Aussenpolitischer Bericht 2020 des Bundesrates

Viel Lesenswertes und einige Ungereimtheiten

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Am 3. Februar 2021 hat der Bundesrat dem Parlament seinen Aussenpolitischen Bericht 20201 unterbreitet. Die Aussenpolitische Kommission des Nationalrates (APK-N) stellt ihrem Rat kurz und bündig den Antrag, «vom Bericht Kenntnis zu nehmen», was der Nationalrat am 9. März (nach einer Kurzdebatte) getan hat. Der Ständerat wird sich in der Sommersession damit befassen.
  Es lohnt sich, in den Bericht hineinzuschauen, um sich sozusagen gebündelt zu informieren über die aussenpolitischen Aktivitäten der Eidgenossenschaft. Einige der wichtigsten Bereiche sollen hier aufgegriffen und kommentiert werden. Dabei lassen wir das Thema Beziehungen mit der EU im Moment auf der Seite. Es enthält nichts, was dem Leser von Zeit-Fragen neu wäre, das Thema wird uns bei anderer Gelegenheit wieder beschäftigen.
  Es gibt so viele Möglichkeiten für den neutralen und wirtschaftlich starken Kleinstaat, um beizutragen zu einer friedlicheren Welt und zur Linderung der Not der Menschen in anderen Ländern, aber auch, um den Austausch und die Kooperation mit den Nachbarstaaten und der Staatengemeinschaft zu pflegen und zu nutzen. Der Bericht des Bundesrates zeigt auf, dass die Bundesverwaltung und die Diplomaten tatsächlich viel tun.  Andererseits sollten sie aber auch nicht zu viel wollen, sondern sich auf die Stärken des souveränen Kleinstaates besinnen und manchmal etwas bescheidener sein. «Machet den zun nyt zuo wyt!», mahnte Bruder Klaus die alten Eidgenossen – mir scheint, an diesen weisen Rat dürften sich die Aussenpolitiker in Bern ab und zu erinnern.

Gemäss Artikel 148 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes legt der Bundesrat dem Parlament Rechenschaft ab über die aussenpolitischen Aktivitäten der Schweiz. Der National- und der Ständerat nehmen nur Kenntnis davon, es handelt sich also um eine reine Formsache. Das heisst selbstverständlich nicht, dass der Bundesrat in der Aussenpolitik tun und lassen kann, was er will. Zu einem grossen Teil hat die Exekutive auch hier die Beschlüsse des Parlaments umzusetzen, kann aber auch selbst aktiv werden oder künftige Entscheide anregen. Über wichtige internationale Verträge entscheidet als letzte Instanz der Souverän.

Corona-Krise: Versorgungssicherheit können nur die Nationalstaaten gewährleisten

«Das Jahr 2020 stand im Bann der Pandemie.» Mit diesem Satz beginnt der Bericht. Corona hat selbstverständlich die aussenpolitischen Aktivitäten der Schweiz in vielerlei Hinsicht geprägt. Der Bundesrat kommt nicht darum herum einzugestehen, dass bereits zu Beginn der Pandemie die eklatanten Schwächen der Globalisierung zutage getreten sind: «Die Risiken globaler Wertschöpfungs- und Versorgungsketten, die die Covid-19-Krise zutage brachte, verstärken den Trend hin zu mehr Regionalisierung und Lokalisierung.» (Bericht, S. 6) Und weiter: «Die Pandemie verschaffte der Versorgungssicherheit höchste Aufmerksamkeit. Schon im Februar beeinträchtigte die vorübergehende Stillegung von Betrieben in China die Wertschöpfungsketten von Industrie und Handel, da viele Unternehmen weder auf Lager noch auf alternative Lieferanten zurückgreifen konnten.» (Bericht, S. 25, Hervorhebung mw) Der Rest ist bekannt und braucht hier nicht ausführlich wiedergegeben zu werden: Auf Grund der Verknappung von Medizinalgütern und der gesundheitlichen Gefährdung der Bevölkerung ergriff die Schweiz wie zahlreiche andere Staaten die notwendigen Massnahmen im Verkehr mit anderen Staaten und im Inland (Bericht, S. 25f.).
  Ziemlich gewagt ist die Behauptung des Bundesrates, auf EU-Ebene sei «die Bedeutung des gut funktionierenden Binnenmarkts insbesondere für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit Europas deutlich sichtbar» geworden. Jeder Zeitungsleser hat mitbekommen, dass der Bürokratie-Koloss EU wie in den meisten Krisensituationen auch in dieser höchst mangelhaft funktionierte. Jedenfalls konnten die gesundheits- und wirtschaftspolitischen Herausforderungen nur durch die einzelnen Mitgliedsstaaten – selbstverständlich in Kooperation mit anderen Staaten – wirksam angepackt werden, und die meisten EU-Mitgliedsstaaten mussten zum Schutz ihrer Bevölkerung massive Einschränkungen des freien Personenverkehrs einführen. Im Widerspruch zu sich selbst stellt denn auch der Bundesrat fest: «Auf die globale Wirtschaftskrise gab es überwiegend nationale Antworten.» (Bericht, S. 26) Auf dasselbe Ergebnis kommt Nationalrat Gerhard Pfister, Präsident Die Mitte, in einem vor kurzem gegebenen Interview: «Corona wird zu einer Neubewertung der Globalisierung führen. Der Trend zu Renationalisierungen ist unübersehbar. Der Wert der sozialen Sicherheit und Versorgungssouveränität ist wieder evident geworden.»2

Humanitäre Hilfe in Zeiten der Pandemie

Der Aussenpolitische Bericht 2020 schildert die ausserordentlichen Herausforderungen für die humanitäre Hilfeleistung in Ländern, deren Bevölkerung schon vor Corona durch Kriege und Not geschwächt war: «Auch das humanitäre Engagement stand 2020 im Zeichen von Covid-19: 10,3 Milliarden US-Dollar sind gemäss Uno nötig, um die humanitären Bedürfnisse zu decken, die die Pandemie in den ärmsten Ländern verursacht hat. Das ist der grösste Spendenaufruf in der Geschichte der Uno. Die Schweiz hat zusätzliche Mittel für die internationale Bekämpfung von Covid-19 und die humanitären Folgen bereitgestellt.» (Bericht, S. 23) Konkret hat die Schweiz mehrere Hundert laufende humanitäre Projekte umorganisiert. So wurden zum Beispiel in Burkina Faso und im Tschad verschiedene Gesundheitseinrichtungen mit Materialien zur Herstellung von Desinfektionslösungen ausgestattet. Das Parlament bewilligte 2020 rund 600 Millionen Franken zusätzliche Hilfe für diese und ähnliche Vorhaben der DEZA (Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit). Eine Reihe von Ländern (darunter Syrien, Sudan und Kirgistan, aber auch Italien und Griechenland) wurden mit Covid-19-Schutzmaterial unterstützt. In Genf beteiligt sich die Schweiz an der Bereitstellung von Impfstoffen und Tests für Entwicklungsländer (Bericht, S. 16).
  Für einen besseren Zugang zu sauberem Wasser und für die sanitäre Grundversorgung engagiert sich die Schweiz seit langem und im Pandemiejahr 2020 verstärkt, unter anderem in 200 Schulen in Bangladesch, Benin, Äthiopien, Madagaskar und Nepal. Dazu der Bundesrat: «Die Covid-19-Pandemie 2020 hat gezeigt, wie wichtig ein zuverlässiger Zugang zu Wasser ist: Händewaschen ist das wirksamste und billigste Mittel der öffentlichen Gesundheit, um die Übertragung von Krankheiten zu verhindern, sei es Corona, Durchfallerkrankungen, Cholera oder Typhus. Dennoch haben immer noch 40 Prozent der Weltbevölkerung, das heisst rund 3 Milliarden Menschen, zu Hause keine Möglichkeit, sich die Hände zu waschen.» (Bericht, S. 32/33) Hier nach Kräften Abhilfe zu schaffen, liegt in unserer Verantwortung.

Katastrophen- und Entwicklungshilfe

Ins Berichtsjahr 2020 fiel die Explosion im Hafen von Beirut mit ihren schrecklichen Auswirkungen. Die Schweizer Katastrophenhilfe ist auf die rasche Hilfeleistung in solchen Situationen spezialisiert. Innert 40 Stunden waren 38 Experten des Schweizerischen Katastrophenhilfekorps vor Ort. Sie machten unter anderem zwei Spitäler wieder funktionsfähig, wo zahlreiche Kinder, Mütter und Neugeborene betreut werden konnten, und reparierten 19 Schulhäuser (Bericht, S. 23).
  Internationale Zusammenarbeit (IZA) 2017–2020: In diesen vier Jahren wurden zahlreiche weitere Hilfeprojekte für Menschen in Notsituationen und zum Wiederaufbau nach Katastrophen in Entwicklungsländern durchgeführt, die zur «normalen» Entwicklungshilfe gehören und hier nicht einzeln aufgeführt werden (Bericht, S. 28f.). Für neutrale und wirtschaftlich gut situierte Länder wie die Schweiz wird es weiterhin alle Hände voll zu tun geben. In diesem Sinne hat das Parlament im Herbst 2020 die IZA-Strategie für die nächsten vier Jahre und die dazugehörigen Rahmenkredite von 11,25 Milliarden Franken verabschiedet (Bericht, S. 30).

Neutralität I: «Die Aussenpolitik der Schweiz bleibt eigenständig und dem Dialog mit allen Staaten verpflichtet.» Wirklich?

Angesichts der angespannten Lage auf der Welt, vor allem unter den Grossmächten, hält der Bundesrat fest, dass er die weltpolitischen Veränderungen aufmerksam verfolge und an seinem Kurs festhalte: «Durch eigenständige Positionen, gute Dienste und eine geschickte Diplomatie trägt die Schweiz zu einer Stabilisierung der internationalen Ordnung bei.» (Bericht, S. 9/10) Jawohl, so sollte sich die neutrale Schweiz in der Staatenwelt positionieren.
  Allerdings halten sich der Bundesrat und seine Verwaltungsmannschaft nicht immer an ihre eigenen Worte, sondern hängen ihr Fähnchen oft explizit in den Wind aus Brüssel oder von noch weiter westlich. So schloss sich die Schweiz im Berichtsjahr 2020 «nach den umstrittenen Präsidentschaftswahlen im August und der darauffolgenden massiven Gewaltanwendung der Sicherheitskräfte gegen Demonstrierende» den Sanktionen der EU gegen Belarus an (Bericht, S. 46). Ausserdem verurteilte sie, eins zu eins zum Narrativ der Nato, «die Vergiftung von Alexej Nawalny mit einem chemischen Kampfstoff der Nowitschok-Gruppe» und forderte Russland auf, «den Sachverhalt aufzuklären» (Bericht, S. 10). Auch die Sanktionen gegen Venezuela und Nicaragua hat die Schweiz von der EU übernommen, auf Grund der «anhaltenden Beeinträchtigung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit» (Bericht, S. 51).
  Eigentlich müssten die Schweizer Diplomaten den Bundesrat darauf aufmerksam machen, dass auch eine Reihe von Regierungen in Staaten der EU/Nato in krasser Weise gegen Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit (oft auch gegen Völkerrecht) verstossen, am allermeisten durch ihre Kriege, aber auch durch völker- und menschenrechtswidrige Sanktionen, die oft in erster Linie die hilflose Zivilbevölkerung treffen. In der vorletzten Ausgabe von Zeit-Fragen hat Frau Professor Alena Douhan, UN-Sonderberichterstatter für unilaterale Sanktionen, in eindrücklicher und bedrückender Weise darüber berichtet.3 Konsequenterweise müsste man also mindestens die halbe Staatenwelt mit Sanktionen belegen – besser, die neutrale Schweiz lässt es ganz bleiben.

Neutralität II: Mittragen in der Staatengemeinschaft – ohne Sitz im Uno-Sicherheitsrat

Die Schweiz ist in den Uno-Organisationen seit jeher sehr aktiv und steuerte auch finanziell schon lange, bevor sie Vollmitglied wurde, viel mehr als einen Mitgliederbeitrag bei. Für die Uno-Stadt Genf beispielsweise greifen die Steuerzahler tief in die Taschen, das ist für die meisten Schweizer selbstverständlich. Allein im Jahr 2020 wurde die Schweiz für die nächsten vier Jahre in das Unesco-Komitee für die Bewahrung des immateriellen Kulturerbes gewählt. Daniel Fink wurde als Schweizer Experte des Uno-Unterausschusses zur Verhütung von Folter wiedergewählt, und Stéphane Rey wurde vom Uno-Generalsekretär zum Mitglied des beratenden Ausschusses des Fonds für Friedenskonsolidierung ernannt (Bericht, S. 53). In der Uno-Generalversammlung initiierte die Schweiz mit fünf anderen Staaten zusammen die erste Uno-Resolution zur Bewältigung der Covid-19-Krise, die einstimmig verabschiedet wurde (Bericht, S. 52).
  Dem Beitritt zur Uno als Vollmitglied hat der Schweizer Souverän – nach einer deutlichen Ablehnung im Jahr 1986 – erst 2002 zugestimmt. Hauptargument der Beitrittsgegner (die Schreibende gehörte dazu) war die Unvereinbarkeit mit der Neutralität, besonders nachdem der damalige Bundesrat und EDA-Chef Joseph Deiss wahrheitswidrig behauptet hatte, auch ein Sitz im Sicherheitsrat würde nicht gegen die Neutralität verstossen.
  Nun ist es leider soweit: Der Bundesrat hat (mit Billigung der Parlamentsmehrheit) die Kandidatur der Schweiz für einen Sitz im Uno-Sicherheitsrat für die Jahre 2023/24 angekündigt (Zeit-Fragen hat darüber berichtet4). Damit wolle die Schweiz, so der Bundesrat, «Verantwortung für Frieden und Sicherheit mittragen» (Bericht, S. 10). Aber doch nicht so! Die neutrale Schweiz hat genügend konstruktive Möglichkeiten, sich für eine friedlichere Welt einzusetzen. Im Machtzirkel der Grossmächte hat sie nichts zu suchen.

Gute Dienste und Friedensförderung

«Die Nachfrage nach Beiträgen der Schweiz an Frieden und Sicherheit bleibt hoch. Dies betrifft insbesondere die Guten Dienste.» So hält es der Aussenpolitische Bericht 2020 überraschend und erfreulicherweise fest (Bericht, S. 18).
  Im Rahmen ihrer Schutzmachtmandate für die gegenseitigen Beziehungen zwischen den USA und der Republik Iran hat die Schweiz zum Beispiel im Dezember 2019 und im Juni 2020 (während der Präsidentschaft von Donald Trump) zur Haftentlassung eines US-Amerikaners in Iran und eines Iraners in den USA beigetragen. «Im Bereich Mediation hat die Schweiz im Berichtsjahr 17 Friedensprozesse vorbereitet und begleitet, so zum Beispiel in Libyen, in Kamerun und in der Ukraine.» In Libyen etwa leitet die Schweiz gemeinsam mit den Niederlanden und unter der Ägide der Uno die Arbeitsgruppe zur Förderung des Humanitären Völkerrechts, in Kamerun führt sie auf Anfrage der Konfliktparteien als Fazilitatorin (Vermittlerin) Gespräche zwischen diesen, um Lösungen für einen nachhaltigen Frieden zu finden (Bericht, S. 18).
  Dass diese Versuche nicht immer gelingen, gehört in den von Krieg, blutigen Machtkämpfen und wirtschaftlichen Interessen Dritter geschüttelten Ländern leider zum Alltag. Dies bestätigt der langjährige Schweizer Botschafter Dr. Paul Widmer in seinem empfehlenswerten Werk «Schweizer Aussenpolitik»: «Die Guten Dienste eines Kleinstaats scheitern in internationalen Konflikten häufiger, als dass sie gelingen – auch wenn in der Erinnerung die wenigen Erfolge die Proportionen anders erscheinen lassen.»5 Trotzdem eröffnet deren Angebot immer wieder neue Wege und Hoffnungen. Ein Sitz der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat würde diesen auf Vertrauen beruhenden Hilfestellungen weitgehend den Boden entziehen.
  Weitere wichtige Tätigkeitsfelder der Schweiz im Bereich der Friedensförderung sind etwa die Suche nach vermissten Personen – in Zusammenarbeit mit dem IKRK – oder die Hilfe bei der Minenräumung, aber auch die Beteiligung an Wahlbeobachtungen (Bericht, S. 20).
  Dagegen gehören die sogenannte «militärische Friedensförderung» durch Angehörige der Schweizer Armee unter dem Kommando der EU und der Nato (zum Beispiel auf dem Balkan) und erst recht die Einbindung in die Nato über die sogenannte «Partnership for Peace» (Bericht, S. 20f.) in eine Kategorie, in der die neutrale Schweiz nichts zu suchen hat. Sie aus solchen Verstrickungen hinauszuführen muss das längerfristige Ziel jedes friedliebenden Schweizer Stimmbürgers bleiben.

Förderung des Humanitären Völkerrechts durch das IKRK

Das IKRK ist der bedeutendste Partner der Eidgenossenschaft im humanitären Bereich: Rund ein Drittel des Budgets für die humanitäre Hilfe wird für das IKRK eingesetzt. Die Einhaltung des Humanitären Völkerrechts zu überwachen und zu fördern ist die Hauptaufgabe des IKRK. Schwerpunkte seiner Einsätze sind – gerade auch in der Pandemie – die Unterstützung von Gesundheitseinrichtungen und Hygienemassnahmen, die psychische Gesundheit und der Schutz von Inhaftierten. Zur Linderung der verschärften Auswirkungen der Pandemie in Kriegsgebieten gewährte der Bundesrat im April 2020 dem IKRK ein zusätzliches Darlehen von 200 Millionen Franken (Bericht, S. 56).  •



1 21.009 Aussenpolitischer Bericht 2020 des Bundesrates vom 3. Februar 2021. Bundesblatt BBl 2021 230 (zitiert: Bericht)
2 Neuhaus, Christa und Tribelhorn, Marc. «Die Wirtschaftsordnung dieses Landes muss sich verändern». Interview mit Nationalrat Gerhard Pfister, Präsident Die Mitte. in: Neue Zürcher Zeitung vom 3.3.2021
3 «Eine erschreckende Mehrheit der unilateralen Sanktionen verletzt das Völkerrecht». Interview mit Prof. Dr. Dr. habil. Alena Douhan. in: Zeit-Fragen vom 23.2.2021
4 Wüthrich, Marianne. «Aussenpolitisches Programm des Bundesrates mit Fragezeichen. Was hat die neutrale Schweiz im Uno-Sicherheitsrat zu suchen?» in: Zeit-Fragen vom 14.7.2020
5 Widmer, Paul. Schweizer Aussenpolitik. Von Charles Pictet de Rochemont bis Edouard Brunner. Verlag Neue Zürcher Zeitung. 2., nachgeführte Auflage 2014

Nationalratsdebatte zum Aussenpolitischen Bericht 2020

mw. Der Nationalrat hat am 9. März auf Antrag seiner Aussenpolitischen Kommission (APK-N) vom Bericht des Bundesrates Kenntnis genommen.1 Die Fraktionssprecher hatten Gelegenheit, ihre Kritikpunkte anzubringen, etwa an der EU-Politik – aus den verschiedensten politischen «Ecken» – oder an der Migrationspolitik. Claudia Friedl (SP, SG) begrüsste als Sprecherin für die Kommission die Stellungnahme des Bundesrates für «die ungebrochene Unterstützung der multilateralen Organisationen durch die Schweiz. Gemeinsame Spielregeln erlauben es auch den kleinen Staaten, auf Augenhöhe mitzumachen und Allianzen zu schmieden.»

Kandidatur für den Uno-Sicherheitsrat: Fehlende Kritik im Nationalrat

Bedauerlicherweise verstehen die Kommissionsmehrheit sowie die meisten Fraktionssprecher unter «Mitmachen auf Augenhöhe» vor allem die Kandidatur der Schweiz für den Uno-Sicherheitsrat 2023/24: «Die Schweizer Kandidatur für den Sicherheitsrat 2023 gehört auch zu dieser internationalen Sichtbarkeit der Schweiz. Die Teilnahme wird eine grosse Herausforderung für die Schweiz sein, aber auch eine einmalige Plattform.» (Claudia Friedl). Zwar wurden die Guten Dienste der Schweiz und insbesondere ihr Mitwirken an 17 Friedensprozessen in mehreren Voten positiv gewürdigt, zum Beispiel von der Grünen Fraktion (Christine Badertscher, Bern): «Wir sind beeindruckt von den vielfältigen Leistungen des EDA und bedanken uns für diese wichtige Arbeit, sei es in der Entwicklungszusammenarbeit, der Friedensförderung oder beim Anbieten der Guten Dienste. Der gute Ruf der Schweiz hat viel mit dem Engagement des EDA zu tun.» Aber niemand erhob die Stimme, um auf die unverzichtbare Verknüpfung der dringend benötigten Aktivitäten mit dem Neutralitätsstatus der Schweiz hinzuweisen.

Humanitäre Hilfe in der Covid-Krise verstärken

Die Covid-19-Krise wurde von der Kommission und von allen Fraktionssprechern als prägend für die Schweizer Aussen- und Entwicklungspolitik des Jahres 2020 hervorgehoben. Positiv wurde etwa festgehalten, dass die Schweiz «die Prioritäten laufender Kooperationsprogramme neu setzte, auf Appelle internationaler Organisationen zur humanitären Hilfe reagierte und zu multilateralen Initiativen wie der Entwicklung von und dem Zugang zu diagnostischen Tests und Impfstoffen beitrug.» (Brigitte Crottaz, SP, Waadt/Vaud) (Rätselhaft ist allerdings, inwiefern die Schweiz anderen Ländern zu Impfstoffen verhelfen konnte, wenn sie für die eigene Bevölkerung nicht genug zusammenbringt.) Jedenfalls rief die Kommission den Bundesrat dazu auf, seinen Einsatz für die Bewältigung der Covid-Krise und die gerechte Verteilung des Impfstoffes in den ärmeren Weltregionen zu verstärken.

Bundesrat Cassis fasst erstmals ein Scheitern des Rahmenabkommens mit Brüssel ins Auge

Den Schlusspunkt setzte EDA-Chef Ignazio Cassis, unter anderem mit einer bemerkenswerten Äusserung zum umstrittenen Rahmenabkommen mit Brüssel: «Die Konsolidierung des bilateralen Wegs mit der EU bleibt indes schwierig […]. Ob wir die letzte Meile beim institutionellen Rahmenabkommen schaffen werden, wird sich weisen. Sollte dies nicht der Fall sein, bleibt die Europa-Frage zentral. Eine eigenständige Aussenpolitik heisst nicht, dass wir uns von Europa würden abwenden können.»
  Wir können sehr gut auch ohne Rahmenabkommen leben, aber die Schweiz bleibt mitten in Europa – von Freunden umgeben (meistens). Kein Mensch will sich von der EU «abwenden», Herr Bundesrat, zusammenspannen wollen wir, aber von gleich zu gleich.

1 21.009 Aussenpolitik 2020. Bericht des Bundesrates. Nationalratsdebatte vom 9.3.2021

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