Braucht es dieses Anti-Terror-Gesetz?

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Am 25. September 2020 hat das Parlament das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus samt dem Zusatzprotokoll dazu genehmigt. Um die Verpflichtungen der Schweiz gemäss diesem Abkommen zu erfüllen, hat das Parlament gleichzeitig das Strafgesetzbuch um neue Strafbestimmungen für die Beteiligung an kriminellen und terroristischen Organisationen sowie an terroristischen Straftaten ergänzt.1
  Ausgehend von Terroranschlägen im Ausland und von der Tatsache, dass in der Schweiz lebende Jugendliche und junge Erwachsene in den Nahen Osten gereist waren, um sich bewaffneten Terroristengruppen anzuschliessen, haben der Nationalrat und der Ständerat gleichentags dem «Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT)» zugestimmt. Dagegen haben verschiedene Komitees aus rechtsstaatlichen Gründen das Referendum ergriffen (Abstimmungsbüchlein2, S. 105).
  Diese Abstimmungsvorlage soll hier unter die Lupe genommen werden.

Die wichtigsten Inhalte des Gesetzes

Den Text des Gesetzesentwurfes finden Sie im Abstimmungsbüchlein (S. 114ff.).
  Grundsatz: Die Polizei soll bereits präventiv einschreiten können, wenn anzunehmen ist, dass von einer Person eine terroristische Gefahr ausgeht (Abstimmungsbüchlein, S. 105).

  • Gegen «terroristische Gefährder» sollen Massnahmen ergriffen werden können, «wenn auf Grund konkreter und aktueller Anhaltspunkte davon ausgegangen werden muss, dass sie oder er eine terroristische Aktivität ausüben wird». (Art. 23e Absatz 1)
  • «Terroristische Aktivität» (Art. 23e Abs. 2): «Bestrebungen zur Beeinflussung oder Veränderung der staatlichen Ordnung, die durch die Begehung oder Androhung von schweren Straftaten oder mit der Verbreitung von Furcht und Schrecken verwirklicht oder begünstigt werden sollen.»
  • Zuständig für die Anordnung der Massnahmen ist Fedpol (Bundesamt für Polizei) (Art. 23f Abs. 1), auf Antrag der Gemeinde, des Kantons oder des NDB (Nachrichtendienst des Bundes) (Art. 23i).
  • Vollzug und Kontrolle der Massnahmen sind Sache der Kantone (Art. 23r).
  • Die Massnahmen dürfen nur ergriffen werden, wenn sie «verhältnismässig» sind [das gilt für jede staatliche Massnahme im Rechtsstaat] und wenn vorher versuchte Massnahmen in den Kantonen oder Gemeinden nicht ausreichen (Art. 23f Abs. 1 b) (Abstimmungsbüchlein, S. 108).
  • Mögliche Massnahmen (Art. 23k–q): Gesprächsteilnahmepflicht, Kontaktverbot, Ausreiseverbot, Meldepflicht, Ein- und Ausgrenzung (Verbot, bestimmte Orte aufzusuchen oder zu verlassen), Hausarrest, Ausschaffungshaft (für Ausländer; für Schweizerbürger ist keine Haft/Festnahme vorgesehen), elektronische Überwachung (Abstimmungsbüchlein, S. 107).

Gemeinsame Bestimmungen:

  • Altersgrenze: 12 Jahre (Art. 24f)
  • Maximale Dauer einer Massnahme: sechs Monate (einmalige Verlängerung um maximal sechs Monate möglich) (Art. 23g Abs. 1)
  • Rechtsschutz: «Gegen Verfügungen von Fedpol […] kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden.» (Art. 24g Abs. 1) «Beschwerden haben keine aufschiebende Wirkung.» Der Instruktionsrichter [Untersuchungsrichter] kann jedoch einer Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilen, «wenn der Zweck der Massnahme dadurch nicht gefährdet wird» (Art. 24g Abs. 3).
  • Strafbestimmungen: «Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer gegen Massnahmen nach den Artikeln 23l–23q verstösst.» (Art. 29a)

Schwerwiegende rechtliche Einwände

Die beiden Referendumskomitees stossen sich an den schwammigen Definitionen der «Gefährder» und der «terroristischen Aktivität», die der Willkür Tür und Tor öffnen. Bundesrätin und EJPD-Chefin Karin Keller-Sutter beteuert zwar, mit «Gefährdern» seien keine Demonstranten gemeint, «auch nicht solche, die Fensterscheiben einwerfen» – aber schwammig bleibt schwammig. Die vorgesehenen Massnahmen könnten zudem auf blossen Verdacht hin und ohne Beweise gegen unbescholtene Bürger und gegen Kinder ab 12 Jahren verhängt werden (Verstoss gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und die Uno-Kinderrechtskonvention). Auch würde die Gewaltenteilung missachtet: Die Massnahmen würden von Polizeibehörden (Exekutive) sowohl angeordnet als auch durchgeführt, im Rechtsstaat müssten sie aber von einem Gericht angeordnet werden. «Dieses Gesetz ist ein Angriff auf den Rechtsstaat, ohne dass es mehr Sicherheit bringt.» (Abstimmungsbüchlein, S. 110f.)
  Neben den Referendumsgegnern bringen auch zahlreiche Schweizer Juristen ernste rechtliche Bedenken gegen das Anti-Terrorismus-Gesetz ein, so Uno-Sonderberichterstatter Nils Melzer, den wir als unerschrockenen Kämpfer für die Freilassung des Whistleblowers Julian Assange kennengelernt haben. Gemeinsam mit vier weiteren Uno-Sonderberichterstattern forderte er das Parlament auf, die Vorlage abzulehnen: «Die Polizei soll weitgehende Befugnisse im Kampf gegen den Terror erhalten – zu weitgehende, sagt der Schweizer Jurist und Uno-Sonderberichterstatter Nils Melzer.»3
  Bereits im September 2020 hatten mehr als fünfzig Schweizer Strafrechtsexperten in einem Offenen Brief das Parlament aufgefordert, die Gesetzesvorlage abzulehnen, weil «die vorliegenden Massnahmen weitreichende Beschränkungen von Grund- und Menschenrechten erlauben, deren Schutz durch die Bundesverfassung und internationale Abkommen (EMRK, Uno-Pakt I und II, usw.) garantiert sind.»4 Die Rechtsexperten kritisierten unter anderem den «extrem unpräzise(n) Begriff des ‹terroristischen Gefährders›» und insbesondere die unzureichende richterliche Kontrolle: «Es etabliert sich eine Gefährlichkeitsvermutung, welche vor der richterlichen Behörde widerlegt werden muss. Das ist unserer Rechtsordnung und den ihr zugrunde liegenden Werten fremd. Das Fehlen einer aufschiebenden Rechtsmittelwirkung sowie einer vorgängigen richterlichen Kontrolle führt dazu, dass die von polizeilichen Massnahmen betroffene Person die beruflichen, sozialen und psychologischen Folgen selbst dann zu erdulden hat, wenn sich die Massnahmen als unbegründet erweisen.»
  In ihrem offenen Brief kommen die Strafrechtler zum Schluss: «Auch wenn ausser Frage steht, dass Terrorismus nach einer starken Antwort unserer Institutionen verlangt, muss staatliches Handeln im Rahmen der Rechtsstaatlichkeit erfolgen. Es ist ein starker Rechtsstaat, dessen die Schweiz bedarf, um der terroristischen Bedrohung entgegenzutreten. Die der Bundesversammlung unterbreitete Gesetzesvorlage ist hingegen höchst problematisch mit Blick auf die Bundesverfassung und internationale Menschenrechtsabkommen. Ihre Annahme würde unseren Rechtsstaat aushöhlen.»

Inakzeptabler Übergriff des Bundes in die kantonale Polizeihoheit

Völlig fremd ist dem Schweizer Staatsverständnis die Machtposition, welche der Gesetzesentwurf dem Bundesamt für Polizei (Fedpol) überträgt. Fedpol soll die alleinige Entscheidungsgewalt über die Verfügung von Massnahmen gegenüber einem «terroristischen Gefährder» haben (Art. 23f und j), während die zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden zu blossen Antragstellern (Art. 23i) und Vollzugsgehilfen (Art. 23r Abs. 1) abqualifiziert werden. Ja, das Bundesamt soll gemäss Absatz 2 dem zuständigen Kanton dabei sogar «helfen»: «Fedpol leistet Amts- und Vollzugshilfe.» Ein absolut untragbarer Eingriff in die seit jeher in der Hand der Kantone liegende Polizeihoheit.
  Überlassen wir dazu Fedpol selbst das Wort. Unter dem Titel «Polizeistruktur – Föderalistischer Aufbau» ist auf deren Homepage zu lesen: «In der Schweiz haben grundsätzlich die 26 Kantone die Polizeihoheit inne. Es handelt sich dabei um eine originäre Zuständigkeit der Kantone, also eine Zuständigkeit, die bereits bestand, als es die Schweizerische Bundesverfassung (BV) noch nicht gab. Die BV hat daran nichts geändert und anerkennt damit diese Zuständigkeit. Die Kantone sind somit für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf ihrem Territorium verantwortlich.»5 Vielleicht sollten die Beamten des EJPD6, bevor sie ein Gesetz entwerfen, zuerst einen Blick auf die Informationen der eigenen Bundesämter werfen.

Das dicke Ende:
Anti-Terror-Gesetz ist überflüssig

Die Polizei habe heute «nur beschränkte Möglichkeiten, um präventiv gegen terroristische Gefahren vorzugehen. Mit dem vorliegenden Bundesgesetz wollen Bundesrat und Parlament diese Lücke schliessen» (Abstimmungsbüchlein, S. 105).
  Allerdings verschweigt der Bundesrat, dass die Lücke so gross nicht ist. Denn am selben Tag, an dem das Parlament das Anti-Terror-Gesetz beschlossen hat, hat es auch eine Reihe von Vorbereitungshandlungen zu kriminellen oder terroristischen Verbrechen unter Strafe gestellt (siehe Lead). Anders als die Massnahmen des Anti-Terror-Gesetzes werden sie im Strafgesetzbuch stehen und somit allen Verfahrensregeln und Grundrechten unterstehen, die der Rechtsstaat garantiert.
  Bestraft werden soll neu gemäss Art. 260ter StGB, wer

a. sich an einer Organisation beteiligt, die den Zweck verfolgt:

  1. Gewaltverbrechen zu begehen […], oder
  2. Gewaltverbrechen zu begehen, mit denen die Bevölkerung eingeschüchtert oder ein Staat oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen genötigt werden soll;

oder

b. eine solche Organisation in ihrer Tätigkeit unterstützt. […]

Nach Art. 260sexies ist neu auch strafbar, wer

a. jemanden für die Begehung einer solchen Straftat oder die Teilnahme daran anwirbt;
b. sich für die Begehung einer solchen Straftat oder die Teilnahme daran anleiten lässt zum Herstellen oder Gebrauch von Waffen, Sprengstoffen, radioaktiven Materialien, giftigen Gasen oder anderen Vorrichtungen oder gefährlichen Stoffen oder jemanden hierzu anleitet; oder
c. eine grenzüberschreitende Reise unternimmt in der Absicht, eine solche Straftat zu begehen, sich daran zu beteiligen oder sich dafür ausbilden zu lassen.»

Bereits seit 2003 ist zudem strafbar, wer für terroristische Zwecke «Vermögenswerte sammelt oder zur Verfügung stellt» (Art. 250quinquies), und schon seit 1995, wer «die Bevölkerung durch Androhen oder Vorspiegeln einer Gefahr für Leib, Leben oder Eigentum in Schrecken versetzt» (Art. 258).
  Das heisst, wer mit gefährlichem Material herumpröbelt oder sich in krimineller Gesellschaft bewegt, wer bedrohliche Mails und Tweets herumschickt, wer ins Ausland reist, um sich dort terroristischen Gruppen anzuschliessen, oder wer Geld sammelt für solche Gruppierungen, macht sich bereits durch diese Vorbereitungshandlungen strafbar. Er muss sich nicht fragwürdigen Massnahmen von Fedpol unterziehen, sondern er wird angeklagt und vor Gericht gestellt, mit allen grundrechtlichen Garantien (Recht auf Anhörung, Recht auf einen Anwalt, Recht auf Ergreifung von Rechtsmitteln usw.). Wozu also ein rechtlich zweifelhaftes Anti-Terror-Gesetz, das diese Grundrechte massiv einschränkt?

Zum Schluss eine dringliche Frage:
Was tun wir mit gewaltbereiten Jugendlichen?

Bundesrätin Keller-Sutter wirbt für das Anti-Terror-Gesetz mit dem Beispiel eines 17jährigen, der in den Sozialen Medien ankündigt, «dass er ‹all diese Muslime töten› werde. Der 17jährige lädt Ausschnitte aus dem Video jenes australischen Neonazis hoch, der im März 2019 in zwei Moscheen im neuseeländischen Christchurch 51 Muslime ermordete. Dazu schreibt er: «Irgendwann möchte ich das gleiche in der Schweiz tun.» Im Chat lässt er auch durchblicken, dass es «ganz bei ihm in der Nähe eine Moschee» gebe.7
  Wie packen wir Erwachsenen solche schweren Probleme an? Wissen wir Eltern und Lehrer, was für schreckliche Gewaltvideos und Mobbing-SMS unter unseren Kindern zirkulieren? Können wir einschätzen, ob der Einzelne ein potentieller Straftäter ist oder ob er bei ernster Ansprache zur Besinnung kommen könnte? Diesen anspruchsvollen Fragen muss sich unsere Gesellschaft stellen. Wir sind verantwortlich für unsere Jugendlichen, für Lösungsversuche mit den Gewaltbereiten und für den Schutz der anderen. Von Fedpol angeordnete Massnahmen werden es nicht richten.  •

 



1 «Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung des Terrorismus mit dem dazugehörigen Zusatzprotokoll sowie über die Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität» vom 25.9.2020
2 Erläuterungen des Bundesrates zur Volksabstimmung vom 13.6.2021
3 Poletti, Gregor. «Experten warnen vor Antiterrorgesetz. Auch unbescholtene Bürger könnten als terroristische Gefährder eingestuft werden.», in: Tages-Anzeiger vom 27.4.2021
4 https://unser-recht.ch/2020/09/24/51-universitaere-rechtsexpertinnen-und-experten-rufen-zur-ablehnung-des-antiterrorgesetzes-auf/
5 https://www.fedpol.admin.ch/fedpol/de/home/polizei-zusammenarbeit/national.html
6 Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
7 Pelda, Kurt. «Justiz lässt mutmasslichen Terroristen entwischen.», in: Tages-Anzeiger vom 19.4.2021

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