«Die OSZE ist nur so stark, wie dies das weltpolitische Klima zulässt»

OSZE-Führungscrew abgewählt

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa OSZE nimmt im internationalen Zusammenspiel und insbesondere im Spannungsfeld zwischen der Nato und Russland einen wichtigen Platz ein. Sie ist die Nachfolgeorganisation der KSZE (Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Eu-ropa), in deren Rahmen am 1.8.1975 die Schlussakte von Helsinki unterzeichnet wurde. Ihre Folgekonferenzen waren während des Kalten Krieges eine der wenigen Plattformen für einen Dialog zwischen dem kommunistischen Ostblock und dem Westen, unter Einschluss von neutralen und blockfreien Staaten.
   
Die 1995 gegründete OSZE versucht auch heute, die Parteien in den europäischen Konflikten an einen Tisch zu bringen, um den Dialog zwischen den involvierten Grossmächten in Gang zu halten. Neben dieser -politischen Ebene ist die OSZE auch praktisch aktiv, zum Beispiel beobachtet sie bei nationalen Wahlen, ob diese unter rechtsstaatlichen und demokratischen Kriterien einwandfrei ablaufen, oder sie überwacht die Einhaltung eines vereinbarten Waffenstillstandes wie zurzeit in der Ostukraine (siehe Kasten oben). Die OSZE ergreift keine Zwangsmassnahmen, sie wird nur auf Einladung oder Einwilligung der beteiligten Staaten aktiv. Die Führungsspitze der OSZE wird im Ständigen Rat der Botschafter in Wien bestimmt, die natürlich Rücksprache mit ihrer jeweiligen Regierung nehmen. Es gilt das Einstimmigkeitsprinzip.1

Für die Schweiz war es eine Freude und eine Ehre, als vor drei Jahren ein erfahrener Schweizer Diplomat als Generalsekretär und Chef der OSZE gewählt wurde. Thomas Greminger ist seit 1990 im diplomatischen Dienst des EDA (Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten) tätig, unter anderem auch in der DEZA (Direktion für Entwicklungszusammenarbeit). Seit 2010 war er ständiger Vertreter der Schweiz (im Rang eines Botschafters) bei der OSZE, der Uno und den internationalen Organisationen in Wien. In seiner neuen Position als Generalsekretär konnte Greminger als Vertreter der neutralen Schweiz aus dem vollen schöpfen.
   
Doch als nun im Juli 2020 die Wiederwahl Gremingers und der übrigen Führungskräfte für die nächsten drei Jahre anstand, üblicherweise eine reine Formsache, kam es zum Eklat: Alle vier wurden abgewählt, ihre Amtszeit endete am 18. Juli. Der alljährlich im Dezember stattfindende Ministerrat der 57 Aussenminister wird wohl die Führungskrise lösen müssen. Wie dies geschehen konnte und welche geopolitischen Schachzüge dahinterstecken könnten, soll hier, soweit heute ersichtlich, dargelegt werden.

Ablauf der Nichtwiederwahl

Die Leitung der OSZE besteht seit 2017 aus Thomas Greminger, Generalsekretär (Schweiz), Harlem Désir, Beauftragter für Medienfreiheit (Frankreich), Ingibjörg Solrun Gisladottir, Leiterin des Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (ODIHR) (Island) und Lamberto Zannier, Hochkommissar für nationale Minderheiten (Italien).
   
Am 26. Juni 2020 meldete die österreichische Zeitung «Der Standard», dass sich Aserbaidschan gegen die Verlängerung des Mandats des Medienbeauftragten Harlem Désir stellt. Dieser habe die «Situation mit der Meinungsfreiheit in Aserbaidschan ‹übertrieben kritisiert›», so der aserbaidschanische Aussenminister. Aserbaidschan kritisiert auch, Désir habe wenig Hilfestellung zur Beseitigung der diesbezüglichen Probleme geleistet.2
   
Dies war der erste Stein, der die Lawine ins Rollen brachte. Gemäss Tagespresse vom 16. Juli schloss sich Tadschikistan dem Votum gegen die Wiederwahl des Franzosen an. Als nächstes stellten sich die Türkei und Tadschikistan (das in der Vergangenheit von einem der Skandale des ODIHR betroffen war) gegen die Verlängerung des Mandats der Isländerin Ingibjörg Solrun Gisladottir. Nun reagierten Frankreich und Island, mit Unterstützung Kanadas und Norwegens, und forderten gleich die Nichtwiederwahl der ganzen Führungsmannschaft, also auch von Thomas Greminger und Lamberto Zannier.3
   
Da in der OSZE alle 57 Mitgliedsstaaten der Wiederwahl der vier Spitzenkräfte zustimmen müssten, war damit das Scheitern der Wahl Tatsache. Seit dem 18. Juli 2020 ist die OSZE nun ohne Führung.

Generalsekretär Greminger als Opfer einer politischen Dynamik

Auf die Frage von Fredy Gsteiger am 14. Juli in Radio SRF: «Sehen Sie sich ein Stück weit als Kollateralschaden einer schwierigen Situation in der OSZE, fast ein bisschen als Bauernopfer?» antwortete Generalsekretär Greminger: «Ja, das ist eine faire Umschreibung. Meine Person, meine Leistung über die letzten drei Jahre, wurden nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Natürlich gab es hier und da Kritiken, das ist normal, wenn Sie in einer Organisation mit 57 Teilnehmerstaaten etwas unternehmen. In diesem Sinne wurde ich jetzt schon ein Stück weit Opfer einer -politischen Dynamik.»4
   
In der «Neuen Zürcher Zeitung» wurde auch die Problematik der auffallend einseitig besetzten Führungsposten aufgegriffen: «Wäre eine bessere geographische Verteilung der Führungspositionen ein Weg, um diese breiter abzustützen? Die Russen drängen ja auf Kandidaten aus Osteuropa.» Thomas Greminger: «Es wäre jetzt wichtig, dass starke Kandidaturen auch aus dem Osten kommen. Auch im Generalsekretariat haben wir zu wenig Mitarbeiter aus Ländern, die östlich von Wien liegen.»5
   
Da kommt schon der Verdacht auf, dass die Staaten des Westens versuchen, die OSZE zu kontrollieren. Tatsache ist, dass bereits 2017 Widerstand aus Russland und anderen östlichen Staaten kam, weil die Kandidaten grösstenteils aus westeuropäischen Nato-Ländern stammten. Der russische Aussenminister Sergej Lawrow stimmte schliesslich der Besetzung vor allem deshalb zu, weil als Generalsekretär Thomas Greminger vorgeschlagen wurde. Dazu die «Neue Zürcher Zeitung»: «Greminger verfügte als Vertreter eines neutralen Landes, das zudem hervorragende Beziehungen zu Moskau unterhält, über einen erheblichen Vorteil. Er wurde so zu einem der prominentesten Schweizer Diplomaten auf dem internationalen Parkett.»6
   
Angesichts der einseitigen Besetzung der Ämter ist es verständlich, dass die Regierung Aserbaidschans nun die französische Kritik an ihrem Land zum Anlass nahm, die Abwahl des Franzosen zu fordern. Miteinbeziehen muss man, dass Aserbaidschan seit über 30 Jahren an einem der Konflikte beteiligt ist, um deren Lösung die OSZE ringt: dem Streit mit Armenien um die Region Nagorni-Karabach. Zurzeit tobt zwischen den beiden Staaten ein weiteres Mal ein Krieg mit bereits mindestens 17 Toten.7 Die OSZE konnte diesen Konflikt nicht lösen, verhinderte aber während vieler Jahre eine Eskalation. Hierbei ist die Mithilfe Russlands entscheidend, das in der Vergangenheit deeskalierend wirkte. Ohne die Mithilfe Moskaus wäre eine Eskalation wohl kaum zu verhindern. Offenbar fühlt sich die aserbaidschanische Regierung von den westlichen Staaten in der OSZE zu wenig unterstützt. Ein Hinweis darauf ist, dass sich die Türkei – die in diesem Krieg auf der Seite Aserbaidschans steht – der Forderung nach Abwahl der OSZE-Spitze angeschlossen hat.

Cui bono?
Wem nützt eine schwache OSZE?

Aserbaidschan, die Türkei und Tadschikistan haben zwar den Anstoss zur Abwahl der OSZE-Führungsmannschaft gegeben, aber es scheint, als ob eine Schwächung dieser wichtigen Institution, deren Hauptzweck die Aufrechterhaltung des Dialogs zwischen dem Westen und Russland ist, einigen Grossmächten nicht ungelegen kommt.
   
Trotz der Bemühungen von Generalsekretär Thomas Greminger haben die Staats- und Regierungschefs in der aktuellen Situation keine adäquate Interimslösung – zum Beispiel Verlängerung der bisherigen Mandate bis zur Bestimmung der Nachfolger – beschlossen. Laut einer Meldung der SDA vom 18. Juli werden «Vizes und Büroleiter» lediglich die notwendigen Routinefunktionen weiterführen, bis die Nachfolger benannt sind.8 Dies wird erst anlässlich des nächsten Ministerrates der Aussenminister der OSZE-Teilnehmerstaaten im Dezember möglich sein.
   
Die Grossmächte haben laut Thomas Greminger kaum einen Finger gerührt, um das Debakel zu verhindern und die politische Handlungsfähigkeit der OSZE zu retten. Zuweilen entsteht der Eindruck, dass insbesondere die Nato- und EU-Mitgliedsstaaten wenig Interesse an einer starken OSZE haben. Sie widersetzten sich auch den Reformbestrebungen Gremingers, der die OSZE stärken wollte. Gemäss einem Artikel in World Economy spielten Kanada und Norwegen – die wesentlich mitverantwortlich sind für die Abwahl der OSZE-Führungscrew – eine aktive Rolle dabei, die von Greminger vorgeschlagenen Instrumente zur Deeskalation von Spannungen zwischen den OSZE-Staaten zu torpedieren.9
   
Nach dem Scheitern seiner Bemühungen für eine befriedigende Interimslösung äusserte Greminger: «Ich bin sehr enttäuscht und frustriert, dass es so gekommen ist. […] Um das nun Realität gewordene Führungsvakuum zu verhindern, hätte es eine Eskalation durch die Grossmächte gebraucht, die den kleineren Ländern die politischen Kosten ihrer verheerenden Alleingänge aufgezeigt hätten. Doch ausser Deutschland war keine von ihnen bereit für Schritte, die über diplomatische Interventionen hinausgingen.» Und weiter: «Ein Anruf von Präsident Macron an seinen aserbaidschanischen Amtskollegen hätte möglicherweise etwas bewegt. Dass man gleichzeitig blockt und passiv bleibt, stört.»10 Insbesondere wenn man mit dabei hat, dass dem Vernehmen nach ein Telefonat des aktuellen Vorsitzenden der OSZE, des albanischen Ministerpräsidenten Edi Rama, mit dem aserbaidschanischen Staatschef Alijew konstruktiv verlaufen sei.
   
Warum hat Macron dieses Telefonat nicht gemacht? Warum hört man nichts von der Supermacht auf der anderen Seite des Atlantiks (die sonst nicht so zurückhaltend ist)? Dem Vernehmen nach haben Macron und sein Aussenminister Le Drian auch die Telefonanrufe von Bundespräsidentin Sommaruga und Bundesrat Cassis nicht entgegengenommen.Auf Grund der verfügbaren Dokumente kann man nur vermuten, dass die sorgfältige und an der Sache orientierte Arbeit der OSZE-Mitarbeiter, zum Beispiel im Ukraine-Konflikt, den westlichen Grossmächten vielleicht nicht in den Kram passt. Wenn man den zufällig ausgewählten Tagesbericht der Sonderbeobachtungsmission in der Ostukraine vom 16. Juli liest (siehe Kasten «Einsatz der OSZE vor Ort»), kommt halt auch heraus, dass – jedenfalls an diesem Tag – «die meisten Waffenstillstandsverletzungen in von der Regierung kontrollierten Gebieten verzeichnet wurden». Dies widerspricht der in unseren Medien behaupteten «Aggressivität» der Separatisten in Donezk und Luhansk, beziehungsweise der sie unterstützenden Russen. Eine mehrjährige Analyse der Verletzungen des Waffenstillstands in der Ostukraine zeigt gemäss einem unabhängigen Experten sowie den Daily Reports der SMM vielmehr, dass die ukrainische Armee einen signifikanten Anteil an diesen Verletzungen begeht. Periodisch schwankend beträgt dieser Anteil 40 bis 60 %.
   
Thomas Greminger, der schon nach dem Putsch auf dem Maidan 2014 (damals noch als Schweizer Vertreter der OSZE) «massgeblich an der Errichtung der Beobachtermission in der Ukraine beteiligt» war,11 meint zum da und dort geäusserten Vorwurf, «zu russlandfreundlich» zu sein: «[…] ich habe sehr darauf geachtet, nicht häufiger in Moskau zu sein als in Washington. Ausgewogenheit ist das A und O dieser Organisation. Dass ich in Washington jeweils auf tieferer Ebene empfangen wurde als in Moskau, ist nicht mein Fehler. Gleichzeitig scheint es mir sinnvoll, dass man mit den Russen die Beziehungen pflegt. Die OSZE ist eine der wenigen verbliebenen internationalen Dialogplattformen, bei denen sie noch gleichberechtigt am Tisch sitzen.»12
   
Vielleicht ist diese Sichtweise von neutraler Seite einigen Nato-Mächten zu ausgewogen? Insbesondere Kanada bekundete schon Mühe mit der Teilnahme Gremingers an Konferenzen in Moskau. Westliche Staaten versuchten zuweilen, die Teilnahme hochrangiger Delegationen an Konferenzen in Moskau zu verhindern und eine solche an der Münchner Sicherheitskonferenz sicherzustellen.

Russischer Aussenminister forderte OSZE-Friedensinitiative an der russischen Grenze zu den Nato-Staaten

Im Gegensatz zu den Westmächten hält Russ-land an einer starken OSZE fest, die ihre Aufgabe vor allem auch an der russischen Grenze zu Nato-Europa wahrnimmt. Am Ministertreffen der «Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa» vom 6. Dezember 2019 in Bratislava sprach der russische Aussenminister Sergej Lawrow Klartext: «In mehreren Wellen hat sich die Nato ausgedehnt – die die Quelle der Legitimität sein will. Ihre militärische Infrastruktur ist bis an die russischen Grenzen vorgedrungen, und sie hat intensiv ihre militärischen Potentiale in Osteuropa ausgebaut, ihre Rüstungsausgaben auf Rekordniveau gesteigert und schafft gleichzeitig ein Feindbild (von Russland). Das alles hat Spannungen provoziert, die wir seit den Jahren des Kalten Krieges nicht mehr kannten.» Lawrow forderte die OSZE zum Handeln auf: «Es ist wichtig, diesen gefährlichen Trend zu unterbinden und die weitere Tendenz zur Konfrontation zu stoppen. […] Die OSZE könnte und sollte wegen ihres riesigen geographischen Umfangs und der allumfassenden Herangehensweise an das Thema Sicherheit, wegen des Konsensprinzips und des Kulturdialogs eine wichtige Rolle bei der Lösung dieser Aufgaben spielen.»13

Schlusswort

Überlassen wir dem Schweizer Thomas Greminger das Schlusswort: «Die OSZE ist nur so stark, wie dies das weltpolitische Klima zulässt. Wir sind ein Werkzeugkasten mit tollen Werkzeugen, auch wenn sie teilweise etwas billig oder veraltet sind. Aber man muss diese Werkzeuge nutzen. Wenn der politische Wille dazu fehlt, ist der Kasten schwer unternutzt.»14    •


1  Zu Organisation und Aktivitäten der OSZE siehe Informationsblatt «Was ist die OSZE?». Veröffentlicht von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. 30.8.2018 (www.osce.org/de)
2  «Aserbaidschan gegen Verlängerung von OSZE-Medienbeauftragtem Harlem Désir», in: Der Standard vom 26.6.2020 (APA)
3  Stephanie Liechenstein, «OSZE lahmgelegt – durch kleingeistiges Verhalten einzelner Staaten», in: St. Galler Tagblatt vom 16.7.2020. Gastkommentar
4  Fredy Gsteiger, «OSZE: Thomas Greminger als Bauernopfer?» Radio SRF, Echo der Zeit vom 14.7.2020
5  Ivo Mijnssen, «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Interview mit OSZE-Generalsekretär Thomas Greminger, in: Neue Zürcher Zeitung vom 17.7.2020
6  Ivo Mijnssen, «Kopflose OSZE», in: Neue Zürcher Zeitung vom 17.7.2020
7  siehe zum Beispiel Silvia Stöber. «Armenien und Aserbaidschan. Konfliktherd ‹Schwarzer Felsen›». tagesschau.de vom 18.07.2020: «Es sind die heftigsten Kämpfe seit 2016: Seit Tagen beschiessen sich armenische und aserbaidschanische Truppen mit schwerem Geschütz. Das Risiko einer Ausweitung des Konflikts ist gross.»
8  «OSZE-Posten werden bis Jahresende von Vizes und Büroleitern geführt». sda-Meldung vom 18.7.2020.
9  Rudolf Guljaew, «OSZE – Brückenbauer in der Krise»», in: World Economy vom 14.7.2020
10 Ivo Mijnssen, «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Interview mit OSZE-Generalsekretär Thomas Greminger, in: Neue Zürcher Zeitung vom 17.7.2020
11 Ivo Mijnssen, «Kopflose OSZE», in: Neue Zürcher Zeitung vom 17.7.2020
12 Ivo Mijnssen, «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Interview mit OSZE-Generalsekretär Thomas Greminger, in: Neue Zürcher Zeitung vom 17.7.2020
13  «Lawrow will OSZE-Friedensinitiative: Die Nato steht an unseren Grenzen und erklärt uns zum Feind». RT deutsch vom 6.12.2019
14 Ivo Mijnssen, «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Interview mit OSZE-Generalsekretär Thomas Greminger, in: Neue Zürcher Zeitung vom 17.7.2020

Einsatz der OSZE vor Ort

mw. Laut dem Informationsblatt der OSZE1 kommen die Mehrzahl der 3500 Mitarbeiter und der Ressourcen in den Feldoperationen in Südosteuropa, Osteuropa, im Südkaukasus und in Zentralasien zum Einsatz: «Eine der Kern-Aktivitäten der OSZE ist die Lösung seit langem bestehender Konflikte in der Region im Rahmen vereinbarter Formate. Diese umfassen den Beilegungsprozess in der Transnistrien-Frage, mit dem eine umfassende politische Konfliktlösung zu Moldaus losgelöster Region erreicht werden soll; die Minsk-Gruppe der OSZE, die sich um eine friedliche Verhandlungslösung für den Bergkarabach-Konflikt bemüht, und die Internationalen Genfer Gespräche, die nach dem Georgien-Konflikt vom August 2008 aufgenommen wurden, und bei denen die OSZE gemeinsam mit den Vereinten Nationen und der Europäischen Union den Vorsitz führt.»

OSZE-Sonderbeobachtungsmission in der Ukraine

Die Sonderbeobachtermission in der Ukraine (Special Monitoring Mission SMM) mit mehr als 700 zivilen Mitarbeitern verfolgt zunächst das Ziel, die Spannungen zu reduzieren. Auf der Homepage der OSZE kann man in die Tagesberichte der SMM hineinschauen und erfährt, dass an der vereinbarten Waffenstillstandslinie in den Regionen Donezk und Luhansk täglich zahlreiche Verletzungen des Waffenstillstands stattfinden. So kam es zum Beispiel am 16. Juli 2020 zu 30 Verletzungen, einschliesslich zahlreicher Explosionen, wobei im Tagesbericht interessanterweise vermerkt wird, dass die meisten Waffenstillstandsverletzungen in von der Regierung kontrollierten Gebieten verzeichnet wurden (mit genauen Ortsangaben in Worten und auf einer Karte).
   
Neben diesen Beobachtungen nimmt die SMM aber auch humanitäre Tätigkeiten für die betroffene Bevölkerung wahr. So ist in der Zusammenfassung des Tagesberichts vom 16. Juli 2020 weiter zu lesen:
   
«Die Mission erleichterte und überwachte die Einhaltung örtlich begrenzter Waffenstillstände, um die Instandsetzung und Instandhaltung der kritischen zivilen Infrastruktur zu ermöglichen.
   
Die Mission verfolgte weiterhin die Lage der Zivilbevölkerung inmitten des Covid-19-Ausbruchs, unter anderem an den Eingangs- und Ausgangskontrollpunkten und den entsprechenden Kontrollpunkten in den Regionen Donezk und Luhansk.»2
 


1 «Was ist die OSZE?» Informationsblatt.
Veröffentlicht von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. 30.8.2018 (https://www.osce.org/de)

2 Tagesbericht 168/2020 der OSZE-Sonderbeobachtungsmission in der Ukraine (Special Monitoring Mission SMM), veröffentlicht am 16. Juli 2020 (englisch, Übersetzung Zeit-Fragen)

Teilnehmerstaaten der OSZE

mw. Teilnehmerstaaten der OSZE sind sämtliche europäischen Staaten einschliesslich der neutralen, die ehemaligen Mitgliedsländer der Sowjetunion sowie die USA und Kanada (also auch alle Nato-Mitglieder): Albanien, Andorra, Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Heiliger Stuhl (Vatikan-Stadt), Irland, Island, Italien, Kanada, Kasachstan, Kirgisistan, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Moldau, Monaco, Mongolei, Montenegro, Niederlande, Nordmazedonien, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Russische Föderation, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tadschikistan, Tschechische Republik, Türkei, Turkmenistan, Ukraine, Ungarn, Usbekistan, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staaten von Amerika, Zypern.

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