Accordo quadro: basta! – Das Rahmenabkommen ist am Ende

Nun wird in Bern Klartext gesprochen!

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Die vielen Stimmen aus Politik, Wirtschaft und Bevölkerung, die vor den schwerwiegenden Auswirkungen eines Rahmenabkommens mit der EU auf das schweizerische Staatsmodell und die Rechte der Bürger gewarnt haben, zeigen Wirkung: Der Bundesrat hat gegenüber der EU Position bezogen. Am 23. April führte Bundespräsident Guy Parmelin ein längeres Gespräch mit EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, das – wie zu erwarten war – keine Einigung über die inhaltlichen Differenzen brachte, wohl aber die Bereitschaft beider Seiten, die guten Beziehungen weiter zu pflegen.
  Ein erfreulicher Erfolg für die Schweiz, auf dem der Bundesrat weiter aufbauen kann. Offensichtlich ist die ruhige, aber inhaltlich klare Art von Guy Parmelin zu sagen, was Sache ist, geeignet für die Kommunikation mit Brüssel.

«So können wir das Abkommen nicht unterzeichnen»

Die Stellungnahme des Bundespräsidenten an der Medienkonferenz in Brüssel war kurz, aber deutlich: «Der Bundesrat hat immer erklärt, dass die Schweiz ihre bilateralen Beziehungen mit der Europäischen Union konsolidieren und weiterentwickeln möchte. Er hat aber auch festgelegt […], dass die Schweiz das Rahmenabkommen ohne zufriedenstellende Lösungen beim Lohnschutz, bei der Frage der Unionsbürgerrichtlinie und im Bereich der staatlichen Beihilfen nicht wird unterzeichnen können.» Nach den Diskussionen auf technischer Ebene bestünden weiterhin erhebliche Differenzen in den Positionen der Schweiz und der EU. «Es geht nicht nur um die drei Punkte als solche, sondern um eine gesamtheitliche Betrachtung.»1 
  So ist es. Tatsächlich steckt in den «drei Punkten» die ganze Problematik der EU-Rechtsübernahme und der Rolle des EuGH als oberstes Gericht: Zwischen dem Rechts- und Staatsverständnis der Schweiz und der EU liegen eben Welten. Dazu noch genauer.
  Trotz der unterschiedlichen Sichtweisen trennten sich die EU-Kommissionspräsidentin und der Schweizer Bundespräsident in gutem Einvernehmen. Es sei wichtig gewesen, sich auf höchster politischer Ebene persönlich zu treffen, sagte Guy Parmelin. Man habe vereinbart, weiter in Kontakt zu bleiben und die Verhandlungen auf technischer Ebene (Livia Leu, Staatssekretärin und Stéphanie Riso, stellvertretende Kabinettschefin von Ursula von der Leyen) weiterzuführen. Recht so, in Frieden auseinandergehen und nur kein Stress – es wird sich auch ohne ein EU-Hägli ein Weg finden, um miteinander zurechtzukommen.

Die Aussenpolitischen Kommissionen des Parlaments schalten sich ein

Am 26. April informierten Bundespräsident Parmelin und EDA-Vorsteher Ignazio Cassis die Aussenpolitischen Kommissionen des Nationalrates (APK-N) und des Ständerates (APK-S) über den Stand der Klärungen mit der EU.
  Die APK des Nationalrates – in der einige der schärfsten EU-Turbos im Parlament sitzen – lehnte mit 17 zu 8 Stimmen einen Verhandlungsabbruch ab – was der Bundespräsident in Brüssel gar nicht verlangt hatte – und forderte den Bundesrat auf, die Gespräche mit Brüssel zu intensivieren und dem Parlament «zeitnah» Vorschläge zu den offenen Punkten zu unterbreiten. «Die Mehrheit ist der Meinung, dass noch ein zufriedenstellendes Ergebnis erreicht werden kann», sagte APK-N-Präsidentin Tiana Angelina Moser (GLP/ZH) nach dem Treffen mit den Bundesräten. Sie erwähnte aber auch, dass eine Kommissionsminderheit «grundsätzliche Bedenken gegenüber dem Abkommen» hat. Auch hätten einige Kommissionsmitglieder darauf hingewiesen, dass für die Verhandlungsführung und die Beurteilung der Situation nicht die Parlamentskommissionen zuständig sind, sondern der Bundesrat.2 
  In der Ständeratskommission war die Stimmung ganz anders. Sie fordert den Bundesrat nicht explizit auf weiterzuverhandeln, sondern überlässt es ihm, wie er weiter vorgehen will. Kommissionspräsident Damian Müller (FDP/LU) freute sich über die neue Entschlossenheit des Bundesrates: «Bisher war die Schweiz immer in der Defensive, weil wir nur gesagt haben, was wir nicht wollen.» Jetzt sei es an der Zeit, klare Forderungen an Brüssel zu stellen. Bemerkenswert ist die Stellungnahme von Kommissionmitglied Christian Levrat (SP/FR), dem früheren SP-Parteipräsidenten. Er erklärte, ohne dass die EU ihre Position ändere, komme das Abkommen nicht zustande. Aus seiner Sicht wäre das keineswegs eine Katastrophe.3 
  Es ist erfreulich, dass dies immer mehr Schweizer aus den verschiedensten politischen Ecken merken.

«Knackpunkt der Differenzen mit der EU ist die unterschiedliche Auslegung der Personenfreizügigkeit»

Am Abend des 26. April fand eine gemeinsame Medienkonferenz des Bundesrates und der aussenpolitischen Kommissionen statt. Mit dem einträchtigen Auftritt der beiden Bundesräte wurden die wilden Gerüchte, Ignazio Cassis sei als Aussenminister quasi abserviert worden, indem Bundespräsident Parmelin ohne ihn nach Brüssel gereist sei, nach Schweizer Art beerdigt. An der Medienkonferenz ging es nämlich um die Sache. Die Schweiz sei im Lauf der Verhandlungen viele Kompromisse eingegangen, so Parmelin, trotzdem seien die «Differenzen mit der EU fundamental». Cassis fügte den Grund dafür hinzu: «Der Knackpunkt der Differenzen mit der EU ist die unterschiedliche Auslegung der Personenfreizügigkeit.»4 
  Eine hervorragende Analyse der Lage in Kürzestfassung – die Differenzen sind tatsächlich deshalb fundamental, weil das Rechtsverständnis und die Staatsstruktur der Schweiz und der EU (die zwar kein Staat ist, aber staatsähnliche Strukturen aufweist) sich fundamental unterscheiden. Dies gilt nicht nur für die Auslegung der Personenfreizügigkeit, sondern prinzipiell. In bezug auf die Personenfreizügigkeit erklärte Bundesrat Cassis die unterschiedliche Sichtweise so: Für die Schweiz beziehe sich die Freizügigkeit auf die Erwerbstätigen und ihre Familien, die EU hingegen fordere die Freizügigkeit für alle Bürgerinnen und Bürger der Union.
  Stopp! Die Schweizer «Auslegung» basiert auf dem Personenfreizügigkeitsabkommen, einem der Abkommen der Bilateralen I von 1999 zwischen der EU und der Schweiz, denen der Souverän an der Urne zugestimmt hat. Die «Auslegung» der EU dagegen stützt sich auf die Unionsbürgerrichtlinie (UBRL), welche für die Schweiz keine Rechtskraft hat, weil weder das Parlament noch das Volk ihr zugestimmt haben. Beim Beginn der Verhandlungen über das Rahmenabkommen im Jahr 2013 war die UBRL kein Thema, und noch 2017, als Bundesrat Ignazio Cassis die Leitung des EDA übernommen hat, erklärte er die UBRL zur «roten Linie» für die Schweiz, was sicher ehrlich gemeint war. Jetzt plötzlich sollen wir diese Richtlinie, die vermutlich kaum ein Schweizer je gesehen oder gelesen, geschweige denn in ihrer ganzen Tragweite erfasst hat, unbesehen übernehmen?

So würde die Übernahme von EU-Recht gemäss Rahmenabkommen funktionieren

Im Text des Rahmenabkommens5 steht von der Unionsbürgerrichtlinie kein Wort – aber das ist auch nicht nötig. Denn gemäss diesem Abkommen würden nicht mehr wir Schweizer, sondern die EU-Kommission und der Europäische Gerichtshof bestimmen, welches EU-Recht die Schweiz zu übernehmen hat. Gemäss Artikel 1 Absatz 3 regelt das Abkommen das «Verfahren zur Übernahme von Rechtsakten der Europäischen Union», – zwar «nur» in bezug auf die fünf sogenannten Marktzugangsabkommen und auf -potentielle künftige Abkommen, aber das ist schon eine ganze Menge. Allein das Freizügigkeitsabkommen würde bereits die Büchse der Pandora öffnen. So ist die Unionsbürgerrichtlinie aus Sicht der EU-Kommission Teil der Personenfreizügigkeit und müsste deshalb von der Schweiz mit all ihren künftigen Entwicklungen übernommen werden.
  Wenn die Schweiz mit dieser «Auslegung» nicht einverstanden ist, käme Artikel 4 des Rahmenabkommen zum Einsatz: Nach Absatz 1 «werden die betroffenen Abkommen und die Rechtsakte der Europäischen Union, […] einheitlich ausgelegt und angewandt». Falls dabei «unionsrechtliche Begriffe» involviert sind, «werden die Bestimmungen und Rechtsakte gemäss der […] Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ausgelegt und angewandt». (Artikel 4 Absatz 2). Alles klar? Mit dem Rahmenabkommen würde die Schweiz die Entscheidung über diese und unzählige weitere schwerwiegende «Auslegungsfragen» dem Europäischen Gerichtshof EuGH überlassen. Denn gemäss dem langjährigen Präsidenten des EFTA-Gerichtshofs, Carl Baudenbacher, der das EU-Recht so gut kennt wie kaum ein Zweiter, sind in den von der EU verfassten Rechtsakten und Abkommen praktisch immer «unionsrechtliche Begriffe» involviert. Ist ja auch logisch.
  Das Schiedsgericht, das vermutlich ein paar schlaue EU-Turbos aus der Bundesverwaltung ins Spiel gebracht haben (weil wir Schweizer von unserer Geschichte her eine positive Einstellung zu Schiedsgerichten haben) ist zwar lang und breit in Artikel 10 des Rahmenvertrags geregelt, aber nach Carl Baudenbacher dient es lediglich als Feigenblatt für die allumfassende Macht des Europäischen Gerichtshofs. Dieser würde gewiss nicht häufig zugunsten der Schweiz entscheiden, denn er ist das Gericht der Gegenpartei. Übrigens bekommen auch EU-Mitgliedsstaaten bei Uneinigkeiten mit der EU-Kommission höchst selten recht beim EuGH.
  Alles ziemlich weit weg vom Schweizer Staats- und Rechtsverständnis …

Ein Wort zum Inhalt der Unionsbürgerrichtlinie

Die «Richtlinie 2004/38/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten» entspricht ungefähr, aber nicht ganz, dem Recht der Schweizerbürger im Schweizer Hoheitsgebiet. Sie gibt den Menschen aus allen EU-Staaten ein weitgehendes Aufenthaltsrecht in den anderen EU-Staaten, auch bei Arbeitslosigkeit, ein dauerndes Bleiberecht nach fünf Jahren, das Recht auf Sozialhilfe auch für Familienangehörige von ausserhalb der EU und einen weitgehenden Schutz für Kriminelle vor der Ausweisung. Zweck der UBRL ist der krampfhafte Versuch, die Bürger zu einem «Heimatgefühl» in der EU zu «bringen»: «Wenn Unionsbürger, die beschlossen haben, sich dauerhaft in dem Aufnahmemitgliedsstaat niederzulassen, das Recht auf Daueraufenthalt erhielten, würde dies ihr Gefühl der Unionsbürgerschaft verstärken und entscheidend zum sozialen Zusammenhalt – einem grundlegenden Ziel der Union – beitragen.» (Erwägung 17) Und für die Durchsetzung dieser Ideologie (schleichende Abschaffung der Nationalstaaten zwecks Ausbau eines EU-Einheitsstaats, den ausser den EU-Bürokraten keiner will) wird ein solches Monster-Gesetz konstruiert …
  Natürlich gehen die in der UBRL gewährleisteten Rechte nicht ganz so weit wie die in den Verfassungen der einzelnen Länder festgeschriebenen Rechte der eigenen Staatsbürger – das wäre mit 500 Millionen Menschen aus 27 Staaten nicht umsetzbar. Trotzdem bedeutet das Aufpfropfen dieses Konstrukts vermutlich auch für viele Mitgliedsstaaten schwere finanzielle und soziale Mehrbelastungen.
  Für die Schweiz mit ihren hohen Löhnen, Preisen und Sozialleistungen wäre der Zwang zur Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie verheerend. Bereits heute ist es verlockend, in die Schweizer Sozialhilfe einzuwandern, denn jeder weiss, dass deren Zahlungen im Vergleich zu praktisch allen EU-Staaten ein Vielfaches beträgt, zum Teil ein Zigfaches. Wenn es ans Lebendige geht, geraten auch manche Redaktoren der «Neuen Zürcher Zeitung», einst unisono eifrige Befürworter des Rahmenabkommens, zusehends ins Wanken. In der Online-Ausgabe vom 28. April stand der Artikel von Fabian Schäfer zur Unionsbürgerrichtlinie unter dem Titel: «Zwei Jahre arbeiten, danach Sozialhilfe und schliesslich das Recht auf Daueraufenthalt – wieso sich der Bundesrat beim grössten Streitpunkt mit der EU querlegt.» Schäfer fährt fort: «Die enthüllten Verhandlungspositionen des Bundesrats zum Rahmenabkommen zeigen, wie fundamental der Widerstand bei der Unionsbürgerrichtlinie ist.»
  Mit der UBRL bestünde also die Gefahr, dass die arbeitende Schweizer Bevölkerung eine zunehmende Zahl von Sozialhilfebezügern miternähren müsste, die nie Beiträge an unsere Sozialwerke geleistet haben, so dass unser Wohlstand auf den EU-Durchschnitt hinunternivelliert würde. Auch aus wirtschaftlichen Gründen ist es deshalb klüger, als direktdemokratischer und föderalistischer Kleinstaat seinen Weg im Zusammenspiel mit den Nachbarn möglichst eigenständig zu gehen.

Wie Feuer und Wasser

Ganz kurz zu den anderen zwei «offenen Punkten» in den Verhandlungen zum Rahmenabkommen. Die staatlichen Beihilfen, welche die EU im Rahmenvertrag und in künftig zu verhandelnden Abkommen ihrem prinzipiellen Beihilfeverbot unterstellen will, greifen wir bei anderer Gelegenheit wieder auf – hier geht es um die Gefährdung des Service public, der bei uns für alle Bevölkerungsgruppen und Landesteile einen hohen Stellenwert hat, als Teil unserer genossenschaftlichen Grundwerte.
  Zum dritten Punkt, dem Lohnschutz, bemerkte Bundesrat Cassis an der Medienkonferenz vom 26. April: «Auch die flankierenden Massnahmen würden unterschiedlich beurteilt: Für die Schweiz gehe es dabei vor allem um den Lohnschutz. Für die EU stellen diese Massnahmen dagegen eine Wettbewerbsverzerrung dar.»6 Die EU anerkenne das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit», so «eine EU-Beamtin» in der Presse. Die Schweiz solle durchaus Massnahmen ergreifen können, solange diese «proportional und nicht diskriminierend» seien.7 Zwei völlig verschiedene Welten! Tatsächlich ist das Entsenderecht der EU mit seinem weitgehend digitalisierten und weitmaschigen Überwachungssystem himmelweit entfernt von den intensiven und griffigen Kontrollen auf den Baustellen und im Gastrogewerbe, wie sie in der Schweiz die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände gemeinsam organisieren – in einem föderalistisch und demokratisch abgestimmten Zusammenspiel.
  Für die Schweizer Gewerkschaften und die Sozialdemokraten waren die flankierenden Massnahmen 1999 unerlässliche Bedingung, damit sie dem Personenfreizügigkeitsabkommen und damit den Bilateralen I zustimmten. Und sie funktionieren! Kein Wunder, dass die SP und die Gewerkschaften unbedingt die flankierenden Massnahmen nach Zuschnitt der Schweizer Sozialpartner behalten wollen.

Ausblick

Einer der vielen Schweizer, der zur Einsicht gekommen ist, wir dürften für das Rahmenabkommen «nicht jeden Preis bezahlen», ist Dr. oec. Gerhard Schwarz, langjähriger Leiter der NZZ-Wirtschaftsredaktion und bis 2016 Direktor des Think tank Avenir Suisse. Der Autor fährt fort: «Klüger wäre es, hinsichtlich der Politik gegenüber der EU keine zu grossen Erwartungen zu wecken und eine längere Zeit ohne neue Verträge nicht als Katastrophe, sondern als Ausdruck strategischer Geduld zu verstehen.» Gerhard Schwarz kommt zum selben Schluss wie SP-Ständerat Christian Levrat: «So existentiell, wie oft behauptet, sind weitere Verträge und ein institutioneller Rahmen mit der EU nämlich nicht.»8
  Der Schweiz wird es auch weiterhin gelingen, ihren Platz inmitten Europas einzunehmen, als kooperativer Kleinstaat, der grössten Wert auf Freiheit und eigene Lösungsansätze legt. Bisher ist es uns bestens gelungen, wenn nötig einen kreativen und flexiblen Plan B zu entwickeln. «Der Bundesrat denkt immer an Alternativen», antwortete Bundespräsident Parmelin auf die entsprechende Frage eines Journalisten in Brüssel. Solange man uns nicht mit widerrechtlichen und vertragswidrigen Sanktionen piesackt, werden wir zudem weiterhin gerne bereit sein, angemessene Beiträge an sinnvolle Projekte in ärmeren EU-Staaten zu leisten. Es ist eigentlich alles ganz einfach, wenn man weiss, was man will und was man sicher nicht will.   •



1 «EU-Rahmenabkommen. Parmelin: ‹So können wir das Rahmenabkommen nicht unterzeichnen›». SRF News vom 23.4.2021
2 Point de presse APK-N: «Schweiz – EU – Nationalratskommission gegen Übungsabbruch beim Rahmenabkommen» vom 26.4.2021
3 Burkhardt, Philipp. «Keine Einigung mit der EU. Rahmenabkommen: Jetzt spricht der Bundesrat Klartext». SRF News vom 27.4.2021
4 Burkhardt, Philipp. «Keine Einigung mit der EU. Rahmenabkommen: Jetzt spricht der Bundesrat Klartext». SRF News vom 27.4.2021
5 «Abkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der europäischen Union und der schweizerischen Eidgenossenschaft in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt» vom 23.11.2018 https://www.eda.admin.ch/dam/europa/de/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_de.pdf
6 Burkhardt, Philipp. «Keine Einigung mit der EU. Rahmenabkommen: Jetzt spricht der Bundesrat Klartext». SRF News vom 27.4.2021
7 sda-Meldung. «Bundesrat erwartet von EU beim Rahmenabkommen ein Entgegenkommen». Südostschweiz online vom 27.4.2021
8 Schwarz, Gerhard. «Die Schweiz hat Zukunft. Von der positiven Kraft der Eigenart». Zürich 2021. S. 84. ISBN 978-3-03810-446-9

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