Wohnbauförderung und Zuwanderung – im Fokus der direkten Demokratie

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Das Wohnen und bezahlbare Mieten gehören zur Existenz und sind deshalb in den politischen Debatten etwas Sensibles. Es verwundert nicht, dass gerade in diesem Bereich besonders viele Volksinitiativen lanciert wurden und werden. Das ist heute erneut der Fall: Am 9. Februar stimmen wir über die Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen» ab, am 17. Mai über die Begrenzungsinitiative. Sie will die Personenfreizügigkeit mit der EU kündigen und dem Bund wieder die Möglichkeit geben, die Zuwanderung zu steuern.
Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger reden und entscheiden mit und übernehmen Mitverantwortung – im Zusammenspiel mit ihren Behörden. Ich denke, dies ist das Geheimnis für den Zusammenhalt und den sozialen Frieden in einem Land, in dem die Meinungen oft weit auseinandergehen – gerade in sensiblen Bereichen des Zusammenlebens.
Die Schweizer und Schweizerinnen sind ein Volk von Mietern. Noch vor wenigen Jahrzehnten waren 75 % der Wohnungen Mietwohnungen. Weil die Zahl der Eigentumswohnungen (Stockwerkeigentum) in der letzten Zeit stark zugenommen hat, sind es heute noch etwas mehr als 60 %. Die sogenannte Mieterquote ist in der Schweiz, verglichen mit den europäischen Ländern, mit Abstand am höchsten. Ein weiterer Faktor wirkt sich auf das Wohnen aus: das Mass der Zuwanderung. Eine starke Zunahme erhöht die Nachfrage und verknappt den Wohnraum. Das Wohnen wird teurer. Beide Faktoren – sowohl die hohe Zahl von Mietern als auch das Ausmass der Zuwanderung – können zu politischen Spannungen und zur Lancierung von Volksinitiativen führen. So kam es nicht selten vor, dass das Schweizer Stimmvolk fast gleichzeitig über verschiedene Volksinitiativen abstimmte, die die Begrenzung der Zuwanderung, die Wohnbauförderung und bezahlbare Mieten zum Thema hatten. Das ist heute erneut der Fall. Beide Initiativen fügen sich in eine lange Reihe von Volksinitiativen und Abstimmungen ein, die in den letzten 50 Jahren stattgefunden haben und alle das Ziel hatten, die Zuwanderung zu regeln und den gemeinnützigen Wohnungsbau zu fördern.

Was will die Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen»? (Abstimmung am 9. Februar)

Die Volksinitiative will dem Bund die Aufgabe übertragen, in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden dafür zu sorgen, dass mindestens 10 % der neuen Wohnungen im Bereich des gemeinnützigen Wohnungsbaus errichtet werden. Mit Fördergeldern, baurechtlichen Vorschriften und mit der entsprechenden Planung der Bauzonen soll dieses Ziel erreicht werden. Zudem sollen gemeinnützige Bauträger auf dem Wohnungsmarkt ein Vorkaufsrecht erhalten. Für das bürgerliche Gegenkomitee geht die Initiative viel zu weit. Es spricht von starren Quoten, kontraproduktiven Markteingriffen, teuren Wohnbauprogrammen oder gar von Verstaatlichung des Wohnungsmarktes, die mehr Probleme schaffen, als sie lösen. –
Gegen das Ziel der Initiative, mehr bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, ist nichts einzuwenden. Aber ist der Weg richtig?

Eigenheiten der föderalistischen Schweiz

Etwas Statistik (vgl. Bundesamt 2018): Im Kanton Basel-Stadt wohnen 84 % der Einwohner in einer Mietwohnung, im Wallis oder im Appenzell Innerrhoden sind es lediglich 43 %. In der Schweiz gibt es etwa 170 000 Genossenschaftswohnungen, davon 69 000 in der Stadt Zürich. Wir finden Baugenossenschaften und Genossenschaftssiedlungen ausserdem vor allem in städtischen Regionen wie Zürich, Luzern, Bern, Basel und Genf. In ländlichen Gegenden kommen sie kaum vor. Im Tessin zum Beispiel leben von 1000 Einwohnern lediglich drei in einer Genossenschaftswohnung, im Halb­kanton Basel-Stadt sind es dagegen 87.
Ganz allgemein ist die Zahl der Genossenschaften in den letzten 20 Jahren von etwa 13 000 auf 8000 gesunken – auch weil viele kleine Genossenschaften in grossen aufgegangen sind. Ein Viertel (2000) sind Baugenossenschaften. Deren Zahl ist dagegen gestiegen. Neue Genossenschaftssiedlungen werden heute kaum mehr gebaut, aber viele bestehende werden abgebrochen und verdichtet neu gebaut, so dass die Zahl der Wohnungen steigt. Neu gegründet werden kleinere Genossenschaften, die zum Beispiel Alterswohnungen anbieten.
Zwischen den einzelnen Regionen bestehen Unterschiede. Das hat geschichtliche Gründe (vgl. Wüthrich 2018, S. 41–71). Dazu zwei Besonderheiten aus den Kantonen Zürich und Basel. Das Volk im Kanton Zürich stimmte bereits im Jahr 1869 über eine freiheitlich-demokratische Verfassung ab, die Gemeindeautonomie, Freiheitsrechte, Gewaltenteilung und zahlreiche Volksrechte enthielt. Im Artikel 23 hiess es: Der Kanton fördert das auf Selbsthilfe beruhende Genossenschaftswesen und erlässt Arbeiterschutzgesetze. Der Frühsozialist Karl Bürkli, der bereits 1849 den Konsumverein Zürich gegründet hatte, setzte sich im Verfassungsrat des Kantons mit viel Herzblut und Erfolg für diesen Artikel ein. Die Genossenschaften bräuchten keine Subventionen, sie sollten lediglich bei der Beschaffung von Anfangskapital unterstützt werden, war eines seiner Argumente. Der Souverän stimmte zu. Dies geschah in der Folge auch. Es wurden Fonds geäufnet, die den entstehenden Baugenossenschaften zinsfreie, aber rückzahlbare Darlehen gewährten. Im Kanton und vor allem in der Stadt Zürich entstand so eine eigentliche genossenschaftliche Siedlungskultur. Die mit zinslosen Darlehen geförderten Wohnungen stehen nur Mietern zur Verfügung, deren Einkommen eine bestimmte Grenze nicht überschreitet. 70 % der heute 69 000 Genossenschaftswohnungen in der Stadt Zürich sind jedoch ohne Unterstützung gebaut worden und erhalten keine Subventionen.
Ein anderes Beispiel für eine besondere Genossenschaftskultur ist das Freidorf in Muttenz (Kanton Baselland). Es wurde nach dem Ersten Weltkrieg nach den Ideen einer Vollgenossenschaft aufgebaut. Das Kapital hat zum grössten Teil der Verein Schweizerischer Konsumgenossenschaften (VSK) gestiftet. Die Siedlung besteht aus 150 Häusern. Ihre Bewohner bilden eine Art Lebensgemeinschaft. Sie wohnen nicht nur gemeinschaftlich zusammen, sondern sie arbeiten auch im eigenen, genossenschaftlich geführten Unternehmen mit – im Konsumverein Basel (der in neuerer Zeit im Coop aufgegangen ist). Läden, Kindergärten, Schulen, kulturelle und Freizeiteinrichtungen, zahlreiche Vereine und Milizarbeit gehören zu dieser Genossenschaft dazu. Im Zentrum steht ein grosses, heute denkmalgeschütztes Genossenschaftshaus, das viel Platz bietet. Die Kultur der Bau- und Siedlungsgenossenschaften ist entstanden, weil in der Bevölkerung ein Bedürfnis bestand und weil initiative Bürger wie Karl Bürkli die Projekte an die Hand genommen haben.
Die aktuelle Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen» verfolgt jedoch einen anderen Ansatz. Sie will dem Bund die Aufgabe übertragen, von oben für eine solche Kultur zu sorgen. Angesichts der höchst unterschiedlichen Ausgangslage in den zahlreichen Gemeinden und Kantonen ist es fraglich, ob es eine nationale Quote braucht, die nur mit einem zentralistischen Planungsbüro umgesetzt werden kann. Und es ist fraglich, ob dieses in der Lage ist, das angestrebte Ziel zu erreichen.

Indirekter Gegenvorschlag des Parlaments zur Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen»

Der Bund fördert die Wohnbaugenossenschaften bereits seit 1975 über einen Fonds (heute Fonds de Roulement). Er verfügt über ein Kapital von einer halben Milliarde Franken, gewährt langfristige, zinsgünstige oder zinslose Darlehen und verbürgt auch Kredite. Bisher sind 45 000 Genossenschaftswohnungen auf diese Weise unterstützt worden. Falls die Volksinitiative abgelehnt wird, haben die Räte als Gegenvorschlag beschlossen, diesen Fonds um eine Viertelmilliarde Franken aufzustocken. – Ich denke, dieser Weg entspricht dem Prinzip der Subsidiarität und dem Geist der föderalistischen Schweiz.

Kantone und Gemeinden finden den passenden Weg am besten

Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in den 26 Kantonen und rund 2500 Gemeinden kennen die gesellschaftlichen Bedürfnisse und Möglichkeiten vor Ort am besten. Bereits 9 Kantone haben ein Gesetz beschlossen, das den gemeinnützigen Wohnungsbau unterstützt. Diese Gesetze sind meist in der Volksabstimmung mit deutlichem Mehr angenommen worden.
Im Jahr 2007 hat der Kanton Genf beschlossen, den Anteil der Genossenschaftswohnungen längerfristig von 9 auf 20 % hinaufzusetzen. Das Stimmvolk in der Stadt Zürich hat 2012 entschieden, den genossenschaftlichen Wohnungsbau stärker zu fördern und seinen Anteil von bereits hohen 24 auf 33 % zu erhöhen. Kurz darauf wurde eine Volksinitiative im Kanton angenommen, welche die Einrichtung eines Fonds zur Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus verlangt. Weiter hat der Zürcher Souverän einem Bau- und Planungsgesetz zugestimmt, das den Gemeinden erlaubt, bei Einzonungen einen Mindestanteil für preisgünstige Wohnungen vorzusehen. 2014 haben die Stadtberner die städtische Initiative «Für bezahlbaren Wohnraum» angenommen, 2017 die Nidwaldner den Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Für bezahlbares Wohnen in Nidwalden». – Diese Beispiele zeigen die Wege, die zur föderalistischen Schweiz passen. Die zunehmende Zentralisierung von immer mehr Lebensbereichen entspricht dem Schweizermodell nicht.

Ausblick

Wir können am 9. Februar und am 17. Mai über zwei Volksinitiativen abstimmen: Die eine will den gemeinnützigen Wohnungsbau fördern und für bezahlbare Mieten sorgen, die andere dem Bund wieder die Möglichkeit geben, die Zuwanderung zu steuern. Es geht um eine Weichenstellung in die Zukunft. Was für eine Schweiz wollen wir? In den sechziger Jahren hatte die Schweiz etwa fünf Millionen Einwohner und einen Ausländeranteil von etwa 10 bis 12 %. Heute sind es 8,4 Millionen mit einem Ausländerbestand von 25 %. In den letzten 13 Jahren ist eine Million Menschen zugewandert. Bereits ist von einer «10-Millionen-Schweiz» die Rede. Die damit zusammenhängenden Probleme stellen sich vielfach noch drängender – wie die Integration, die stark geforderte Infrastruktur (zum Beispiel laufen die SBB zunehmend am Anschlag), der Ausbau des Bildungswesens, die Energieversorgung … Solche Fragen sind damals auch in schwierigen Situationen relativ gut gelöst worden – auf dem direktdemokratischen Weg mit Einbezug des Volkes. Auch die Integration der vielen Südländer in den sechziger Jahren, am Anfang vor allem aus Italien, ist gut gelungen. Ohne sie hätte die moderne Schweiz gar nicht gebaut werden können.
Die Schweiz ist politisch stabil, und wir haben eine leistungsfähige Wirtschaft und insbesondere ein leistungsfähiges Baugewerbe. Aber als Kleinstaat mit begrenztem Raum stehen wir vor der Situation, dass immer mehr Grünland überbaut und dass in die Höhe gebaut werden muss. In den letzten 13 Jahren ist eine Fläche von 57 000 Fussballfeldern überbaut worden. Eine Million mehr Leute brauchen zwingend mehr Wohnungen, Schulen, Strassen, öffentlichen Verkehr usw. Zudem hat die Zahl der Pendler und Grenzgänger stark zugenommen.
Die heutigen Mieter und Wohneigentümer haben Glück gehabt. Die sehr tiefen Hypothekarzinsen haben die angespannte Situation auf dem Wohnungsmarkt entschärft. Hätten die Bauträger normale Zinsen bezahlen müssen, wäre es mit Sicherheit zu weit grösseren Problemen gekommen.
Die Begrenzungsinitiative, über die wir am 17. Mai abstimmen, unterscheidet sich von den entsprechenden Initiativen der letzten 50 Jahre. Während diese alle eine Höchstgrenze enthielten und den Bestand der ausländischen Wohnbevölkerung wieder herabsetzen wollten, will die heutige Initiative dem Bund lediglich wieder die Kompetenz geben, die Zuwanderung selbst zu steuern – so wie er es vor den Bilateralen I auch immer getan hat. Die am 17. Mai zur Abstimmung gelangende Begrenzungsinitiative knüpft an die Masseneinwanderungs-Initiative vom 8. Februar 2014 an und verlangt die Durchsetzung des damaligen Ja des Schweizer Souveräns.
Heute steht die Beziehung zur EU im Zentrum. Eine stärkere politische Einbindung, wie der Rahmenvertrag und die Unionsbürgerrichtlinie der EU sie verlangen, würde das bewährte Zusammenspiel des Volkes mit seinen Behörden verändern oder gar verunmöglichen. Die direkte Demokratie hat in der föderalistischen Schweiz auch in schwierigen und sensiblen Situationen wesentlich zur politischen Stabilität und zum gesellschaftlichen Frieden beigetragen. Dies zwingt zu einer hinreichend politischen Souveränität. Wir sind ein Bottom-up-Land. Der Rest von Europa ist mehr oder minder obrigkeitlicher Natur und tickt anders.
Was heute in den Debatten oft vergessen wird: Die Schweiz ist nicht nur ein beliebtes Einwanderungsland mit einer gut funktionierenden Wirtschaft. Ungefähr 700 000 Schweizer leben im Ausland. Schweizer Unternehmen haben im Ausland etwa zweieinhalb Millionen Arbeitsplätze geschaffen. Sie ist damit weltoffener und liberaler als viele andere Länder. Die immer wieder eingebrachten Volksinitiativen, die die Wohnsituation verbessern oder die Einwanderung begrenzen wollten, waren mehr eine Reaktion auf diese Offenheit und manchmal auch ein Ventil für Konflikte und Themen, die das Parlament nicht anpackte – aber keinesfalls ein Zeichen von Abschottung oder gar Ausländerfeindlichkeit, wie manchmal behauptet wird.    •
Quellen:
Bundesamt 2018: Bundesamt für Wohnungswesen. Mehr bezahlbare Wohnungen. Volksinitiative und Rahmenkredit zur Aufstockung des Fonds de Roulement. Zusatzbericht der Verwaltung zuhanden der WAK-N (18.035n). Bern 2018
Linder, Wolf; Bolliger Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen. Bern 2010
Wüthrich 2018: Wüthrich, Werner. «Charles Fourier, Victor Considerant und Karl Bürkli als Wegbereiter der direkten Demokratie und des Genossenschaftswesens in der Schweiz des 19. Jahrhunderts»; in: Roca, René (Hrsg.), Frühsozialismus und moderne Schweiz. Basel 2018
Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz – Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz. Zürich 2020