Die neutrale Schweiz hat ganz andere Möglichkeiten als die Übernahme ausländischer Sanktionen

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

War es wirklich klug, dass die neutrale Schweiz die im Ausmass ungewöhnlichen Sanktionen der EU 1:1 übernahm und sich so am Wirtschaftskrieg gegen Russland beteiligt? Sie steht in Russland auf der Liste der feindseligen Staaten – dies, nachdem zuvor beide Kriegsparteien die Schweiz angefragt und um Vermittlung gebeten hatten. Heute verhandeln sie an der Grenze zu Belarus (recht improvisiert) und in der Türkei – und nicht in Genf. Mit ihrer aktuellen Politik hat die Schweiz leichtfertig den bewährten Weg der Neutralität verlassen.

In den folgenden Zeilen werde ich an einem konkreten Beispiel zeigen, wie die neutrale Schweiz die Guten Dienste in einer ebenso schwierigen und gefährlichen Kriegssituation mit Erfolg einsetzte und damit ihre Position in der Völkergemeinschaft stärkte. Niemand sagte mehr, dass die Schweiz mit der Neutralität nur ihre eigenen, egoistischen Interessen durchsetzen wolle. Dieses Kunststück gelang im Algerien-Krieg, der nach acht Jahren mit Hilfe der Schweiz in Evian in einem echten und dauerhaften Frieden endete.

Algerien-Krieg (1954–1962)

Algerien war die grösste und älteste französische Kolonie, die formell als Teil Frankreichs galt. Mehr als eine Million französische Siedler hatten sich hier niedergelassen. 1954 begann der Unabhängigkeitskrieg. Die algerische Front de Libération Nationale FLN wurde aus Tunesien und Marokko unterstützt, die beide bereits unabhängig geworden waren. Frankreich hatte ständig etwa eine halbe Million Soldaten in Algerien im Kriegs-einsatz – ähnlich wie wenige Jahre später die USA in Vietnam. Bis 1962 kämpften dort insgesamt etwa 1,7 Millionen Armeeangehörige – neben Berufsmilitär und Fremdenlegion auch viele Wehrpflichtige. Dieser grosse Krieg war umstritten – vor allem auch in Frankreich selbst.
  Im Dezember 1958 wurde General Charles de Gaulle zum zweiten Mal zum Ministerpräsidenten und 1959 zum Staatspräsidenten gewählt, weil er den Krieg beenden und Algerien in die Unabhängigkeit entlassen wollte. Am 8. Januar 1961 setzte de Gaulle eine Volksabstimmung an. 75 Prozent der Stimmenden in Frankreich unterstützten seine Politik. Mit der Abstimmung war das Ziel jedoch noch nicht erreicht. Nur wenige Tage später, am 20. Januar, gründete die Opposition in Madrid die Organisation de l'Armée Secrète (OAS), der viele französische Siedler angehörten, die Mühe hatten, sich vorzustellen, dass sie eines Tages nicht mehr im französischen Departement Algérie aufwachten, sondern im unabhängigen Algerien. Auch hohe Offiziere in der französischen Armee sympathisierten mit der OAS. Zur OAS gehörte eine Untergrundorganisation, die Anschläge verübte, um den Friedensprozess zu stören. Am 21. April 1961 führte die OAS in Algier einen Putsch an, an dem sich vier Generäle der französischen Armee beteiligten, die sich gegen die Unabhängigkeit von Algerien und gegen die Friedenspolitik von de Gaulle stellten. Der Putsch scheiterte zwar, aber die Situation blieb hoch gefährlich. Echte Friedensverhandlungen waren kaum möglich.

Hoffnung auf die Guten Dienste der Schweiz

De Gaulle und die FLN wandten sich in dieser schwierigen Situation an die Schweiz mit der Bitte, mit ihren Guten Diensten zu helfen. In einem ersten Schritt ging es darum, direkte Gespräche von Angesicht zu Angesicht zu organisieren. Die Gespräche fanden statt – angesichts der gefährlichen Situation unter höchster Geheimhaltung. Heute können die Berichte darüber mit allen Einzelheiten bei dodis.ch eingesehen werden (dodis.ch/9709 und /10392; /10413 und /10389; /10307 und /10398. Dodis.ch ist das Informationsportal des Bundesarchivs.)
  Hervorzuheben ist vor allem der fünfzigseitige Bericht von Minister Olivier Long: Zwei Mitarbeiter des Politischen Departements der Eidgenossenschaft (heute Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA), Olivier Long und Gianrico Bucher, hatten die Treffen mit grösster Diskretion vorbereitet und organisiert. Die Kontrahenten sollten vorerst in einem inoffiziellen, privaten Rahmen in Luzern zusammenkommen. De Gaulle bestimmte mit Georges Pompidou (dem späteren Staatspräsidenten) einen engen Vertrauten zum Verhandlungsführer. Die Gespräche fanden im Hotel Schweizerhof statt. Algerier und Franzosen trafen sich nach dem Morgenessen, verbrachten den ganzen Tag miteinander und diskutierten bis tief in die Nacht hinein. Long und Bucher sassen im Nebenzimmer und achteten darauf, dass ja nichts Auffälliges nach aussen drang, das die OAS veranlassen könnte, die anlaufenden Friedensverhandlungen mit Gewalt zu stören. Long und Bucher schätzten die Situation jedoch als so gefährlich ein, dass sie die Gespräche nach wenigen Tagen nach Neuenburg verlegten.
  Nach der zweiten Gesprächsrunde stand das Konzept für die offiziellen Friedensverhandlungen fest: Diese sollten in Evian stattfinden – auf der französischen Seite des Genfersees. In einer ersten Verhandlungsphase – die ebenfalls noch geheim war – ging es um einen Waffenstillstand. Die offiziellen Friedensverhandlungen sollten erst beginnen, wenn die Waffen in Algerien schwiegen. Erst dann sollten die Medien einbezogen werden – ein hoch anspruchsvolles Unterfangen.

Generalstabsmässige Vorbereitung der Friedensverhandlung

Es ging um viel, und es musste alles klappen. Die Verhandlungsdelegation der Algerier wollte aus begreiflichen Gründen nicht auf französischem Boden wohnen. Sie wurde auf der Schweizer Seeseite einquartiert und jeden Tag mit Militärhelikoptern oder bei schlechtem Wetter mit Schnellbooten über den Genfersee gebracht. Aber auch auf der Schweizer Seite fühlten sich die Algerier nicht sicher. Die Armee bot zu ihrem Schutz ein Bataillon Soldaten auf. Die Algerier wechselten zudem jeden Tag den Aufenthaltsort, auch um vor den Medien geschützt zu sein. Die Kosten für diese generalstabsmässig organisierte Grossaktion wurden vollumfänglich von der Eidgenossenschaft getragen. Die Konferenz von Evian wurde zum Erfolg und endete mit dem Friedensabkommen von Evian. Algerien wurde in die Unabhängigkeit entlassen. Bucher und Long verfassten einen Bericht zuhanden des Departements (der heute unter dodis.ch nachgelesen werden kann). Im nachhinein zeigte es sich, dass die äusserst vorsichtige und hochprofessionelle Arbeit der beiden Mitarbeiter des Politischen Departements der Situation angemessen war.

Erfolg der Guten Dienste

Die Schweiz hatte mit ihrer neutralen Haltung geholfen, einen der brutalsten Kriege der neueren Zeit zu beenden, und sie hatte einen echten Frieden ermöglicht. Ohne die Wahrung strikter Neutralität wäre dies nicht möglich gewesen. Der schnelle Friedenschluss entzog der illegalen OAS politisch den Boden, so dass es gelang, auch im gespaltenen Frankreich die Spannungen abzubauen. Allerdings nicht ganz – nur Wochen nach dem Friedensschluss durchschlugen Kugeln von Attentätern die Limousine von Charles de Gaulle und verfehlten ihn nur knapp.

Auswirkungen des Friedens von Evian auf die Schweiz

Nur Wochen später erhielt Bundespräsident Friedrich Traugott Wahlen eine Einladung aus dem Elysée. General De Gaulle dankte für die segensreichen Dienste der Schweiz – Wahlen nutzte die Gelegenheit und trug dem französischen Staatspräsidenten das Hauptproblem vor, das ihn und den gesamten Bundesrat damals beschäftigte. Die USA drängten die Schweiz, mit der EWG einen Assoziationsvertrag abzuschliessen, der das Land auch institutionell in die EWG einbinden sollte – ganz ähnlich wie der gescheiterte Rahmenvertrag. So könne Europa mit einer Stimme sprechen, argumentierten die Amerikaner. De Gaulle ging auf das Anliegen der Schweiz ein. Seine Worte sind heute bekannt, weil Wahlen ein Wortprotokoll verfasste, das heute über dodis.ch/30270 abgerufen werden kann:
  Wahlen: «Ein weiterer Grund, der uns den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft verwehrt […], sind die verfassungsrechtlichen Probleme. Wir können in unserer Referendumsdemokratie nicht Befugnisse an eine weitere Gemeinschaft abtreten, die dem Volk vorbehalten sind, das im vollen Sinn des Wortes der Souverän ist.» De Gaulle antwortete: «Frankreich begreift Ihren Wunsch nach einer Form der Verständigung mit der Europäischen Gemeinschaft, die nicht leicht zu finden sein wird. Sie dürfen aber versichert sein, dass Ihnen von Frankreich keine Schwierigkeiten in den Weg gelegt werden.» 
  Die Schweiz hatte in dieser wichtigen Frage einen Freund gewonnen, der den Boden für den anstehenden Freihandelsvertrag mit der Europäischen Gemeinschaft ebnen sollte. Die Schweiz (und die anderen EFTA-Länder) reduzierten in den folgenden Jahren ihre Zölle im Gleichschritt mit der EWG und bereiteten so den angestrebten Freihandelsvertrag vor, der zu einer Art Freihandelszone zwischen den Ländern der EWG und der EFTA führen sollte. Nach erfolgreichem Abschluss der Verhandlungen wurde der Vertrag am 22. Juli 1972 in Brüssel unterzeichnet. Der damalige Bundespräsident Brugger hielt anlässlich der Unterzeichnung eine Rede, die er mit den Worten begann:
  «Das Abkommen zwischen der Schweiz und den Europäischen Gemeinschaften, das im Namen des Bundesrates zu unterzeichnen ich heute die Ehre habe, stellt einen entscheidenden Schritt dar in unserem traditionellen Bemühen, an der Integration unseres Kontinents mitzuarbeiten, soweit wir hierzu unter Wahrung der direkten Demokratie, der parlamentarischen Befugnisse und der neutralen Aussenpolitik in der Lage sind.» (dodis.ch/36209)
  De Gaulle hatte politisch den Boden für den Freihandelsvertrag geebnet, den die Verhandlungsdelegation in Brüssel ausarbeitete – wie von der Schweiz gewünscht ohne politischen Überbau, das heisst ohne institutionelle Einbindung. Am 3. Dezember 1972 stimmten das Schweizervolk mit 72 Prozent der Stimmen und alle Kantone dem Vertrag zu. Soviel Zustimmung sollte eine «Europa-Frage» nie mehr erreichen. Der Vertrag war ein Erfolg, wurde er doch in den folgenden Jahrzehnten mit über 100 Zusatzverträgen immer wieder angepasst. Er ist heute noch gültig und hat zum Wohlstand, den nicht nur wir Schweizer heute geniessen, ganz wesentlich beigetragen. In wenigen Monaten – am 22. Juli – jährt sich das Datum des Vertragsabschlusses zum fünfzigsten Mal. Man kann gespannt sein, wie Bundesbern den Freihandelsvertrag würdigt. Er ist in meinen Augen einer der wichtigsten Wirtschaftsverträge oder der wichtigste Wirtschaftsvertrag in der Geschichte der modernen Eidgenossenschaft.

Und heute?

Die Neutralität ist mehr als eine Besonderheit der Schweiz. Sie ist eine staatspolitische Doktrin (Edgar Bonjour), die die gesamte Politik durchdringt. Mit ihrer aktuellen Politik hat unsere Landesregierung das Potential der Guten Dienste bei weitem nicht ausgeschöpft. Sie hat die einzigartige Chance vertan, einen Beitrag zu leisten – möglicherweise – für den Weltfrieden. In einer ganz besonderen Situation hätte sie eine Aufgabe übernehmen können, für die niemand sonst besser gerüstet ist. Die Welt braucht die neutrale Schweiz!  •

Zum Hintergrund mit weiteren Einzelheiten vgl. Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz. Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz, Zürich 2020; S. 293–317

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