Macht vor Recht – wie lange noch?

Aus den Wochen vor Beginn des völkerrechtswidrigen Nato-Krieges gegen die Bundesrepublik Jugoslawien ist folgendes überliefert: Bei einem Treffen in Belgrad drängte ein US-General einen hochrangigen serbischen Politiker, er solle nicht weiterhin die vom Kosovo ausgehenden terroristischen Angriffe auf Zivilisten oder auch Polizei und Militär auflisten. Seine Begründung: «Für die serbische Politik ist die amerikanische Wahrnehmung der Wirklichkeit entscheidend, nicht die Wirklichkeit als solche.» Das Beispiel bringt sehr anschaulich zum Ausdruck, was es bedeutet, wenn in den internationalen Beziehungen Macht vor Recht geht.
  Dass in den internationalen Beziehungen nun schon lange Macht vor Recht geht, ist ein offenes Geheimnis. Wenn Macht vor Recht geht, können diejenigen, die der Macht den Vorrang geben, aber öffentlich nicht so offen sprechen wie der US-General in Belgrad. Also wird versucht, die öffentlichen Worte so zu wählen, dass es klingt, als wenn man nur das «Rechte» wolle. Die Geschichte ist voll von solchen amtlichen Zurechtbiegungen. Auch unsere Gegenwart.

Gegensätzliche Behauptungen zur Nato-Ost-Erweiterung

Hier soll nur ein aktuelles Beispiel herausgegriffen werden, das bei den laufenden Verhandlungen zwischen USA und Nato auf der einen und Russland auf der anderen Seite eine wichtige Rolle spielt: Die russische Führung behauptet, während der Verhandlungen zur deutschen Wiedervereinigung sei der damaligen sowjetischen Führung zugesagt worden, es werde keine Nato-Ost-Erweiterung geben. USA und Nato behaupten das Gegenteil: Eine solche Zusage habe es nie gegeben, es sei nur um Deutschland gegangen, vor allem aber liege kein schriftlicher Vertrag über eine solche Zusage vor. … Ausserdem hätte Russland 1997 die Nato-Ost-Erweiterung vertraglich akzeptiert.
  Einer der vielen prominenten Nato-Stimmen, die so argumentieren, ist der Leiter der Münchner Sicherheitskonferenz und frühere deutsche Diplomat Wolfgang Ischinger. So ist in einem Interview mit dem Deutschlandfunk vom 10. Januar 2022 zu lesen:
  «Deutschlandfunk: Herr Ischinger, Moskau argumentiert ja immer wieder, der Westen habe zugesagt, dass sich die Nato nicht weiter Richtung Osten ausweitet – nach dem Fall der Mauer 89, dann 90 auch. […] Ist da nichts dran?
  Ischinger: Nein, da ist nichts dran. Richtig ist, dass es damals im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den 2+4-Vertrag Gespräche und einen mündlichen Austausch gegeben hat über die Beschränkungen, die man westlicherseits akzeptieren würde. Da ging es um die Einbeziehung der früheren DDR in die Bundesrepublik Deutschland, um die Vereinigung. Es ging um die Frage einer Nato-Mitgliedschaft und so weiter. […] Dieses Gewispere, dieses Geraune über gebrochene Versprechungen, das ist doch spätestens seit 1997 völlig vom Tisch, weil 1997 […] die Russische Föderation amtlich und schriftlich die Nato-Erweiterung als Prinzip akzeptiert und die Modalitäten der Nato-Erweiterung mit dem Westen ausverhandelt hat. Die Nato-Russland-Grundakte¹ ist das Dokument, mit dem Russland schriftlich die Nato-Erweiterung vor nunmehr 25 Jahren akzeptiert hat.»
  Was ist davon zu halten?

1997 tat Russland noch, was USA und Nato forderten

Schon der russische Präsident Boris Jelzin hatte eine Nato-Ost-Erweiterung in einem Brief an den US-Präsidenten Bill Clinton vom September 1993 als «illegal» bezeichnet und dies auch noch einmal bei einem Treffen in Helsinki im März 1997 wiederholt. Vergeblich! Faktisch musste sich die russische politische Führung in den neunziger Jahren in fast allen Politikbereichen weitgehend an den Vorgaben aus den USA orientieren. USA und Nato waren damals ganz offensichtlich mächtiger, Russland hatte den Übergang vom Sowjetsystem und die ihm vom Westen aufgezwungene «Schockstrategie» (Naomi Klein) zu verarbeiten. 1997 – das Jahr, in dem die Nato-Russland-Grundakte von Russland unterzeichnet wurde – ist das Jahr, in dem auch Zbigniew Brzezinskis Buch «The Grand Chessboard» – in deutscher Übersetzung 1999: «Die einzige Weltmacht. Amerikas Strategie der Vorherrschaft» – erschienen ist. Im Frühjahr 1997 hatten US-amerikanische Neokonservative in Washington D. C. das Project for the New American Century (PNAC) gegründet, mit dem für die weltweite Führerschaft der USA geworben werden sollte.² USA und Nato betrachteten Russland 1997 nicht als gleichwertigen Verhandlungspartner – darüber können auch die zum Teil «schönen» Formulierungen in der Nato-Russland-Grundakte nicht hinwegtäuschen. Etwas zugspitzt muss man sagen: USA und Nato machten die Vorgaben … und Russland musste akzeptieren.

Offener Brief aus den USA warnte vor Nato-Ost-Erweiterung

Und wie passt es zu den Aussagen von Herrn Ischinger, dass es einen Monat nach der Unterzeichnung der Nato-Russland-Grundakte, im Juni 1997, einen offenen Brief an den damaligen US-Präsidenten Clinton gegeben hatte, der eindringlich vor einer Nato-Ost-Erweiterung warnte?³ Unterzeichnet hatten 50 ehemalige US-Senatoren, Regierungsmitglieder, Botschafter, Abrüstungs- und Militärexperten. Zu ihnen gehörten der Verteidigungsexperte des Senats Sam Nunn, die Senatoren Gary Hart, Bennett Johnston, Mark Hatfield und Gordon J. Humphrey sowie die Botschafter in Moskau Jack Matlock und Arthur Hartman, Reagans Abrüstungsunterhändler Paul Nitze, Verteidigungsminister a. D. Robert McNamara, der ehemalige Direktor des CIA Admiral James D. Watkins, Admiral Stansfield Turner, der Diplomat Philip Merrill, die Wissenschaftler Richard Pipes und Marshall D. Shulman und auch die Enkeltochter des US-Präsidenten Eisenhower, Susan Eisenhower. Der Brief bezeichnete Beitrittsangebote der Nato als «politischen Irrtum von historischen Ausmassen» und wies unter anderem darauf hin, dass in Russland die Nato-Ost-Erweiterung «im gesamten politischen Spektrum» abgelehnt wird. Zudem sei Russland für keinen seiner Nachbarn eine Bedrohung.
  Aber schon im Juli 1997, zwei Monate nach der Unterzeichnung der Nato-Russland-Grundakte und einen Monat nach dem offenen Brief aus den USA, wurden den ersten drei Beitrittskandidaten – Polen, Tschechien und Ungarn – Beitrittsverhandlungen angeboten. Die Nato-Ost-Erweiterung war schon lange vorher beschlossene Sache, also nicht das Ergebnis von Verhandlungen mit Russland. Und die wenigen Zugeständnisse an Russland – wie sich seit ein paar Jahren zeigt – leicht zu unterlaufen.

Studie einer US-Universität: Nato-Ost-Erweiterung gegen gegebene Zusagen

Marc Trachtenberg, Professor für Politikwissenschaft an der Universität von Kalifornien in Los Angeles, hat im November 2020 eine rund 50 Seiten umfassende wissenschaftliche Untersuchung vorgelegt, die 30 Jahre nach 1990 nochmals der Frage nachging, was der sowjetischen Führung in den Verhandlungen zur deutschen Wiedervereinigung mit Blick auf die Nato-Mitgliedschaft des vereinten Deutschlands, aber auch mit Blick auf eine denkbare Nato-Ost-Erweiterung mündlich zugesagt wurde.⁴ Der Titel der Untersuchung lautet: «The United States and the Nato Non-extension Assurances of 1990. New Light on an Old Problem?» («Die USA und die Zusicherungen aus dem Jahr 1990, die Nato nicht zu erweitern. Neues Licht auf ein altes Problem?»)
  Das gut belegte Ergebnis der Studie ist: Anders als bei uns im Westen weithin und auch von Herrn Ischinger behauptet, beinhalteten die Zusagen an die sowjetische Führung sehr wohl auch, dass es keine Nato-Ost-Erweiterung – über Ostdeutschland hinaus – geben sollte. Die verhandelnden Politiker der USA, Deutschlands und der Sowjetunion waren sich schon bei den Verhandlungen zur deutschen Wiedervereinigung der Tatsache bewusst, dass sich der Warschauer Pakt bald auflösen könnte – tatsächlich löste er sich erst am 1. Juli 1991 auf – und einige der ehemaligen Mitgliedsstaaten eine Mitgliedschaft in der Nato anstreben könnten. Eben deshalb machte der damalige deutsche Aussenminister Hans-Dietrich Genscher – mit Zustimmung des US-amerikanischen Amtskollegen James Baker – die erwähnten Zusagen. Und diese waren, obwohl nur mündlich gegeben, auch bindend.
  An dieser Stelle soll die Studie von Marc Trachtenberg nicht ausführlich wiedergegeben werden. Mit der Empfehlung, den gesamten Text (auf Englisch) zu lesen, soll hier lediglich auf einen Vorgang (Seite 15ff.) hingewiesen werden.

Genscher und Baker 1990: keinerlei Absicht, die Nato Richtung Osten auszuweiten

In einer gemeinsam mit James Baker abgehaltenen Pressekonferenz am 3. Februar 1990, eine Woche vor entscheidenden Verhandlungen mit der sowjetischen Führung in Moskau, sagte der deutsche Aussenminister Genscher:

«Vielleicht darf ich hinzufügen, dass wir [Baker und Genscher] voll darin übereinstimmten, dass es keinerlei Absicht gibt, den Nato-Verteidigungs- und Sicherheitsbereich in Richtung Osten zu erweitern. Das gilt nicht nur für die DDR […], sondern auch für alle anderen östlichen Länder. Wir sind derzeit Zeugen dramatischer Entwicklungen im gesamten Osten, im Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe [Wirtschaftsorganisation des Ostblocks] und im Warschauer Pakt. Ich denke, das ist ein Teil der Partnerschaft für Stabilität, die wir dem Osten anbieten können, indem wir ganz klarmachen: Was auch immer innerhalb des Warschauer Paktes passiert, auf unserer Seite gibt es keinerlei Absicht, unser Verteidigungsgebiet – das Verteidigungsgebiet der Nato – Richtung Osten auszuweiten.»⁵

Beim Treffen in Moskau am 9. und 10. Februar 1990 wurde dies auch gegenüber den sowjetischen Verhandlungsführern nochmals unterstrichen. Genscher sagte am 10. Februar dem sowjetischen Aussenminister Schewardnadse:

«Für uns stehe aber fest: Die Nato werde sich nicht nach Osten ausdehnen. […] Was im übrigen die Nichtausdehnung der Nato anbetreffe, so gelte dies ganz generell.»

Interessant ist auch: Der US-Aussenminister hatte am 9. Februar 1990 die Nato-Mitgliedschaft des vereinten Deutschlands gegenüber dem sowjetischen Präsidenten Gorbatschow mit dem Argument begründet, mit der Einbindung in die Nato könne ein Deutschland wie vor dem Zweiten Weltkrieg verhindert werden.

Was ist «clever»?

Später haben Genscher und Baker ihre Aussagen vom Februar 1990 relativiert. Es sei alles nicht so gemeint gewesen, wie es gesagt wurde. Man habe «der sowjetischen Führung ‹über die Hürde helfen› wollen, einem wiedervereinigten Nato-Mitglied Deutschland zustimmen zu können».⁶ Auch US-Präsident Bush senior wollte schon Ende Februar 1990 nichts mehr von solchen Zusagen wissen. Ende Februar 1990 sagte er dem deutschen Kanzler Kohl: «Wir werden das Spiel gewinnen, aber wir müssen clever dabei sein.»⁷
  Dass die US-Regierung schon 1990 kein wirkliches Einvernehmen unter gleichberechtigten Verhandlungspartnern suchte, machen verschiedene Forschungsarbeiten deutlich. Christian Nünlist hat diese Forschungsarbeiten 2018 in einer Zusammenschau, «Krieg der Narrative – Das Jahr 1990 und die Nato-Ost-Erweiterung»⁸, referiert – ein Artikel, der ansonsten ganz die offizielle Nato-Position verteidigt. Dort ist – im Zusammenhang mit damaligen europäischen Vorschlägen zur Entwicklung einer gesamteuropäischen Friedensordnung mit grösserer Bedeutung der KSZE (ab 1995 OSZE) – zu lesen: «Aber die USA sperrten sich letztlich gegen eine neue Friedensordnung, die auf kollektiver Sicherheit und einer paneuropäischen KSZE-Lösung beruhen würde.» Interne Akten der US-Regierung Bush hätten gezeigt, «dass diese 1990 anstelle einer neuen kooperativen Sicherheitsstruktur inklusive der Sowjetunion bewusst eine Nato-Lösung und damit eine exklusive Sicherheitsordnung (ohne Moskau) förderte, die auf der fortwährenden US-Militärpräsenz in Europa beruhte und damit auch über den Kalten Krieg hinaus die US-Dominanz in Europa bestätigen würde. […] Bushs ‹neue Weltordnung› basierte […] nicht auf der Idee einer Partnerschaft mit der Sowjetunion». Verschiedene Forscher – so Nünlist weiter – hätten deutlich gemacht, dass die Bush-Regierung «1990 eine triumphale US-Aussenpolitik durchsetzte, die einerseits die US-Militärpräsenz in Europa und die Dominanz der Nato in der sich wandelnden europäischen Sicherheitsarchitektur sicherte und die andererseits auch die Sowjetunion aus der Ordnung Europas nach dem Kalten Krieg so weit wie möglich ausschloss».

Falsches Spiel

Joshua R. Itzkowitz Shifrinson hatte schon 2016 in einem Beitrag für die Zeitschrift International Security⁹ geschrieben:

«Die Vereinigten Staaten nutzten Garantien für den Verzicht auf eine Nato-Erweiterung, um sowjetische Schwächen auszunutzen und die Macht der USA im Europa nach dem Kalten Krieg zu stärken. […] Die Vereinigten Staaten haben 1990 in Gesprächen mit den Sowjets ein kooperatives Gesamtkonzept für das Nachkriegseuropa in Aussicht gestellt und gleichzeitig ein von den Vereinigten Staaten dominiertes System geschaffen. […] Der amerikanisch-russische Streit über die Nato-Erweiterung ist daher möglicherweise weniger auf eine falsche Darstellung oder Interpretation der Ereignisse von 1990 durch die Sowjetunion zurückzuführen als vielmehr auf die Divergenz zwischen dem kooperativen Ansatz, den die Vereinigten Staaten der Sowjetunion präsentierten, und den stilleren Bemühungen der Vereinigten Staaten, ihre Macht in Europa zu maximieren.»

So bleibt die Frage, wie gut diese Art von «Cleverness», die bis heute zum Zuge kommt, für die internationalen Beziehungen, für das Recht und für den Frieden ist – und wie lange diese Art von «Cleverness» noch akzeptiert wird. Wenn heute von seiten der Regierungen in den Nato-Staaten behauptet wird, man sorge sich um die Friedensordnung in Europa, um die Souveränität und Integrität der Nachbarn Russlands, und zugleich die russische Politik auffordert, nicht weiterhin so aggressiv zu sein und seine Nachbarn zu bedrohen, sondern den Weg des Dialoges zu suchen, so klingt das wie Hohn und stellt die Geschichte der letzten 30 Jahre auf den Kopf.  •

¹ https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_25468.htm?selectedLocale=de
² vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Project_for_the_New_American_Century
³ https://www.armscontrol.org/act/1997-06/arms-control-today/opposition-nato-expansion
⁴ Der Text vom 25. November 2020 kann im Internet heruntergeladen werden: http://www.sscnet.ucla.edu/polisci/faculty/trachtenberg/cv/1990.pdf. Die etwas kürzere Fassung der Veröffentlichung in der Zeitschrift International Security, Ausgabe Winter 2020/21, S. 162–203, ist zwar auch über das Internet erhältlich, aber kostenpflichtig.
⁵ Rückübersetzung aus dem bei Trachtenberg in Englisch wiedergegebenen Text
⁶ So rechtfertigte zum Beispiel Hans-Dietrich Genscher später laut «Frankfurter Allgemeine Zeitung» vom 19. April 2014 («Ost-Erweiterung der Nato. Das grosse Rätsel um Genschers angebliches Versprechen») seine Zusagen aus der ersten Februarhälfte 1990.
⁷ Marc Trachtenberg zitiert den US-Präsidenten auf Seite 33 oben und verweist dabei auf einen 2016 erschienen Beitrag von Joshua R. Itzkowitz Shifrinson. «Deal or No Deal? The End of the Cold War and the U.S. Offer to Limit NATO Expansion». In: International Security, Vol. 40, No. 4, Spring 2016, Seite 7–44 (https://www.belfercenter.org/sites/default/files/files/publication/003-ISEC_a_00236-Shifrinson.pdf), wo das Zitat auf Seite 40 mit Belegstelle wiedergegeben wird.
⁸ https://ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/sirius-2018-4007.pdf
⁹ Joshua R. Itzkowitz Shifrinson. «Deal or No Deal? The End of the Cold War and the U.S. Offer to Limit NATO Expansion». In: International Security, Vol. 40, No. 4, Spring 2016, Seite 7–44, hier Seite 11f. (https://www.belfercenter.org/sites/default/files/files/publication/003-ISEC_a_00236-Shifrinson.pdf)