Direkte Demokratie als Garant für gesellschaftlichen Frieden und Zusammenhalt

Zeit-Fragen: Sie haben ein Buch zur Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz geschrieben. Weshalb ist das Wissen um die Geschichte unerlässlich, um die heutige Situation zu verstehen?

Werner Wüthrich: Es hilft, in vielen Fragen einen klaren Kopf zu behalten: Die Schweiz hat heute eine Bevölkerung von 8,4 Millionen Einwohnern. In den letzten 13 Jahren sind etwa eine Million Personen zugezogen – als Folge der Personenfreizügigkeit vor allem aus dem EU-Raum. Etwa 450 000 Wohnungen mussten in diesem Zeitraum gebaut werden.
In Europa ist die Schweiz eines der Länder mit der höchsten Bevölkerungszunahme. In den sechziger Jahren sind ebenfalls fast eine Million Personen zugewandert – vor allem Arbeitskräfte, die in der boomenden Wirtschaft gebraucht wurden. Es kam zu grossen gesellschaftlichen Spannungen, und es sind zahlreiche Volksinitiativen eingereicht worden. Die einen wollten die Zuwanderung bremsen oder gar abbauen, andere den Wohnungsbau und vor allem den gemeinnützigen Wohnungsbau fördern und für bezahlbare Mieten sorgen – ganz ähnlich wie heute. Ein Blick zurück hilft zum Verständnis – insbesondere im Hinblick auf die direktdemokratischen Abläufe und ihre gesellschaftlichen Auswirkungen.

Wie hilft die direkte Demokratie, Krisen zu bewältigen?

Die Bürger fühlen sich ernst genommen und tragen aktiv zur Lösung bei. Als in den sechziger Jahren der Ausländeranteil die 10-Prozent-Grenze deutlich überschritt, lancierte die Demokratische Partei des Kantons Zürich bereits 1965 erfolgreich eine eidgenössische Volksinitiative. Sie verlangte, die Zahl der ausländischen Niedergelassenen und Aufenthalter auf einen Zehntel der Bevölkerung zu beschränken. Die Initiative wurde zurückgezogen, als der Bundesrat Massnahmen einleitete, um die Zuwanderung zu beschränken. Als dies wenig nützte, folgten weitere Volksinitiativen: Die sogenannte Schwarzenbach-Initiative verlangte ebenfalls, dass der Ausländeranteil zehn Prozent nicht übersteigen dürfe. 17 Kantone hätten ihre Jahresaufenthalter stark abbauen müssen. Sie wurde 1970 nach einem heftigen Abstimmungskampf abgelehnt. Vier Jahre später wurde die nächste Initiative abgelehnt, die den erneut gestiegenen Ausländeranteil auf 12 % herabsetzen wollte. 1977 und 1988 wurden weitere abgelehnt, die eine ähnliche Zielsetzung hatten. 2000 erlitt die 18-Prozent-Initiative des späteren FDP-Parteipräsidenten Philipp Müller das gleiche Schicksal. Der Souverän lehnte in einer Zeitspanne von 35 Jahren zahlreiche Begrenzungs-Initiativen ab, die alle eine Höchstgrenze festlegen oder den Ausländeranteil herabsetzen wollten.

Kann man das wirklich mit heute vergleichen?

Was sind schon 10 oder 12,5 % Ausländer oder gar 18 %, wird mancher denken. Heute haben wir 25 % – und die Schweiz ist nicht untergegangen. Die Situationen in den sechziger und siebziger Jahren waren jedoch speziell. Manche Probleme der Hochkonjunktur waren ungelöst. Etwa 30 % der Arbeitskräfte stammten aus dem Ausland. Die ganze Infrastruktur war nicht nur durch die Zuwanderung überfordert. Die Wirtschaft war heiss gelaufen. Die Schulhäuser waren zu klein, die Kanalisation mangelhaft, moderne Kehrichtverbrennungs- und Kläranlagen fehlten fast vollständig. Die Gewässer- und Umweltverschmutzung war alarmierend. Im Luganer- und im Zürichsee durfte man nicht mehr baden. Das Strassennetz genügte längst nicht mehr, die Autobahnen waren noch im Bau, der Wohnungsbau war hoffnungslos im Rückstand, und die Mieten und ganz allgemein die Preise stiegen an.

Der Bund hat damals sogar mit Notrecht reagiert. War damit die direkte Demokratie ausser Kraft?

Nein, die Demokratie hat weiter funktioniert. Der Bund reagierte mit elf notrechtlichen Beschlüssen, die sofort in Kraft gesetzt wurden, aber befristet waren. Weil diese gegen die Verfassung verstiessen, wurde innerhalb eines Jahres im nachhinein abgestimmt. Das Volk stimmte jedesmal zu und stärkte den Behörden den Rücken. So war der Bau von luxuriösen Einfamilienhäusern zeitweise verboten, um Baukapazitäten für den normalen Wohnungsbau frei zu bekommen. Oder der Bund verbot den Unternehmen, zusätzliche neue Arbeitsplätze zu schaffen. Weitere dringliche Bundesbeschlüsse im Bereich des Kreditwesens und der Währung folgten. Die Arbeitslosenrate betrug 0,0 %, und die Ökonomen sprachen nicht mehr von Voll-, sondern von Überbeschäftigung. Wer seine Stelle verlor, fand innert Stunden eine neue.
Die Politik reagierte spät. Viele hatten noch die Bilder der Wirtschaftskrise der dreissiger Jahre im Kopf – als hohe Arbeitslosigkeit und Not auf die Stimmung drückten und die Behörden diese mit zahlreichen notrechtlichen Massnahmen bekämpfte. Für alle waren die neuartigen Phänomene der Hochkonjunktur gänzlich ungewohnt.

Wie hat das Volk mitgeholfen, die Wohnungsfragen anzugehen?

1967 herrschte vor allem in städtischen Gebieten Wohnungsnot. Die linke Gruppierung Mouvement Populaire des Familles reichte die Volksinitiative «Recht auf Wohnung und Ausbau des Familienschutzes» ein. Der Bundesrat erachtete sie in der privatwirtschaftlich geprägten Schweiz als undurchführbar. Abgestimmt wurde trotzdem, und die Initiative wurde 1970 verworfen. Im gleichen Jahr machte eine weitere Volksinitiative, die Denner-Initiative, Druck auf die Bundespolitik, den Wohnbau stärker zu fördern und für schnelle Lösungen Hand zu bieten. Bundesrat und Parlament nahmen das Anliegen ernst und beschlossen als Gegenvorschläge zwei Verfassungsartikel, die die Situation nachhaltig stabilisieren sollten: Artikel 34 sexies: «Der Bund trifft Massnahmen zur Förderung, insbesondere zur Verbilligung des Wohnungsbaus, sowie des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum.» Artikel 34 septies sollte Missbräuche auf dem Gebiet des Miet- und Wohnungswesens verhindern. So sollte der Bund beispielsweise die Kompetenz erhalten, Rahmenverträge zwischen den Vermieter- und Mieterverbänden allgemeinverbindlich zu erklären, so dass die Mieter besser geschützt würden. Das Volk lehnte am 5. März 1972 die Volksinitiative ab und nahm die beiden Verfassungsartikel des Parlaments mit grosser Mehrheit an. Gesetzliche Massnahmen zur Förderung vor allem des gemeinnützigen Wohnungsbaus folgten schnell: Im Zentrum stand ein Fonds, der heute über ein Kapital von 500 Millionen Franken verfügt und der vor allem Baugenossenschaften mit langfristigen zinsgünstigen oder zinsfreien, aber rückzahlbaren Darlehen unterstützte (Fonds de Roulement).
Als die angespannte Situation auf dem Wohnungsmarkt anhielt, lancierten die Mieterverbände 1974 erneut eine Volksinitiative mit dem Ziel, den Mieterschutz zu verstärken. Bundesrat und Parlament reagierten wieder mit einem Gegenvorschlag. Die Hochkonjunktur hatte jedoch inzwischen ihr Ende gefunden. Viele der Gastarbeiter – wie man sie damals nannte – reisten in ihre Heimatländer zurück, und die Situation auf dem Wohnungsmarkt entspannte sich merklich. Zudem war ein grosser Teil der «Hausaufgaben» gemacht – insbesondere auch im Umweltbereich. So konnte man im Zürichsee wieder baden. Diesmal – im Jahr 1977 – lehnte der Souverän sowohl die Volksinitiative als auch den Gegenvorschlag des Parlaments ab.
Die Debatten über die Wohnbauförderung und den weiteren Ausbau des Mieterschutzes kamen jedoch nicht zur Ruhe. 1980 lancierten die Mieterverbände eine Volksinitiative, die präzisere Schutzbestimmungen gegen ungerechtfertigte Mietzinserhöhungen verlangte und den Kündigungsschutz für Wohnungen und Geschäftsräume verbessern wollte. Bundesrat und Parlament reagierten mit einem Gegenvorschlag, der die bereits bestehenden Mieterschutzbestimmungen (die nur für Gebiete mit Wohnungsnot galten) auf die ganze Schweiz ausweiteten. Die Mieterverbände waren zufrieden und zogen ihre Volksinitiative zurück. 1986 stimmte das Volk dem Gegenvorschlag des Parlamentes zu. 1989 trat das Mietrecht in Kraft, das im grossen und ganzen bis heute gültig ist.
Was hat das Volk damals beschlossen?
Zum heutigen Mietrecht gehört das Recht, missbräuchliche, unbegründete Mietzins­erhöhungen anzufechten. Ein massvoller Kündigungsschutz kam dazu, mit der Möglichkeit, bei Härtefällen das Mietverhältnis erstrecken zu lassen. Eine Schlichtungsstelle an den Bezirksgerichten steht den Parteien bei Streitfällen gratis zur Verfügung.

Hörten damit die Debatten auf?

Nein. In der ersten Hälfte der neunziger Jahre verfolgte die Schweizerische Nationalbank SNB eine restriktive Geldpolitik, um die Inflation zu bekämpfen. Die Hypothekarzinsen und damit die Kosten für die Hypotheken stiegen massiv an, und die Vermieter erhöhten vielerorts die Mietzinsen. Die Mieterverbände reagierten mit der Volksinitiative «Ja zu fairen Mieten». Sie verlangten, dass die Mietzinsen nicht mehr automatisch jeder Hypothekarzins­erhöhung folgen sollten, sondern nur noch auf Grund eines über fünf Jahre berechneten Durchschnittssatzes (geglätteter Zinssatz). Wie schon so oft arbeitete das Parlament einen Gegenvorschlag aus. 2003 und 2004 lehnte das Volk beide Vorlagen ab, und es blieb alles beim alten. Zuvor (1999) hatte der Souverän eine Volksinitiative des Hauseigentümerverbandes «Wohneigentum für alle» abgelehnt. Sie hatte verlangt, den Eigenmietwert abzuschaffen, der als fiktives Einkommen in der Steuerklärung der Wohneigentümer steht.

Haben die vielen Debatten und Abstimmungen nicht viel Zeit beansprucht und gute Lösungen verhindert?

Nein – im Gegenteil: Direkte Demokratie hat sich als Garant für den gesellschaftlichen Frieden erwiesen. Die oft spannungsgeladene, mehr als dreissig Jahre dauernde Debatte über die Zuwanderung und das Wohnen war von einer Vielzahl von Volksinitiativen und Gegenvorschlägen des Parlaments geprägt. Trotz zum Teil schwerwiegenden Problemen ist es gelungen, den gesellschaftlichen Frieden in einem sensiblen Lebensbereich zu erhalten. Das erfolgreiche Zusammenspiel des Volkes mit seinen Behörden hat zu Lösungen geführt, mit denen heute alle leben können. Die grosse Zahl der Volksinitiativen hängt auch damit zusammen, dass die Mieterverbände gehofft hatten, ihre Volksinitiativen seien leicht zu gewinnen, weil die Mieterinnen und Mieter in der Mehrheit sind. Interessanterweise war dies nicht der Fall. Nicht nur die unterschiedlichen Interessen spielten eine Rolle, sondern auch die Verantwortung für das Ganze und die Sorge um das Gemeinwohl und das Zusammenleben in der Schweiz. Die direktdemokratischen Instrumente haben sich für die Lösung so anspruchsvoller Probleme bewährt.    •