Zur Geschichte und Zukunft des Schweizer Zuckers

Welche Landwirtschaftspolitik wollen wir?

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Zucker ist in vielen Nahrungsmitteln enthalten und spielt in unserer Ernährung eine wichtige Rolle. Woher kommt er? Manche werden sagen: Vor allem aus Kuba oder aus anderen südamerikanischen Ländern, wo er aus Zuckerrohr gewonnen wird. In der Mitte des 20. Jahrhunderts wäre diese Antwort noch richtig gewesen – danach nicht mehr.

Die Schweizer Landwirtschaft ist seit langem schwergewichtig auf Milchwirtschaft und auf Fleisch ausgerichtet. Produkte des Ackerbaus wie Getreide werden zu einem grösseren Teil importiert, was immer wieder zu Schwierigkeiten geführt hat. Im Ersten Weltkrieg zum Beispiel war der Import von Getreide schwierig, und das Land hatte ernsthafte Versorgungsprobleme, die zu Hunger und sozialen Problemen führten. Im Zweiten Weltkrieg stand ETH-Professor Friedrich Traugott Wahlen vor der nicht einfachen Aufgabe, die Bauern dazu zu bringen, vermehrt auf Ackerbau umzustellen. Mit Kartoffeln, Getreide und Gemüse liesse sich die Bevölkerung kalorienmässig nachhaltiger ernähren als mit Milch und Fleisch, war seine Botschaft. Es gelang! Mit dem Plan Wahlen war wohl der Mittagstisch oft bescheiden, aber die Bevölkerung musste keinen Hunger leiden. 
  Nach dem Krieg versuchte der Bundesrat, die Ackerflächen zu erhalten und die Bauern davon abzuhalten, schnell wieder auf Milchwirtschaft umzustellen, die zu Überschüssen neigte. Es gelang nicht! 30 Prozent der Ackerflächen wurden bald wieder «grün». Mit einem Projekt hatte die Politik des Bundesrates jedoch Erfolg: mit dem Anbau von Zuckerrüben.

Erfolgsgeschichte – nach anfänglichen Schwierigkeiten

Die Voraussetzungen waren günstig. Es gab bereits Erfahrungen seit Anfang des 20. Jahrhunderts. Im Berner Seeland wurden Zuckerrüben angebaut und seit 1899 in der Zuckerfabrik Aarberg zu einheimischem Zucker verarbeitet. Die Produktion war jedoch bescheiden, so dass der Selbstversorgungsgrad nach dem Zweiten Weltkrieg lediglich etwa 15 Prozent betrug. Es lag nahe, auch in der Ostschweiz eine Zuckerfabrik zu bauen und den Anbau von Zuckerrüben mit Bundesmitteln zu fördern. Nach grossen anfänglichen Schwierigkeiten und nach zwei Volksabstimmungen sollte diese Politik eine Erfolgsgeschichte werden.
  Die neue Zuckerfabrik sollte in Andelfingen gebaut werden. Die Planer in der Abteilung für Landwirtschaft waren zuversichtlich. National- und Ständerat nahmen das Projekt positiv auf und stimmten grossmehrheitlich dafür. Das Referendum wurde ergriffen, und es kam zur Volksabstimmung – und zu einer bösen Überraschung. Das Volk stimmte am 14. März 1948 mit 63,3 Prozent klar nein (Wüthrich 2020, S. 123–147). Die Gründe lagen mehr im psychologischen Bereich. Die ganze Aufmachung der neuen Zuckerordnung erinnerte allzu sehr an die staatlich gesteuerte Kriegswirtschaft, und davon wollten viele loskommen. So hätte der Bundesrat die Anbaufläche und die Preise der Zuckerrüben bestimmt, die Verwertung organisiert und manches mehr – so wie er es im Krieg mit allen Grundnahrungsmitteln gemacht hatte. Um dies alles zu finanzieren, sollten die Zölle auf importierten Zucker heraufgesetzt werden, was den Preis für die Konsumenten erhöht hätte. Auch die Bauern wollten wieder mehr unternehmerische Freiheit und selbst bestimmen, was sie anbauen wollten.

Das Volks-Nein führt zum Erfolg

Mit dem Nein des Volkes war das Zucker-Projekt jedoch nicht «gestorben». Ganz im Sinn des Subsidiaritätsprinzips nahmen nun Gemeinden, Kantone, Verbände und private Unternehmen die Sache selbst in die Hand. Sie gründeten die Schweizerische Vereinigung für Zuckerwirtschaft, die ihrerseits eine Aktiengesellschaft gründete, an der der Bund gar nicht beteiligt war, dafür aber zwanzig Kantonsregierungen, Verbände und Firmen aus dem Handel und der Industrie sowie zahlreiche Privatpersonen. (Diese Aktiengesellschaft wurde später in die heutige Schweizer Zucker AG umbenannt.) Sie bereiteten eine neue Zuckervorlage «ohne Bund» vor. Die Erhöhung des Zuckerpreises wurde zum vornherein ausgeschlossen. In Frauenfeld sollte eine zweite Zuckerfabrik gebaut werden. Schutzzölle sollten kostendeckende Preise und damit eine zuverlässige Planung für den Anbau und die Verwertung ermöglichen. Die eidgenössische Vorlage wurde im National- und Ständerat einstimmig angenommen – was selten ist. Auch im Volk kam niemand auf die Idee, das Referendum zu ergreifen.
  Dieser Ablauf der Geschehnisse ist ein Musterbeispiel für das Funktionieren des Föderalismus und des Subsidiaritätsprinzips, das in ein Staatskundelehrbuch gehört: Der Staat bzw. der Bund soll nur Aufgaben übernehmen, die die Bürger und die unteren politischen Ebenen nicht selbst erledigen können.
  Das Referendums-Nein von 1948 hatte zu einer Lösung geführt, die allgemein akzeptiert wurde. Das Stimmvolk in Frauenfeld stimmte dem Bau der neuen Zuckerfabrik zu und war auch bereit, sich finanziell zu beteiligen. Der Anbau von Zuckerrüben bewährte sich. Die Rüben sind eine wichtige Kultur für die Fruchtfolge und helfen, den Ackerbau in der Schweiz zu erhalten. 1974 und 1985 kam es zu zwei weiteren eidgenössischen Volksabstimmungen: Die beiden Zuckerfabriken sollten mit Hilfe des Bundes ausgebaut und die Anbauflächen von Zuckerrüben vergrössert werden. 1974 stimmte das Volk ja, aber 1985 nein zu einem Projekt, das allzu gross dimensioniert war.
  Noch vor wenigen Jahren bauten in der Schweiz 6000 Bauern Zuckerrüben an, die in den beiden Zuckerfabriken in Aarberg und Frauenfeld zu etwa 250 000 Tonnen Zucker verarbeitet wurden, was einem Selbstversorgungsgrad von knapp 100 Prozent entsprach. 85 Prozent gelangten in die Lebensmittelindustrie und 15 Prozent in die Läden. Man kann im Herbst auf den Zufahrtsstrassen zu Aarberg und Frauenfeld viele Traktoren mit Anhängern, hoch beladen mit Zuckerrüben, antreffen. Auch ein «sanfter Duft» zeigt der Bevölkerung, dass die Zuckerverarbeitung auf Hochtouren läuft. Niemand stört sich daran, weil die Fabrik einfach zur Region gehört. – Der Schweizer Zucker war und ist ein unternehmerisches Erfolgsprojekt, bei dem das Volk nicht nur in der Anfangsphase entscheidende Weichen gestellt hat.

Niedergang der Schweizer Zuckerproduktion als Folge der Bilateralen I

Der Freihandelsvertrag der EFTA mit der damaligen EG von 1972 schloss die Landwirtschaft noch aus. Die Schweiz konnte noch längere Zeit ihre Landwirtschaftspolitik mit direkter Mitsprache des Volkes eigenständig gestalten.
  Mit der immer stärkeren politischen Annäherung an die EU änderte sich das. Im Rahmen der Bilateralen I von 1999 schloss die EU mit der Schweiz ein Agrarabkommen für gewisse Bereiche. Dazu gehört auch der Zucker als Agrarbasisprodukt. Das Abkommen enthielt eine merkwürdig absurde Klausel. Die EU darf sich mit Schutzzöllen gegen Billigimporte aus der Schweiz schützen. Der Schweiz dagegen ist dies verwehrt. Dies erinnere an die «ungleichen Kolonialverträge im 19. Jahrhundert mit China», kommentierte Samuel Krähenbühl, Redaktor beim Schweizer Bauer (20.2.2016). Man kann nur mutmassen, wie eine solche Bestimmung in das grosse Vertragswerk hineingekommen ist. 2005 kam es zu einer Vereinbarung, die den Zucker betraf, der industriell zu Genuss- und in Nahrungsmitteln verarbeitet wird. Die Schweiz verpflichtete sich, den Preis dem Niveau der EU anzugleichen. Faktisch gilt seither der EU-Preis in Euro. Begründung: Die einheimischen Industriebetriebe wie zum Beispiel die «Schoggifabriken» sollen gleich lange Spiesse haben wie ihre Konkurrenten in der EU. Auf diese Weise sollte die schweizerische Zuckerwirtschaft möglichst in den EU-Binnenmarkt integriert werden.
  In den folgenden Jahren setzte ein Preisverfall ein. 2007 erhielt der Bauer für seine Zuckerrüben Fr. 98.– je Tonne. 2014 – sieben Jahre später – wurden noch Fr. 48.– bezahlt. 2017 wurde der Zuckermarkt in der EU ganz liberalisiert (das heisst die Quotenregelung aufgegeben), und die Preise fielen weiter. 2019 wurden noch Fr. 44.– bezahlt. Der Einkommensausfall der Bauern wurde zwar etwas kompensiert. Der Bund erhöhte die Direktzahlungen von 1800 auf 2100 Franken pro Hektar, was den Minderertrag jedoch bei weitem nicht ausgleichen konnte. Etwa ein Drittel der Rübenpflanzer hat aufgegeben. Dazu Guido Stäger, CEO der Schweizer Zucker AG, im Jahr 2018: «Der Selbstversorgungsgrad mit Schweizer Zucker sinkt gegen 60 Prozent, es müssen über 100 000 Tonnen EU Zucker importiert werden» (Schweizer Bauer vom 25.8.2018, 2.12.2020, 15.1.2021).

Weitere Nebenwirkungen und Folgen des EU-Binnenmarkts

Die beiden Zuckerfabriken in Frauenfeld und in Aarberg sind heute nicht mehr ausgelastet (was die Produktion von Zucker verteuert). Der Schweizer Bauer vom 25.8.2018 berichtet, dass 2017 gemäss Zollverwaltung 132 000 Tonnen Zuckerrüben importiert werden mussten. Ärgerlich sei, «dass aktuell auch norddeutsche Rüben in der Zuckerfabrik Frauenfeld verarbeitet werden». – Diese unnötigen Transporte der schweren Rüben durch halb Europa widersprechen nicht nur der Klimastrategie des Bundes, sondern auch jeglicher Vernunft, könnten doch diese Rüben wie bisher in der Region angepflanzt werden, wo Kulturen und Wissen bereits vorhanden sind.
  Dazu kommt, dass die Produktion von Zucker heute wegen des Kostendrucks zu wenig nachhaltig ist. Der Präsident der Schweizer Zuckerrübenpflanzer Josef Meyer äusserte sich wie folgt: «Wir müssen Kosten sparen, wo wir können, damit der Zuckerrübenbau am Ende aufgeht» (Schweizer Bauer vom 25.8.2018). Folge ist, dass die grosse Mehrheit zwar nach ökologischen Standards, aber nicht nach IP-Richtlinien arbeitet. Lediglich 250 Rübenbauern in der West- und Ostschweiz – das sind weniger als 10 Prozent – tun dies. In der «Integrierten Produktion IP» verzichten die Bauern auf den Einsatz von Insektiziden und Fungiziden. Der Herbizideinsatz ist eingeschränkt. Jeder Betrieb muss zur Erfüllung des Biodiversitätsprogramms 10 Aaren Blühstreifen (Blumenwiese) anlegen. Die Betriebe werden gemäss IP-Suisse jährlich kontrolliert. Die beiden Zuckerfabriken verarbeiten zwar Bio-Rüben, aber sie werden zu 90 Prozent importiert (Schweizer Bauer vom 25.8.2018, 28.11.2020).
  Dass die Zuckerwirtschaft weitgehend in den Binnenmarkt der EU integriert ist, hat also schwerwiegende Folgen. Man erhält heute den Eindruck, dass vieles schiefläuft. Möglicherweise soll der Selbstversorgungsgrad wieder auf 15 Prozent gesenkt (wo er nach dem Zweiten Weltkrieg bereits einmal war) und die damals gebaute Zuckerfabrik Frauenfeld wieder geschlossen werden. Eine Studie kommt aber zum Schluss, dass sich die Produktion mit nur einer Zuckerfabrik nicht rechnet.
  Die Probleme können nicht einfach behoben werden mit etwas mehr oder weniger Direktzahlungen, die mit administrativem Aufwand verbunden und an Bedingungen geknüpft sind, die die Bauern oft als Druck empfinden. Es geht um die grundsätzliche Frage, ob die Schweiz ihre Landwirtschaftspolitik wieder stärker selbst bestimmt. Auf einen angemessenen Grenzschutz, der mithilft, kostendeckende Preise zu sichern, kann nicht verzichtet werden. – Wollen wir wirklich allen Ernstes das Aufbauwerk der Nachkriegsgenerationen demontieren und den Zucker aus dem Ausland importieren?

Alarm

Auf der Ebene der Politik gab es etliche Reaktionen, die deutlich auf die unbefriedigende Situation hinweisen. Dazu zwei Beispiele: Bereits 2015 hat Nationalrat und Bauernverbandspräsident Jacques Bourgeois (FDP) die Motion «Stopp dem ruinösen Preisdumping beim Zucker! Sicherung der inländischen Zuckerwirtschaft» eingereicht. Er verlangt, dass die Zollansätze so festgesetzt werden, dass «für Zucker ein Mindestpreis sichergestellt ist».
  Im Herbst 2020 lancierten der Freiburger CVP-Grossrat Pierre André Grandgirard und 52 Mitunterzeichnende die Standesinitiative «Schweizer Zucker darf nicht verschwinden!» Sie wurde vom Freiburger Parlament unterstützt. Zum Inhalt: Aktuell grassiert in einigen Gegenden Europas die Rübenkrankheit Viröse, die zu grösseren Ernteeinbussen führt. Die Bauern bekämpften diese Krankheit bisher mit dem Mittel Gaucho. Wahrscheinlich im Hinblick auf die kommende Abstimmung über die Pestizidverbots-Initiative hat der Bundesrat heute den notfallmässigen Einsatz dieses Mittels verboten. Mehr als zehn EU-Länder haben jedoch den Einsatz mit Einschränkungen erlaubt (Schweizer Bauer vom 21.11.2020). Dazu Nationalrat und Landwirt Andreas Aebi: «Wenn uns hier die Mittel verboten werden, wollen wir auch nicht mehr die Importe von Lebensmitteln, die eben mit diesen Mitteln hergestellt werden. Ich bin bereit, weniger Zucker in die Schweiz zu lassen. Das wäre konsequent, alles andere ist verlogen» (zit. in Schweizer Bauer vom 13.1.2020).

Was für eine Landwirtschaft wollen wir?

Die Schweizer Agrarpolitik AP 22+ verstärkt die bereits vorhandene Tendenz, eine «naturnahe» Landwirtschaft (was man auch immer darunter versteht) zu Lasten einer produzierenden Landwirtschaft zu fördern – mit dem Effekt, dass weniger produziert und mehr importiert wird und der Selbstversorgungsgrad sinkt. Deshalb hat sich der Schweizerische Bauernverband klar dagegen ausgesprochen. Die beiden Initiativen (Trinkwasserinitiative und Pestizidverbots-Initiative), die im Juni zur Abstimmung kommen, unterstützen diese Tendenz weiter. Sie schiessen allerdings aus Sicht der meisten Bauern weit über das Ziel hinaus. Was wollen wir wirklich? Eine «naturnahe» Landwirtschaft und mehr Importe von Lebensmitteln, die mit in der Schweiz verbotenen Methoden hergestellt werden, wie das Beispiel aus der Zuckerwirtschaft zeigt?

Marschhalt

Der Ständerat hat vor kurzem den finanziellen Rahmen für die Bauern auf vier Jahre hinaus bestätigt, die Agrarpolitik 22+ jedoch sistiert und einen «Marschhalt» angeordnet. Mit sogenannten «Absenkpfaden» habe das Parlament bereits die notwendigen Massnahmen beschlossen, um den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zu reduzieren. Der IP-Anbau von Zuckerrüben soll gefördert werden. Weitere Massnahmen seien nicht notwendig. Er gab dem Bundesrat den Auftrag, einen Bericht zu verfassen mit einer Auslegeordnung und der Strategie, so dass die künftige Landwirtschaftspolitik neu diskutiert werden kann. Das Anliegen des Ständerates ist sicher richtig – insbesondere nach 25 Jahren Erfahrung mit den Direktzahlungen.
  Die Kommission des Nationalrates äusserte sich in diesen Tagen ebenfalls kritisch zur AP22+: «Das Einkommen des landwirtschaftlichen Sektors würde sinken, wertvolles Kulturland ginge verloren, Importe würden zunehmen, die administrative Belastung für die Landwirtinnen und Landwirte ansteigen. Alles in allem sei eine kohärente Strategie zu wenig erkennbar» (aus der Medienmitteilung vom 2. Februar 2021). Der Nationalrat entscheidet am 16. März, ob er sich dem Ständerat anschliessen will (siehe auch Zeit-Fragen Nr. 4/5 vom 23.2.2021).
  National und international hat sich das -politische Umfeld seit der Jahrtausendwende gewandelt. Die Doha-Runde in der WTO, die die Landwirtschaft global liberalisieren wollte, ist 2011 nach zehn Jahren ergebnislos abgebrochen worden. Im gleichen Jahr haben der National- und der Ständerat den Bundesrat angewiesen, die laufenden Verhandlungen mit der EU über ein Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich «unverzüglich zu stoppen». 2008 hatte der Uno-Agrarbericht (Weltagrarbericht) weltweit neue Akzente gesetzt.

Rück- und Ausblick 

Die Landwirtschaftspolitik in der Schweiz war und ist nicht einfach. Ihre Themen haben die ganze Bevölkerung schon immer stark sensibilisiert, so dass in den letzten Jahrzehnten zahlreiche Volksabstimmungen stattgefunden haben (weit mehr als zu anderen Wirtschaftsfragen). Am 12. März 1995 gab es zum Beispiel drei eidgenössische Volksabstimmungen zur Landwirtschaft an einem einzigen Tag (vgl. Wüthrich 2020, S. 123–147).
  In den 1960er Jahren war die Ausgangslage noch anders als heute. Ein Expertengremium hatte den Bundesrat zu Fragen der europäischen Integration wie folgt beraten: Das Kostenniveau der Landwirtschaft sei ungefähr 30 Prozent und in Einzelfällen bis 70 Prozent höher als in den umliegenden EWG-Ländern: «Alle Kulturen, die wir anbauen können, lassen sich in einer oder mehreren Regionen der sechs Länder zu wesentlich günstigeren Bedingungen produzieren als bei uns […]. Unsere Landwirtschaftsproduktion könnte bei einem völligen Abbau des Einfuhrschutzes […] nicht aufrechterhalten werden.» (vgl. dodis.ch/34185, S. 6–9)
  Im Freihandelsvertrag der EFTA von 1972 mit der damaligen EG (der vom Stimmvolk mit 72 Prozent angenommen wurde) hat sich die Schweiz die Souveränität bewahrt und den Bereich der Landwirtschaft vom Freihandel ausgeschlossen. Dies hatte zur Folge, dass sie ihre Politik mit Einbezug des Stimmvolkes bis zur Jahrtausendwende weitgehend eigenständig gestalten konnte. So wurde die Produktion von Zucker zu einer Perle in der Landwirtschaftspolitik.
  Mit der immer stärkeren politischen Anbindung an die EU ist die Situation deutlich schwieriger geworden. Der Bundesrat hat sein Ziel, die Zuckerwirtschaft weitgehend in den Binnenmarkt zu integrieren, damit begründet, dass zuckerverarbeitende Unternehmen wie Lindt&Sprüngli die gleich langen Spiesse haben sollen wie ihre Konkurrenten in der EU.
  Nun – die Schweizer Exportwirtschaft hatte nie gleich lange Spiesse. Lindt&Sprüngli und auch Läderach sind gross geworden, obwohl sie für die einheimischen Rohstoffe wie Zucker und Milch etwas mehr bezahlen mussten als ihre Konkurrenz im Ausland. Geschadet hat es ihnen nicht – im Gegenteil, es gehört zu ihrer Erfolgsgeschichte. Bereits die Textilindustrie im 19. Jahrhundert musste ihre Rohstoffe (Baumwolle, Seide) von weit her beziehen und höhere Beschaffungskosten in Kauf nehmen. Die St. Galler Sticker zum Beispiel oder auch die Stoffdrucker in Glarus haben ihren Weg gefunden, indem sie sich besonders angestrengt und auf ausgezeichnete Qualität geachtet haben. Sie haben so wahre Kunstwerke geschaffen und damit die kostenmässigen Wettbewerbsnachteile mehr als wettgemacht. Auch von den Uhrmachern in Genf und im Jura, von der ganzen Industrie und auch vom Dienstleistungsbereich lässt sich ähnliches sagen. Dabei sind die Nachteile im Bereich der Beschaffung oder auch der höheren Löhne nur das eine. Dazu kamen bis heute oft weitere Nachteile im Bereich der Währungen. Der US-Dollar hat gegenüber dem Schweizerfranken seit dem Zweiten Weltkrieg 80 Prozent verloren, das englische Pfund mehr als 90 Prozent, der Euro hat seit 1998 rund einen Drittel an Wert verloren. Ist die Exportwirtschaft und mit ihr die ganze Wirtschaft deshalb untergegangen? Nein – im Gegenteil –, sie ist stärker geworden, wie alle Statistiken zeigen.
  Gefährdet ist heute nicht die Exportwirtschaft, sondern die Landwirtschaft. Hüten wir uns davor, ihr vom In- und Ausland her allzu viel aufzubürden, denn eine ausreichende Selbstversorgung liegt in unser aller Interesse.  •

Quellen: 

  • Zahlreiche Ausgaben der Zeitung Schweizer Bauer der Jahre 2015 bis 2021
  • Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz – Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz. Zürich 2020
  • dodis.ch; Sammlung Diplomatischer Dokumente der Schweiz

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