Der Freistaat der Drei Bünde – ein demokratisches Juwel

von Marianne und Werner Wüthrich

Es war für jeden Freund der direktdemokratischen souveränen Schweiz ein Genuss, am 2. Oktober in Ilanz dabeizusein. In einer wissenschaftlichen Zusammenschau lernten die gebannt lauschenden rund 90 Teilnehmer die historische Entwicklung des einzigartigen Modells des Kantons Graubünden und seinen Beitrag für die direkte Demokratie in der Schweiz kennen.1 Hier soll in freier Wiedergabe der Kern dieses Modells aus den Referaten erschlossen werden.

«Ohne aktiv gelebte Friedenskultur keine direkte Demokratie.» Diese einleitenden Worte von René Roca öffneten die Köpfe und Herzen für die Geschichte des Bündner Freistaates mit seinen Drei Bünden (Gotteshausbund, Grauer Bund und Zehngerichtenbund) und für die einmaligen demokratischen Rechte der rund 50 Gerichtsgemeinden, welche die Rechts- und Friedensordnung in ihrer Gemeinde und im ganzen Dreibündestaat prägten.
  Der Bergkanton Graubünden mit seinen 150 Tälern ist mit 7105 km2 der mit Abstand grösste Kanton der Schweiz (Gesamtfläche 41 285 km2). Eine Landsgemeinde, wie andere Bergkantone sie für die Bürger des ganzen Kantons durchführten, wäre deshalb praktisch kaum möglich gewesen. Trotzdem organisierten die Bündner ihren Freistaat seit dem 14. Jahrhundert (fast so früh wie die Eidgenossen), und mit den Ilanzer Artikelbriefen von 1524 und 1526 auch in schriftlicher Form, auf einem starken gemeinschaftlichen Fundament. So gelang es, den Dreibündestaat über die Stürme der Reformation und der Bündner Wirren – zur Zeit des Dreissigjährigen Krieges – hinweg bis zur Besetzung der Schweiz durch Napoleon 1798 zusammenzuhalten. Eine beachtliche Leistung! Bis zur Helvetik war der Freistaat der Drei Bünde Zugewandter Ort der Eidgenossenschaft, ab 1803 wurde Graubünden ein eidgenössischer Kanton.

Souveräne Gerichtsgemeinden bestimmen ihre Geschicke ab dem 16. Jahrhundert selbst

Der Dreibündestaat war ein loser Staatenbund mit föderativer Struktur, in dem vor allem die Aussenpolitik und die gemeinsame Verwaltung der Untertanengebiete koordiniert wurden. Das «Sagen» hatte jedoch nicht der Bundstag, sondern die rund 50 Gerichtsgemeinden, zum Beispiel Ilanz mit zwölf Nachbarschaften (Gemeinden). Ihnen kam die Souveränität in allen inneren Fragen zu, aber sie bestimmten auch die Politik der Drei Bünde auf originelle Weise durch das Referendum. Viel später, bei der Einführung des Gesetzesvetos in den Kantonen St. Gallen und Luzern im 19. Jahrhundert, diente das Bündner Referendumsrecht als Vorbild.
  Dass die Dörfer in den Talschaften sich schon früh zur Regelung ihrer rechtlichen Angelegenheiten auf demokratischer Basis zusammentaten, hatte seinen Ursprung in der Art, wie sie auch sonst zusammenarbeiteten. Für die Bewirtschaftung ihrer Wälder und Alpen, für die Nutzung des Wassers und als Säumer für den Transport von Reisenden und Gütern über die Alpen schlossen sich die Bündner – wie etwa auch die Urner oder Walliser – seit dem 13./14. Jahrhundert zu Genossenschaften zusammen. Von daher waren sie es gewohnt, Alltagsfragen und rechtliche Uneinigkeiten gemeinsam zu lösen. Dies taten sie durch «Mehren» (Mehrheitsentscheide) in den Versammlungen der Gerichtsgemeinden.
  Ähnlich lebten damals auch andere Volksgemeinschaften zusammen. Der Bündner Demokratie-Theoretiker Florian Gengel hielt im 19. Jahrhundert fest, dass die Volksrechte, wie sie im alten Graubünden bestanden, allen Völkern auch ohne gesetzliche Festlegung zukommen würden, weil sie ihren Geltungsgrund im Naturrecht hätten, das heisst ihm von Natur aus zustehen. In der Schweiz sei die Volkssouveränität die Grundlage aller Verfassungen (Stefan G. Schmid).

Das bündnerische Referendum – eine faszinierende Ausformung der direkten Demokratie

Das altbündnerische Referendum war der «eigentliche Angelpunkt der bündnerischen Demokratie» (Florian Hitz).
  Entscheidungen in innenpolitischen Fragen trafen, wie erwähnt, die Gerichtsgemeinden souverän an ihren Bürgerversammlungen. In Bezug auf die Aussenpolitik (Verträge mit dem Ausland) und die gemeinsame Verwaltung der Untertanengebiete (Veltlin, Chiavenna, Bormio) hatten die Gemeinden ein Referendumsrecht, dessen Ergebnisse in den Drei Bünden koordiniert wurden. Im 17./18. Jahrhundert wurde das Referendumsrecht auf weitere Bereiche ausgedehnt. Die Beschlüsse wurden im Bundstag (in Chur, Ilanz oder Davos) getroffen, zu denen die Gerichtsgemeinden ihre Boten entsandten, oder auf den Beitagen, die bei Bedarf in kleinerer und wechselnder Besetzung tagten.
  Und nun kommt das Besondere, man kann fast sagen, das «Revolutionäre» – oder eher das Evolutionäre, das auf genossenschaftlichem, demokratischem Boden ohne Gewalt entwickelt wurde: Bei den gesamtbündnerischen Entscheiden «spielten die Gerichtsgemeinden eine wichtigere Rolle als der Bundstag» (Florian Hitz). Jeder Bote brachte seine Stimme (in grösseren Gemeinden zwei oder drei Stimmen) im Bundstag ein. Dabei muss-te er sich an die genauen Instruktionen der Gemeinde halten. Hatten die Boten zu einer Frage keine Instruktion, konnte nicht entschieden werden. Der Bundstag funktionierte also ähnlich wie die eidgenössische Tag-satzung, wo die Gesandten sich an die Instruktionen ihrer Kantone zu halten hatten und bei gröberer Uneinigkeit kein Beschluss gefasst werden konnte. In schwierigeren Zeiten muss-te der Bundstag häufiger tagen, dann meldeten die Gemeinden ihre Antworten auf die Referendumsfragen schriftlich.
  Die einzelnen Gerichtsgemeinden fassten ihre Antworten durch Mehren. Dabei konnte es um hochanspruchsvolle Fragen gehen, zum Beispiel, ob und welcher Vertrag mit Venedig geschlossen werden sollte. Die Antworten der Gemeinden beschränkten sich dementsprechend oft nicht auf ein Ja oder Nein, sondern die Bürger diskutierten über detaillierte Inhalte und kamen zu differenzierten Ergebnissen. Auch in der inhaltlichen Ausgestaltung war das altbündnerische Referendum also einzigartig: Es waren Antworten möglich wie «vielleicht», «unter der Bedingung, dass …» oder «ja, aber …». Die Häupter der Drei Bünde mussten die vielfältigen Meinungsäusserungen sortieren und auf dieser Grundlage gemäss dem Mehrheitswillen entscheiden.
  Durch die anspruchsvollen Diskussionen und Entscheidfindungen in den Gerichtsgemeinden konnte sich die Bündner Bevölkerung lange vor der allgemeinen Schulpflicht (im 19. Jahrhundert) eine staatskundliche Bildung und grundlegende Werte aneignen (René Roca).
  Der Bundstag und das Referendumsrecht der Gerichtsgemeinden bestanden bis nach der Gründung des Schweizerischen Bundesstaates 1848, dann musste es dem individuellen Stimmrecht weichen (Jon Matthieu). Aber auch in der heutigen Verfassung des Kantons Graubünden haben die Gemeinden noch ein fakultatives Referendumsrecht: Gemäss Artikel 17 können «1500 Stimmberechtigte oder ein Zehntel der Gemeinden» eine Volksabstimmung zu Beschlüssen des Grossen Rats (Kantonsparlament) über Gesetze, interkantonale oder internationale Verträge oder über grössere Ausgaben (Finanzreferendum) verlangen.

Wie die Bündner die schwierige Zeit der Reformation bewältigten

Während in den anderen Ländern Europas im 16. Jahrhundert die Regel «cuius regio, eius religio» galt – das heisst, dass der Landesherr die Konfession seiner Untertanen bestimmte, wobei bei Machtwechseln den Menschen oft mehrmals ein Glaubenswechsel aufgezwungen wurde – lösten die Schweizer die schwierige Aufgabe auf unterschiedliche, nicht überall demokratische Weise. Die Appenzeller zum Beispiel teilten sich in ein katholisches Innerrhoden und ein reformiertes Ausserrhoden auf, in manchen Kantonen gab es reformierte und katholische Gemeinden oder Kantonsteile, in der Innerschweiz blieb man katholisch, in Bern, Genf und Zürich bestimmten die Stadträte die Einführung des reformierten Glaubens (auch für die Landbevölkerung!) und schlossen die Klöster.
  Auch in Graubünden gab es weltliche Adelsgeschlechter sowie Bischöfe und Äbte, die der Bevölkerung ihren Glauben und ihr Recht aufzwingen wollten. Aber die Bürger setzten es durch, dass sie ihren Pfarrer und später auch andere Amtsträger selbst wählen konnten – in ihrer gewohnten Art, durch «Übermehren» der Feudalherren durch das Volk (Randolph Head). Das war nicht so einfach, es war eine spannungsgeladene Zeit, aber die Bündner haben sie auf demokratische Weise bewältigt und so den konfessionellen Frieden langfristig bewahrt.

Artikelbriefe und Religionsdisput als Fundament des Freistaates

Der Freistaat der Drei Bünde festigte mit den zwei Ilanzer Artikelbriefen von 1524 und 1526 seine Staatlichkeit – eine Staatlichkeit der eigenen Art (ohne gemeinsame Behörden). Sie legten den Boden für den konfessionellen Frieden. Die Artikel bestimmten den Platz der Kirchen im Freistaat, indem sie den Gerichtsgemeinden das Recht zusprachen festzulegen, ob sie altgläubig bleiben oder evangelisch werden wollen. (Eine individuelle Glaubensfreiheit war zu dieser Zeit noch nicht vorgesehen.) Zudem untersagten sie dem Churer Bischof im Gotteshausbund und auch allen Geistlichen in den anderen zwei Bünden, weltliche Ämter zu vergeben. Der Bischof wurde gewählt durch das Domkapitel – mit Einverständnis des Gotteshausbundes. Kirchlichen Missständen sollte ein Riegel geschoben werden. Zum Beispiel: Wenn jemand, Mann oder Frau, krank ist oder im Sterben liegt, so darf keine geistliche Person, sei es Priester, Mönch oder Nonne, den Kranken zu einem Testament überreden, ohne dass die rechtmässigen Erben anwesend sind. Offenbar war kirchliche Erbschleicherei ein Problem.
  Revolutionär war, dass die Grundlasten (Abgaben, Zehnten) vermindert oder gar abgeschafft werden sollten. Der Freistaat wurde so nach und nach zu einem Land von freien, bäuerlichen Grundbesitzern, die auf ihrem Land nur begrenzte Abgaben leisten mussten. Man einigte sich, den «freien Handel zuzulassen».
  1526 fand die Ilanzer Disputation statt. Der Churer Pfarrer Johannes Comander hatte 18 reformierte Thesen verfasst und in Augsburg drucken lassen. (Diese sollten wenig später (1528) auch Thema für die Berner Disputation sein.) Der Abt von St. Luzi strengte mit Geistlichen des Domkapitels eine Klage gegen Comander an. Der Bundstag setzte in Ilanz Religionsgespräche auf der Grundlage seiner Disputationsthesen an. Resultat der Disputation war, dass Comander nicht verurteilt wurde, sondern der Bundstag kam zum Schluss, der Pfarrer könne «die Messe lesen oder das Wort Gottes predigen» (Jan-Andrea Bernhard). Dieser versöhnliche Entscheid ebnete den Boden für das friedliche Zusammenleben der beiden Konfessionen für die kommenden Jahrhunderte.
  Die Ilanzer Artikel kündigten das Heranreifen einer neuen politischen und wirtschaftlichen Welt im Freistaat an. Die Leute in den Gemeinden regierten den Freistaat – und nicht der Bischof oder irgendwelche Herren. Die Ilanzer Artikelbriefe galten als Landesrecht bis zum Ende des Freistaates im Jahr 1798. Sie gaben die Richtung für die innere Entwicklung an und prägten die starke Bündner Gemeindeautonomie bis heute.  •



1 Der Kanton Graubünden und sein Beitrag für die direkte Demokratie in der Schweiz. 7. Wissenschaftliche Konferenz des Forschungsinstituts direkte Demokratie FIdD von Dr. phil. René Roca.

Referate von Dr. phil. René Roca: «Der Kanton Graubünden und sein Beitrag für die direkte Demokratie in der Schweiz – ein Überblick»; Prof. Dr. theol. Jan-Andrea Bernhard: «Kirche und Staat – die Wirkung der Ilanzer Artikelbriefe und Disputationsthesen»; Dr. phil. Florian Hitz: «Das altbündnerische Referendum. Seine Praxis im Ancien Régime und seine Rezeption bei bündnerischen Rechtshistorikern der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts»; Prof. em. Dr. Jon Mathieu: «Formen ‹demokratischer› Politik im neuzeitlichen Graubünden»; Prof. Dr. iur. Stefan G. Schmid: «Florian Gengel (1834–1905) – ein Bündner Theoretiker der direkten Demokratie»; Prof. Dr. Randolph C. Head: «Gab es eine frühneuzeitliche Demokratie? Eine zeitgenössische Perspektive aus graubündnerischer Sicht».

Thesen anlässlich der siebten wissenschaftlichen Konferenz des Forschungsinstituts direkte Demokratie

  1. Der Kanton Graubünden war seit dem Spätmittelalter resp. der Frühen Neuzeit ein «Labor» zur Förderung der politischen Partizipation und zur Entwicklung der Demokratie in der Schweiz.
  2. Das «altbündnerische Referendum» war als föderatives Referendum ein zentraler Bezugspunkt und Vorbild zur Konstituierung des Gesetzesvetos im 19. Jahrhundert, also der modernen direkten Demokratie in der Schweiz.
  3. Der Schweizer Historiker Adolf Gasser hob die Bedeutung der «Gemeindefreiheit» und damit verknüpft auch die Bedeutung des genossenschaftlichen Prinzips für die Schweizer Geschichte besonders hervor. Die europäische Geschichte sei stark vom Gegensatz zweier verschiedener Gesinnungen geprägt, und zwar von «Herrschaft und Genossenschaft».
      Der Kanton Graubünden zeigt mit seiner Geschichte eindrücklich, wie es gelang, das genossenschaftliche Prinzip auszugestalten. In heutiger Zeit besteht die Gefahr, dass nicht mehr «von unten her» das genossenschaftliche Prinzip weiter Bestand hat, sondern sich «von oben her» das Herrschaftsprinzip immer mehr durchsetzt.

Dr. phil. René Roca

 

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