Die Rückkehr der Nationalstaaten

Gerade in schweren Zeiten: souveräner Rechtsstaat, Föderalismus und Mitverantwortung der Bürger als tauglichstes Modell

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Was die Besonnenen unter uns Zeitgenossen schon lange anmahnen, ist jetzt auch in Politik und Medien angekommen: In Krisenzeiten geht ohne den Nationalstaat nichts. Der souveräne Rechtsstaat mit seinem von den Bürgern getragenen Rechtsgefüge ist am besten in der Lage, die Bevölkerung über die Zeit einer Pandemie so unversehrt wie möglich hinwegzubringen. Oder über die in den nächsten Jahren und Jahrzehnten zu erwartende Energieknappheit. Oder über andere Engpässe oder Katastrophen, an die viele von uns in guten Zeiten gar nicht denken (wollen). Mit staatlichen Anordnungen zum Wohl der Menschen und der Gemeinschaft ist es aber nicht getan. Denn damit die Bürger die Massnahmen mittragen und selbst mitdenken, was in ihrem Dorf oder ihrem Quartier nottut, braucht es als unabdingbare Grundlage ein Vertrauensverhältnis zwischen Bürgern und Behörden. Dieses muss heute im täglichen Ringen um Lösungen erhalten und gestärkt werden.

Infolge des Corona-Virus ist die Ideologie einer grenzenlos globalisierten Welt auf den geharnischten Einspruch der Realität gestossen. Obwohl die Brüsseler Zentrale zuerst noch versucht hat, Personenkontrollen am Brenner (Österreich/Italien) oder anderswo als Verstoss gegen Schengenrecht zu verbieten, nehmen die Regierungen vieler europäischer Staaten nun die Bewältigung der Pandemie auf ihrem Staatsgebiet selbst in die Hand. Sie führen zu diesem Zweck zum Beispiel wieder Personenkontrollen an ihren Landesgrenzen durch und schliessen Grenzübergänge an Nebenrouten. Damit kommen sie ihrem verfassungsmässigen Auftrag nach, den Schutz der eigenen Bevölkerung an erste Stelle zu setzen. Diese Pflicht gehört prinzipiell zum Wesen des Staates und ist in jedem Land unterschiedlich geregelt. Einige grundsätzliche Überlegungen aus staatsrechtlicher und menschlicher Sicht drängen sich in der heutigen Lage auf.

Nationalstaat eignet sich am besten, um Verantwortung zu übernehmen und Probleme zu lösen

Gerade in der heutigen Krisensituation zeigt sich überdeutlich: Der Nationalstaat ist nach wie vor am besten geeignet, Verantwortung zu übernehmen und die anstehenden Probleme zu lösen. Denn im grenzenlosen Weltstaat trägt letztlich niemand wirklich die Verantwortung. Auch in der Schweiz sind die Ausrufer der Globalisierung derzeit leiser geworden. Weltoffen war die Schweiz seit jeher – das ist keine Frage. Als Kleinstaat mitten in Europa ist sie seit den ersten Säumerpfaden über den Gotthard wirtschaftlich und kulturell in Verbindung und im Austausch mit den anderen Völkern Europas und später der ganzen Welt. Aber der eigene Rechtsraum muss in der Verantwortung des souveränen Staates bleiben, mit eigener Gesetzgebung, eigener Exekutive, die das Recht durchsetzt, und eigenen Gerichten, die Recht sprechen. Die Handlungsfähigkeit des souveränen Rechtsstaates, das Recht, über die eigenen Angelegenheiten selbst zu entscheiden, darf die Schweiz nicht aus der Hand geben, schon gar nicht, indem sie sich in einen institutionellen Rahmenvertrag, made in Brüssel, einbinden lässt.

Die Untauglichkeit des überstaatlichen EU-Konstrukts zur Lösung grundsätzlicher Probleme (Währungskrise seit der Einführung des Euro, mangelhafter Schutz der EU-Aussengrenzen, Preisgabe des Grenzschutzes im Inneren usw.) zeigt sich heute einmal mehr. Die EU-Mitgliedsstaaten bestätigen mit ihrem Handeln gemäss dem eigenen Recht, dass der Nationalstaat ganz besonders für schwierige Zeiten die Fähigkeit und den Willen zu eigenständigen Entscheidungen behalten muss. Diese Erkenntnis ist inzwischen auch in den mehrheitlich auf dem EU-Auge blinden Schweizer Medien angekommen. So ist in der «Neuen Zürcher Zeitung» zu lesen: «Es gibt Situationen, in denen man sich nicht auf die Nachbarländer verlassen kann – auch nicht auf Brüssel oder die EU, nicht auf Uno oder WTO und nicht einmal auf sogenannte Freunde.»1 Und die Redaktion des «St. Galler Tagblatt» stellt in einer «Analyse zur Reaktion Brüssels auf die Corona-Krise» fest: «Wenn’s darauf ankommt, ist Europa unfähig zu handeln.» Angefügt ist unter anderem ein Zitat aus der italienischen «Repubblica»: «Europa scheint weit entfernt von den Problemen seiner Bürger; ein bürokratisches Gebilde, unfähig zu konkretem Handeln.»2

Hoffen wir, dass sich die Bürger und die Redaktionen über die derzeitige Krisensituation hinaus daran erinnern, dass der souveräne und demokratische Rechtsstaat – selbstverständlich im Austausch und in Absprache mit anderen Staaten – am besten geeignet ist, die anstehenden Probleme, die das Zusammenleben der Menschen und die Gegebenheiten des Lebens mit sich bringen, zu bewältigen.

Versorgungssicherheit in allen lebenswichtigen Bereichen wiederherstellen

Wenn’s darauf ankommt, muss jeder Staat zuerst für sich und seine eigene Bevölkerung schauen: «Die Pandemie zeigt deutlich, dass internationale Solidarität in Krisenzeiten keine Bedeutung hat. Staaten setzen knallhart ihre Eigeninteressen durch.» Diese Formulierung in der «Neuen Zürcher Zeitung»3 stimmt zwar im Kern, ist aber zu schroff formuliert. Tatsächlich zeigen die einzelnen Staaten, und erst recht die Menschen, immer wieder ihre Hilfsbereitschaft nicht nur gegenüber ihren Nachbarn im Inland, sondern auch für andere Völker. Aber wenn ein Land selbst in einer Notsituation steckt, wird es verständlicherweise seine lebenswichtigen Güter nicht exportieren. Dabei hat es sich aber immer noch an staats- und völkerrechtliche Normen zu halten. Rechtswidrig war es zum Beispiel, dass deutsche Behörden kürzlich die Transitfahrt eines Lastwagens mit Schutzmasken, welche die Schweiz in China gekauft und bereits bezahlt hatte, gestoppt haben. Immerhin sind solche Vorfälle geeignet, dem einen oder anderen allzu sorglosen Mitbürger und den auf die EU fixierten Leuten in der Verwaltung die Augen zu öffnen.

Hier haben wir Schweizer und unsere Behörden noch einige Hausaufgaben zu machen, denn wir haben in den letzten Jahrzehnten unsere einstige hohe Versorgungssicherheit in lebenswichtigen Bereichen schlitteln lassen. Bisher glaubte nämlich manch einer, wir bräuchten uns keine Gedanken darüber zu machen, ob wir genügend medizinisches Material oder Landwirtschaftsprodukte oder Energie4 im eigenen Land produzieren. Die wohlhabende Schweiz könne ja jederzeit alles importieren, vor allem, wenn sie sich noch enger in den grenzenlosen EU-Markt eingliedere.

Heute erleben wir jedoch ganz konkret, dass die Schweiz sehr schnell in eine Notlage geraten kann, weil zum Beispiel medizinisches Gebrauchsmaterial kaum mehr im Inland hergestellt wird und die Nachbarstaaten zuerst für die Bedürfnisse der eigenen Bevölkerungen sorgen müssen. Dies könnte auch Anlass sein, die eigene Landwirtschaft wieder mehr zu schätzen und zu unterstützen, statt unseren Bauern immer mehr Einschränkungen und Vorschriften aufzubrummen. Wer glaubt, die eigene Agrarproduktion sei überflüssig, weil man die Nahrungsmittel in einer globalisierten Welt problemlos im Ausland kaufen könne, der müsste spätestens heute aus diesem Traum erwachen. Auch unsere Ernährungssouveränität sollten wir so weit als möglich behalten. Genauso wie wir unsere Gewerkschaften dabei unterstützen, in den Verhandlungen mit Brüssel auf dem Lohnschutz für unsere Arbeitnehmer zu bestehen, der den hohen Lebenskosten hierzulande entspricht, stehen wir auch hinter den heutigen Direktzahlungen für die qualitativ hochstehenden und nachhaltig produzierten Produkte der Schweizer Bauern. Denn das gemäss dem Willen des Volkes hohe Niveau des Schweizer Umwelt- und Tierschutzes hat seinen Preis.

Auch in bezug auf medizinische Güter ist die Politik gefordert, sich der Realität zu stellen und Wege für mehr Produktion im Inland und für die Haltung ausreichender Reserven zu überlegen.

Föderalistisches Modell ist auch in Krisen am besten geeignet

Der föderalistisch organisierte Staat hat differenzierte Möglichkeiten, auf eine schwierige Situation, wie sie mit der Corona-Pandemie vorliegt, zu reagieren. So schreibt die Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) in Artikel 57 vor:

Art. 57 Sicherheit

  1.  Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung.

  2. Sie koordinieren ihre Anstrengungen im Bereich der inneren Sicherheit. 

In bezug auf den Bereich der Gesundheit gilt überdies Artikel 118 BV:

  1. Der Bund trifft im Rahmen seiner Zuständigkeiten Massnahmen zum Schutz der Gesundheit.
  2. Er erlässt Vorschriften über:
    a. […]
    b. die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren; […]

Mit seinen seit Anfang März täglich bekanntgegebenen Verfügungen zum Schutz der Bevölkerung und für die Erhaltung der Handlungsfähigkeit in den Spitälern (befristete Schliessung von Restaurants, Läden, Schulen, Verbot von Versammlungen und Anlässen aller Art, Hygienevorschriften in den noch offenen Einrichtungen, Aufforderung an die Bevölkerung, nicht unnötig ihre Wohnungen zu verlassen, und anderes mehr) nimmt der Bundesrat seine Pflicht gemäss Artikel 57 und 118 BV wahr und überträgt den Kantonen die Umsetzung dieser schwerwiegenden Massnahmen.

Die kantonalen Regierungen und ihre Verwaltungen wiederum haben alle Hände voll zu tun, um für eine möglichst sozialverträgliche Durchführung der fast täglich neuen Vorschriften aus Bern zu sorgen, das heisst auch, die Nöte und Bedürfnisse der betroffenen Menschen und der KMU einzubeziehen in ihre Planung. Und selbstverständlich müssen die Kantone sich dabei auf die aktive Mitarbeit der Behörden und der Bürger in den Gemeinden verlassen können. Die Kantone ihrerseits werden durch den Bund unterstützt, wie es Artikel 44 Absatz 1 der Verfassung vorsieht:

Bund und Kantone unterstützen einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen.

Notrecht

Artikel 185 der Bundesverfassung gibt dem Bundesrat die Kompetenz, seine Anweisungen in Form befristeter Notverordnungen zu erlassen.

Art. 185 Äussere und innere Sicherheit

  1. Der Bundesrat […]
  2. Er trifft Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit.
  3. Er kann, unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Solche Verordnungen sind zu befristen.
  4. In dringlichen Fällen kann er Truppen aufbieten. Bietet er mehr als 4000 Angehörige der Armee für den Aktivdienst auf oder dauert dieser Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen, so ist unverzüglich die Bundesversammlung einzuberufen.

Von dieser Kompetenz gemäss Art. 185 Absatz 4 hat der Bundesrat gemäss Infosperber bereits Gebrauch gemacht und ab dem 16. März 2020 800 Sanitätssoldaten aufgeboten für Spitaleinsätze und Logistik. Weitere Aufgebote sind möglich.5

Ob der Bund genug tut, um den Verlauf der Pandemie im Land zu verlangsamen, wird zurzeit von manchen Bürgern, auch von Ärzten, in Frage gestellt. Andere dagegen finden, er mache zu viel, weil die Unternehmungen, besonders die kleinen, schon nach kurzer Zeit in Existenznot geraten. Viele haben bereits auf Kurzarbeit umgestellt. Um dies ein Stück weit abzufedern, hat der Bundesrat angekündigt, als Soforthilfe für die Wirtschaft und die Arbeitnehmer vorerst 40 Milliarden Franken einzusetzen.

Ob der Bund zu viel oder zu wenig macht, können wir heute nicht beurteilen. Vorläufig haben wir genug damit zu tun, die bisher ergriffenen Massnahmen einzuhalten und die Behörden auch bei weiteren Schritten zu unterstützen.

Subsidiaritätsprinzip im direktdemokratischen Bundesstaat

Artikel 5a der Bundesverfassung legt fest:

Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten.

In Art. 43a Absatz 1 wird das Subsidiaritätsprinzip erklärt:

Der Bund übernimmt nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen.

Beide Bestimmungen wurden erst 2004 von Volk und Ständen angenommen6 und stehen seit dem 1.1.2008 in der Verfassung. In Wirklichkeit gehörte das Prinzip der Subsidiarität schon lange vorher, als ungeschriebenes Verfassungsrecht, zum Selbstverständnis der Schweiz. Schöner und treffender als der grosse Schweizer Dichter und Zürcher Stadtschreiber im 19. Jahrhundert, Gottfried Keller, kann man Sinn und Gehalt des Subsidiaritätsprinzips nicht beschreiben:

«Keine Regierung und keine Bataillone vermögen Recht und Freiheit zu schützen, wo der Bürger nicht imstande ist, selber vor die Haustüre zu treten und nachzusehen, was es gibt.»

In prosaischerer Sprache strebt das Prinzip der Subsidiarität die grösstmögliche Selbstbestimmung und Eigenverantwortung des einzelnen Menschen und der Familie an, soweit dies möglich und sinnvoll ist. Was über deren Kräfte hinausgeht, soll die Gemeinde regeln. Dabei dürfen wir nicht vergessen, dass in der Schweiz die Bürgerinnen und Bürger selbst die Gemeinde sind. Sie bestimmen in der Gemeindeversammlung oder an der Urne, welche Aufgaben ihre Gemeinde übernehmen soll. Selbstverständlich im Rahmen des kantonalen Rechts, das ebenfalls die Bürger setzen. Dasselbe Prinzip gilt für das Handeln der Kantone und des Bundes (siehe die oben zitierten Bestimmungen der Bundesverfassung).

Auch wenn aktuell der Bund mit Notrecht den Kantonen zwingende Weisungen erteilt, funktioniert das Zusammenspiel der 3 Staatsebenen deshalb so gut, weil sie sich gewohnt sind, miteinander zu kooperieren. Selbstverständlich gilt Notrecht gemäss Art. 185 BV nur befristet, das heisst, solange die Gefärdungslage besteht, nachher soll wieder möglichst von unten bestimmt werden.

Beispiel Schulschliessungen

Der Entscheid des Bundesrates vom 13. März 2020, unter anderem sämtliche Schulen im Land vom 16. März bis zunächst 4. April, später verlängert bis 19. April, mit Notrecht zu schliessen, ist ein anschauliches Beispiel für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips.

Noch am selben Tag haben die Kantonsregierungen die nötigen Massnahmen beschlossen. An den kantonalen und überkantonalen Hoch-, Berufs- und Mittelschulen obliegt der Vollzug den Kantonen in Zusammenarbeit mit den Schulleitungen, diese beziehen die Lehrerschaft mit ein.

Was die Volksschulen betrifft, hat zum Beispiel der Regierungsrat des Kantons Zürich die Gemeinden angewiesen, ihre Schulen ab Montag, 16. März zu schliessen. Die Schulbehörden und Schulen sind dafür verantwortlich, für die Betreuung der ihnen anvertrauten Schüler zu sorgen. Die Bildungsdirektion rechnet aus heutiger Sicht mit drei bis vier Monaten, in denen eine tägliche Lagebeurteilung nötig sei.

Die Umsetzung geschieht nun in Feinarbeit in den einzelnen Gemeinden. Selbstverständlich wird dies in der Stadt Zürich (434 000 Einwohner) eine ganz andere Aufgabe sein als in den kleineren Gemeinden. So galt es im ländlichen Zürcher Weinland, zunächst eine Bestandesaufnahme zu machen, bei wie vielen Kindern Betreuungsbedarf besteht. Im Bezirkshauptort Andelfingen wird die Primarschule (1. – 6. Klasse) wöchentlich den Bedarf abklären. Wenn immer möglich, sollen die Eltern die Betreuung übernehmen. Für die erste Woche wurden lediglich zwölf Kinder gemeldet – von insgesamt 450!7 In den Städten wird das Zahlenverhältnis natürlich ganz anders aussehen.

Inzwischen hat die Primarschule Andelfingen auf ihrer Homepage angekündigt, dass sich das Angebot der Ganztags-Notbetreuung ab 23. März ausschliesslich an Eltern richtet, «welche die Betreuung ihrer Kinder nicht eigenständig organisieren und sicherstellen können und in den nachfolgenden systemrelevanten Berufsgruppen arbeiten: Gesundheitsberufe, Blaulichtorganisationen oder Berufe, welche die Grundversorgung der Bevölkerung sicherstellen». Eine weitere Anforderung für die Familien, denn die Grosseltern als Angehörige einer Risikogruppe sollen ja, ausser wenn sie noch nicht im Rentenalter sind, nicht zur Betreuung eingesetzt werden.

Am Montag sah man die zuhause betreuten Kinder bei schönstem Frühlingswetter draussen spielen und Velo- oder Rollschuh-Fahren, während die Lehrerinnen und Lehrer auf Hochtouren arbeiteten, um für die verschiedenen Jahrgänge Lernmaterial und -programme für das Lernen zu Hause zusammenzustellen. Gegen Abend konnten die Kinder ihre Unterlagen (auf Papier!) in ihrer Schule abholen. In der Sekundarschule Uhwiesen (7.–9. Schuljahr) geschah dies bereits ab 11 Uhr vormittags, in kleinen Gruppen.

Nun wird die grosse Herausforderung sein, wie der Fernunterricht funktionieren wird. In Andelfingen können Schüler ab der 4. Klasse iPads beziehen, sofern sie zu Hause keinen Computer haben. Auf elektronischem Weg sollen die Kontakte zwischen Lehrern und Schülern stattfinden und die Aufgaben erteilt werden. Die Lehrkräfte bilden Teams pro Jahrgang der Schüler.

In der aktuellen Lage ist die Digitalisierung für einmal von Nutzen. Aber die Vorstellung, Kinder ab der 1. Klasse (!) könnten nun zu Hause – theoretisch ohne Hilfe der Eltern – mehrere Stunden täglich allein an ihren Aufgaben arbeiten und dies schlimmstenfalls bis zu den Sommerferien, wird sich als unrealistisch erweisen (wie die Kritiker des Selbstorganisierten Lernens SOL seit langem monieren). Überall denken Lehrer bereits andere Lösungen an, zum Beispiel Unterricht im virtuellen Klassenraum, damit die Schüler danach selbständig Hausaufgaben in grösseren Portionen als gewöhnlich lösen können. Endlich wird auch Gelegenheit sein, die Kinder und Jugendlichen zum Üben und Wiederholen von kleineren Mengen Lernstoff anzuleiten, was mit dem konstruktivistischen Prinzip des Lehrplan 21 praktisch abgeschafft werden soll.

«Die Stärke des Volkes misst sich am Wohl der Schwachen»

Die wichtigste Voraussetzung, damit die angeordneten einschneidenden Massnahmen greifen können, ist die Bereitschaft der Bevölkerung, das heisst jedes einzelnen, sich an die Vorschriften zu halten. Nur so sind die beiden Hauptziele zu erreichen: Schutz der verletzlichen Personen und Sicherung der Gesundheitsversorgung.

Unter dem Titel «Jetzt kommt es auf uns alle an»8 beschreibt NZZ-Redaktor Michael Schoenenberger in eindrücklichen Worten, was das beinhaltet: «Die Stärke des Volkes misst sich am Wohl der Schwachen.» Dieser Teil der Präambel der Bundesverfassung klingt zwar pathetisch, hat aber seine Richtigkeit. Übersetzt in die Zeiten des Corona-Virus bedeutet er, dass die Starken in diesem Moment, in welchem die Schwachen bedroht sind, zu absolut verantwortungsvollem Handeln angehalten sind.» Wir seien gewohnt, so Schoenenberger, die Fürsorgepflicht den Behörden zuzuschieben, das funktioniere jedoch in der Corona-Krise nicht: «Jetzt hat sich jeder zu fragen: Was kann ich tun? Selbstverständlich ist klar, was zu tun ist. Es gilt, zu Hause zu bleiben, nicht zu reisen, zu verzichten, sich einzuschränken, Abstand zu halten, Hygienevorschriften zu befolgen. Die Party ist vorüber, zumindest für eine gewisse Zeit.»

Denn wenn in kurzer Zeit sehr viele Menschen krank werden, würde es an Material und an medizinischen Fachkräften fehlen, um die notwendige ärztliche und pflegerische Versorgung gewährleisten zu können. So weit dürfe es nicht kommen, mahnt Schoenenberger: «Es wäre himmeltraurig und ein schreiendes Unrecht, müssten unsere Spitäler mit dem Verweis auf fehlende Kapazitäten kranke Menschen dem Tod überlassen.» Deshalb müsse jeder von uns, gerade auch die Jungen, Gesunden, ihren Lebenswandel für einige Zeit anpassen: «Das ist soziales Verhalten in Zeiten des Corona-Virus. Gelingt es uns Schweizerinnen und Schweizern, unser Verhalten anzupassen, dürfen wir feststellen: Wir sind ein starkes Volk, weil wir gemeinsam, durch unser Verhalten, die Schwachen schützen. Gelingt es uns nicht, haben wir gemeinsam versagt.»

Ermutigende Zeichen für die Bereitschaft zu helfen gibt es bereits an vielen Orten: Überall melden sich zahlreiche Menschen, die für ältere und kranke Mitmenschen zum Beispiel die Einkäufe erledigen wollen.      •

Schoenenberger, Michael. «Jetzt kommt es auf uns alle an», in: «Neue Zürcher Zeitung» vom 14.3.2020
Brändle, Stefan. «Die EU kommt an ihre Grenzen», in: «St. Galler Tagblatt» vom 18.3.2020
Schoenenberger, Michael. «Jetzt kommt es auf uns alle an», in: «Neue Zürcher Zeitung» vom 14.3.2020
Siehe  Wüthrich, Marianne. «Für eine sichere Stromversorgung und den Schutz der einheimischen Stromproduktion. Eingliederung in den EU-Strommarkt wird’s nicht richten», in: Zeit-Fragen vom 10.3.2020
Ramseyer, Niklaus. «Das ‹Spitalbataillon› ist da – das Militärspital ist längst weg», in: Infosperber vom 16.3.2020
6  Im Rahmen der Abstimmung über die «Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen» NFA
7  «Schule Flaachtal mit iPads ‹ab der vierten Klasse gut aufgestellt›»(spa), in: «Andelfinger Zeitung» vom 1.3.2020
8  «Neue Zürcher Zeitung» vom 14.3.2020

 

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