folge den «bilateralen Weg». Im Jahr 2000 wurden die Bilateralen I vom Volk angenommen. 2004 folgten die Bilateralen II, darunter Schengen-Dublin, dem das Volk in der Referendumsabstimmung vom 5. Juni 2005 zustimmte. Gleichzeitig hielt der Bundesrat – gegen den Volkswillen – bis 2005 am Beitritt als strategischem Ziel fest. Der formelle Rückzug des Beitrittsgesuchs fand jedoch erst im Jahr 2016 statt, erzwungen durch das Parlament.

Brüssel fordert fortlaufende Anpassung der bilateralen Verträge an das EU-Recht

Nur wenige Jahre später begann Brüssel von neuem zu drängen: Ein «Dach» für die vielen Verträge müsse her, ein einheitlicher (EU-)rechtlicher Überbau. Die EU-Turbos in Bundesbern sprangen bereitwillig auf diesen Zug auf. Nach dem Debakel mit dem EWR wählte man für das heute vorliegende Gebilde einen neuen Namen: «institutionelles Rahmenabkommen (InstA)». Sein Ziel: Es soll «den bilateralen Weg bzw. den EU-Binnenmarktzugang konsolidieren, zukunftsfähig machen und dessen Weiterentwicklung ermöglichen». So das harmlos klingende Mäntelchen gemäss der neuen Auslegeordnung des Bundesrates.1 Tatsächlich wäre die Schweiz mit dem InstA so rigoros eingebunden in die EU-Rechtsentwicklung, dass ihre Souveränität und unsere Volksrechte zu einem kümmerlichen Rest schrumpfen würden.
Ein Grossteil der Vorarbeit ist geleistet: Mit viel Propaganda und Manipulation ist es in jüngster Zeit den EU-Turbos in Politik, Verwaltung und Wirtschaft gelungen,

• 2017 eine umfassende Energiestrategie durch die Volksabstimmung zu bringen, die – wie wir von Bundesrätin Leuthard erst hinterher erfuhren – ohne Stromabkommen mit der EU nicht umsetzbar ist,
• 2017/18 drei Volksinitiativen zur Ernährungssicherheit und -souveränität sowie zur nachhaltigen und gesunden Produktion zu bodigen, die den Ausbau des grenzenlosen Handels erschwert hätten,
• den vom Volk am 9. Februar 2014 beschlossenen Verfassungsartikel zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung unter stetiger Bevormundung durch die EU-Kommission faktisch nicht umzusetzen,
• die Selbstbestimmungsinitiative mit einem derartigen Lügenteppich zu umweben, dass am 25. November zwei Drittel der Stimmenden den Souverän, also sich selbst, entrechtet und entmachtet haben.

«Interne Konsultation» statt einer breiten Diskussion in der Bevölkerung

Gleich zu Beginn der Medienkonferenz vom 7. Dezember demonstrierte der Bundesrat, dass er eine breite öffentliche Diskussion möglichst lange vermeiden will – bis zu einem Stand, an dem es dann angeblich kein Zurück mehr gäbe? Zum einen unterstellt er den Vertragsentwurf nicht dem in der Schweiz üblichen Vernehmlassungsverfahren, an dem alle Kantone, Parteien und Verbände, interessierte Bürgergruppen und einzelne Bürger teilnehmen können, wobei jeweils die gesamten Unterlagen jedermann zur Verfügung stehen. Statt dessen eröffnete der Bundesrat am 7. Dezember «ein Konsultationsverfahren – kein öffentliches, sondern für betroffene Kreise», [gemeint sind lediglich die Parteien, Kantone und Sozialpartner]. Denn es bestünden mit Brüssel noch Differenzen in einigen wichtigen Punkten, wie den flankierenden Massnahmen zum Lohnschutz und der Unionsbürgerrichtlinie, so der Bundesrat (SRF News vom 7. Dezember).
Dazu ist festzuhalten: In der direkten Demokratie gehören alle Stimmbürger zu den «betroffenen Kreisen», denn sie werden eines Tages über Annahme oder Ablehnung des Rahmenabkommens abstimmen. Die nun laufende «interne Konsultation» hat jedoch gar nicht zum Ziel, sich mit vereinten Kräften entschiedener gegenüber Brüssel einzubringen, sondern sie soll die Beteiligten auf die von Brüssel geforderte Linie trimmen. Im Frühjahr will der Bundesrat dann über das Ergebnis der Konsultation informieren. (SRF News vom 7. Dezember). Zu hoffen ist, dass die Gewerkschaften bei ihren Lohnschutzforderungen bleiben. Denn die Schweiz hat wegen ihrer hohen Löhne und der tiefen Arbeitslosigkeitsquote seit dem Abschluss des Personenfreizügigkeitsabkommens (Bilaterale I) eine im Vergleich zu anderen Staaten ausserordentlich starke Zuwanderung in den Arbeitsmarkt und die Sozialversicherungen zu bewältigen. Wichtig ist aber auch, dass die Konsultationsteilnehmer sich nicht von ein paar einzelnen – wenn auch sehr wichtigen – Punkten ablenken lassen. Es ist unerlässlich, das Abkommen als Ganzes unter die Lupe zu nehmen und den Menschen in unseren Nachbarstaaten und in den anderen EU-Staaten unser politisches System näherzubringen.
Geradezu verfassungswidrig ist es, dass der Entwurf des Vertragstextes am Tag der «Offenlegung» nur auf französisch vorliegt. Italienisch- und deutschsprachige Schweizer müssen sich für unbestimmte Zeit mit einem Papier aus dem EDA begnügen, das sich nicht auf die Zusammenfassung der Vertragsinhalte beschränkt, sondern gespickt ist mit Beeinflussungsversuchen, ohne die einseitigen Kommentare von den Vertragsinhalten abzugrenzen.1 Ein unhaltbares Vorgehen!

Kern des Abkommens: Übernahme von EU-Recht und EU-Gerichtsbarkeit

«Die institutionellen Mechanismen Rechts­entwicklung, Überwachung, Auslegung und Streitbeilegung stellen den eigentlichen Kernbestand des Abkommens dar.» (siehe Artikel 1) In seinem «Informations»-Papier ist der Bundesrat des Lobes voll über das Verhandlungsresultat: «Die Schweiz entscheidet beispielsweise über jede Rechtsentwicklung entsprechend ihren verfassungsmässigen Genehmigungsverfahren inklusive Re­fe­ren­dums­möglichkeit (keine automatische Übernahme). Die Einhaltung der Abkommen in der Schweiz wird durch Schweizer Instanzen überwacht. Und Streitfälle werden von einem Schiedsgericht entschieden, in welchem paritätisch von der Schweiz ernannte Schiedsrichter einsitzen. Die Zuständigkeit des EuGHs ist auf die Auslegung von übernommenem EU-Recht beschränkt.»²
Hier sollen nicht die ganzen Flussdiagramme zur «dynamischen Rechtsentwicklung» und zum «Streitbeilegungsverfahren», die der Bundesrat seiner Kurzfassung anhängt,³ detailliert dargelegt werden. Dies kann später bei Bedarf nachgeholt werden. Es ist lediglich klarzustellen: Der Eindruck, als würde die Schweiz in den gesamten Abläufen das Heft in der Hand behalten, als gäbe es keinerlei Einschnitte in die Souveränität des Landes und die politischen Rechte der Bürger, ist reine Verschleierungstaktik.

Rechtsübernahme: Bewahrung der eigenen Entscheidungsfreiheit?

«Laut Entwurf des institutionellen Abkommens verpflichten sich die Schweiz und die EU, relevante EU-Rechtsentwicklungen in die Abkommen zu übernehmen.»⁴
Die EU-Waffenrichtlinie als sogenannte «Weiterführung des Schengenrechts» ist ein Beispiel dafür, wie es mit dem Rahmenabkommen ablaufen würde. Bei der Abstimmung über Schengen/Dublin kam kein Stimmbürger auf die Idee, dass die EU sich zwölf Jahre später, gestützt auf Schengen, in die Handhabung des Waffenbesitzes in den einzelnen EU-Staaten und auch in der Schweiz einmengen könnte. Heute sollten wir klüger sein: Welche – und wie schwerwiegende – Rechtsänderungen wir mit einem Rahmenabkommen in fünf, zwölf oder zwanzig Jahren von der EU übernehmen müssten, kann niemand voraussehen!
Gegen die Übernahme der EU-Waffenrichtlinie 2017/853 haben verschiedene Gruppierungen das Referendum ergriffen, die Sammelfrist läuft bis am 17. Januar 2019. Am 19. Mai 2019 wird das Schweizer Stimmvolk über die Vorlage abstimmen können.
Was wir heute schon sagen können: Die Schweizer EU-Lobby wird ihre geballte Macht in den Abstimmungskampf einbringen, die EU-Zentrale wird ihre Geschütze auffahren, falls das Volk sich gegen die Übernahme der geänderten Waffenrichtlinie entscheidet, und Bundesrat und Parlament würden die Sache mit Brüssel wieder hinzubiegen versuchen. Damit haben wir inzwischen genügend Erfahrung. Mit einem Rahmenabkommen müssten wir einen weit heftigeren und pausenlosen Kampf um unsere direktdemokratischen Rechte ausfechten und sässen dabei an einem viel kürzeren Hebelarm als heute.
Ob wir unsere starken Volksrechte bewahren können, hängt auch von uns Bürgern ab: Weder von den EU-Gremien noch von Politikern und Medien in unseren Nachbarstaaten können wir erwarten, dass sie den hohen Stellenwert, freier Bürger in einem direktdemokratischen Staat zu sein, verstehen oder auch nur erahnen können. Wenn sogar in unserer eigenen Regierung und im Parlament Leute sitzen, die einem Rahmenabkommen mit der EU das Wort reden, welches uns mit Sicherheit abhängiger und unfreier macht …

Unparteiisches Schiedsgericht?

Schiedsrichter erfüllten in der Schweizer Geschichte die ausserordentlich wichtige Funktion, zwischen zerstrittenen und uneinigen Kantonen zu vermitteln – wobei die Streitigkeiten zum Teil heftig, oft auch mit Waffengewalt ausgetragen wurden. Dass die Eidgenossen über Jahrhunderte, auch über die schwierige Zeit der Glaubensspaltung hinweg, den Zusammenhalt bewahren konnten und sich schliesslich 1848 zum Bundesstaat zusammenschlossen, ist zu einem grossen Teil einer Reihe von Persönlichkeiten zu verdanken, denen es gelang zu schlichten. Der Bekannteste unter ihnen war Niklaus von Flüe. Auch heute sind Schiedsrichter in der Regel allseits geachtet, zum Beispiel zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften und natürlich auf dem Fussballfeld.
Ein Schiedsgericht, das bei «Streitigkeiten» zwischen der Schweiz und der EU eingesetzt werden soll, wenn der zuständige Gemischte Ausschuss keine Lösung fände, wäre von ganz anderer Art. Zwar soll es paritätisch besetzt werden, das heisst mit gleich vielen von der Schweiz wie von der EU ernannten Richtern. Aber der Bundesrat wird kaum einen Martin Schubarth oder einen Hansjörg Seiler auswählen (zwei Persönlichkeiten verschiedener politischer Provenienz, die sich als Schweizer Bundesrichter ihr eigenständiges Denken bewahrt haben), sondern eher eine Helen Keller. Sie ist die (einzige) Schweizer Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg, aber ob sie dort die Interessen der Schweiz vertritt, ist zumindest fraglich. So trat sie in den Medien seit Jahren gegen die Selbstbestimmungsinitiative auf und warnte vor Volksinitiativen, die «ein Problem mit den Grundwerten [hätten], die in unserer Verfassung stehen»,⁵ oder sie behauptete wahrheitswidrig, die Initianten wollten die EMRK kündigen und würden damit ein verheerendes Signal für andere Staaten aussenden.⁶ Mit Schweizer Schiedsrichtern dieser Art hätten wir vermutlich zu rechnen.

Faktische Unterstellung des Schiedsgerichts unter den EuGH

Höhepunkt der Irreführung im bundesrätlichen Papier ist die Darstellung des Parts des Europäischen Gerichtshof EuGH: Die Gemischten Ausschüsse und das von der Schweiz oder der EU angerufene Schiedsgericht würden anfallende Streitigkeiten selbständig klären. Der EuGH müsse vom Schiedsgericht nur dann beigezogen werden, wenn «die Streitigkeit eine Frage der Auslegung oder Anwendung von EU-Recht auf[wirft…]»7
Kleine Überlegungsfrage: Wenn es um die Übernahme der EU-Rechtsentwicklung in die bilateralen Abkommen Schweiz–EU geht, wo bitte soll es da um etwas anderes als um die «Auslegung oder Anwendung von EU-Recht» gehen? Tatsächlich wäre der EuGH immer dabei: Das Schiedsgericht müsste «gestützt auf die Auslegung des EuGHs» über die Streitfrage entscheiden und «die Parteien sind an den Schiedsspruch [beziehungsweise an die Auslegung des EuGHs] gebunden.» Dieses oberste Gericht der EU, gegen dessen Entscheide es keine Einsprachemöglichkeiten gibt, ist ein veritabler fremder Richter. Worin soll also der Unterschied zwischen einem Schiedsgerichts-Entscheid «gestützt auf die Auslegung des EuGHs» und einem direkten Urteil des EuGH bestehen?
Das erinnert uns stark an den sogenannten «Efta-Gerichtshof», der von der EU eingesetzt wurde zur Absicherung der einheitlichen Anwendung von EU-Recht durch die drei EWR-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein. Der «Efta-Gerichtshof» wurde von seinem ehemaligen Präsidenten, Carl Baudenbacher, als «kleiner Bruder des EuGH» bezeichnet, weil er alle seine Entscheidungen gemäss der EuGH-Rechtsprechung trifft.
Übrigens pfeifen es die Spatzen von den Dächern, dass vor dem EuGH auch die einzelnen EU-Mitgliedsländer praktisch nie gegen die EU-Kommission Recht bekommen – bei einem «Streit» mit der EU kann man also nicht von zwei gleichberechtigten Parteien sprechen.
Wenn die Schweiz das Urteil nicht anerkennen würde (zum Beispiel weil es in der Referendumsabstimmung vom Volk abgelehnt würde), dann könnte die andere Partei sogenannte «Ausgleichsmassnahmen» (Sanktionen) ergreifen. Mit den vertrags- und völkerrechtswidrigen Sanktionen der EU haben wir bereits einige Erfahrung.

Welche bilateralen Abkommen würden dem Rahmenabkommen unterstehen?

Gemäss Artikel 2 des InstA wären dies die fünf sogenannten «Marktzugangsabkommen» der Bilateralen I: Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Luftverkehr, technische Handelshemmnisse/MRA und Landwirtschaft sowie künftige Marktzugangsabkommen (z. B. das derzeit in Verhandlung befindliche Stromabkommen).⁸ Dazu vorläufig nur zwei Bemerkungen: Erstens müsste die Personenfreizügigkeit gemäss dem Volkswillen (Art. 121a der Bundesverfassung) eigentlich eigenständig gesteuert werden, was bekanntlich nicht umgesetzt wurde. Statt dessen will die EU im Gegenteil die relativ gut funktionierenden Flankierenden Mass­nahmen (häufige Kontrollen der Arbeitsverträge und -bedingungen, Verhinderung der Tätigkeit von Scheindienstleistern durch achttägige Anmeldefrist) stark einschränken. Ob der Schweiz auch die Unionsbürgerrichtlinie aufgedrückt werden soll, ist noch offen; dazu später. Zweitens bleibt es schleierhaft, inwiefern das Landverkehrsabkommen für die Schweiz ein Marktzugangsabkommen sein soll: In Wirklichkeit ist es ein Transitabkommen für Lkw aus der EU und bringt der Schweiz nichts als Lastwagen-Lawinen und schlechte Luft. Was kann die EU hier wohl ändern wollen? (Nacht- und Sonntagfahrverbot sowie maximal 40-Tonnen-Fahrzeuge werden im Rahmenabkommen anerkannt.) Dies nur als Denkanstösse.
Das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen und das Freihandelsabkommen (FHA) von 1972 fallen laut Bundesrat nicht unter das institutionelle Abkommen. Aber die EU will auch sie dem InstA unterstellen. Das wäre keine Kleinigkeit: Laut einer brandaktuellen Übersicht des EDA schafft das FHA seit Jahrzehnten eine Freihandelszone Schweiz–EU für industrielle Güter und ist «zentral für die Schweizer Wirtschaft».⁹ Zahlreiche weitere Verträge basieren auf dem FHA. Offenbar haben sich Bern und Brüssel geeinigt, diesen Brocken lieber erst auf den Tisch zu bringen, wenn sie das InstA unter Dach und Fach gebracht haben: Im Stil einer Salamitaktik wollen sie eine «politische Absichtserklärung» abgeben, wonach sie Verhandlungen über die «Modernisierung» dieser beiden Abkommen aufnehmen wollen. Diese wichtigen Verträge muss man also heute schon dazu denken.

Breite und ehrliche Diskussion tut not!

Noch bevor wir alle Einzelheiten des geplanten institutionellen Rahmenabkommens einbezogen haben, ist es klar, dass dieses Konstrukt grosse Ähnlichkeiten mit einem Beitritt zum EWR hat. Trotz aller Beschönigungsversuche und samtenen Formulierungen tun wir gut daran, den Vertrag – der in allen Landessprachen zur Verfügung zu stehen hat – genauestens zu lesen und breit zu diskutieren. Wir Bürgerinnen und Bürger sind gefordert, sehr sorgfältig abzuwägen, ob wir uns auf eine engere Einbindung in die zentralistische Europäische Union einlassen wollen. Die EU wiederum täte gut daran, von ihren Zentralisierungsplänen abzukommen und zu einem «Europa der Vaterländer» zusammenzuwachsen – in echtem Sinn zusammenzuwachsen, nicht auf der Basis von Zwang und Druck.    •