Dem Bürger stets zu Diensten?

 

Die Privatisierung der öffentlichen Verwaltung

von Thomas Schuler

Ein wichtiges Thema der [Bertelsmann] Stiftung ist es, die Effizenz von Verwaltungen zu messen. Eigentlich eine gute Sache, «die Vergleiche sollen Verwaltungen bürgerfreundlicher machen. So hat die Stiftung 1998 gemessen, wie viel Zeit Ämter für eine bestimmte Aufgabe benötigen. Wie lange dauert es, einen Ausweis auszustellen oder um einen Bürger umzumelden? Wie viel Zeit wird für Auskünfte verwendet? Die Stiftung registrierte das alles und erhielt auf diese Weise viele Daten und Einblicke in das Funktionieren deutscher Kommunalverwaltungen. Und sie erstellte Studien. Im Jahr 2000 zeigte sie beispielsweise: Wer in Finnland einen Bauantrag stellt, kann davon ausgehen, dass er innerhalb von 21 Tagen beschieden wird.
Die Stiftung bietet auch Konzepte an, wie man die Effizienz verbessern kann. Nein, das ist falsch: Nicht die Stiftung bietet dies an, sondern das Unternehmen. Und das ist der heikle Punkt: Das Unternehmen Bertelsmann bietet diese Dienstleistung Kommunen an und macht daraus ein Geschäft. Lassen sich aber die Konzeption und die Umsetzung wirklich so genau trennen, wie es Stiftung und Unternehmen behaupten? Und selbst wenn das gelingen sollte, ergeben dann nicht das Zusammenspiel und die Aufgabenteilung zwischen [Bertelsmann] AG und [Bertelsmann ]Stiftung trotzdem einen Interessenkonflikt? Kommt die mit dem Erlass von Steuergeldern finanzierte Arbeit der Stiftung in erster Linie dem profitorientierten Unternehmen zugute? Darf das sein? Wo endet die gemeinnützige Beratung und wo beginnt die kommerzielle Umsetzung? Und inwiefern kommen der AG die Daten und Erkenntnisse zugute, die die Stiftung in vielen Jahren über die Effizienz von Behörden gewonnen hat?
Die Vermengung kommerzieller und gemeinnütziger Interessen wird in wenigen Bereichen so deutlich wie bei der Beratung und Privatisierung kommunaler Verwaltungen. Ausgerechnet die Arbeit, die Mohn stets als eine der wichtigsten gemeinnützigen Aufgaben der Stiftung verstand und so die Existenz der Stiftung rechtfertigte, wirft also viele grundsätzliche Fragen nach dem Selbstverständnis und der Arbeitsweise der Stiftung auf.

Das Einstiegsprojekt in England: Die Government Services von Arvato

Im englischen Distrikt East Riding steuert die Bertelsmann-Tochterfirma Arvato seit 2005 einen ganzen Landkreis. Die Verwaltungsaufgaben umfassen 3000 Strassenkilometer, sieben Millionen Mülltonnen jährlich, 11 000 Sozialwohnungen, 159 Schulen, 990 Fahrzeuge und 39 000 Strassenlaternen.
Der Chef der britischen Arvato-Tochterfirma Government Services, Rainer Majcen, erzählt die Entstehungsgeschichte so: Er hat an der privaten Universität Witten/Herdecke Wirtschaft studiert und ist seit 2000 für Bertelsmann tätig. Er arbeitete bei einer Tochterfirma von Arvato in Dublin, als er 2002 auf eine Ausschreibung aufmerksam wurde. Es ging um «Financial Services», um Dienstleistungen im öffentlichen Sektor. Davon verstand Majcen eigentlich wenig und Arvato hatte bis dahin auch kein Geschäft im öffentlichen Sektor, aber Majcen schrieb einfach zusammen, wie ein solches Geschäft aussehen könnte. Arvato gewann die Ausschreibung und drei Jahre später übernahm Arvato die Verwaltung in East Riding. Seitdem ist Rainer Majcen bei Arvato «Mister East Riding», wie das Wirtschaftsmagazin brand eins schrieb.1
Die Planungen zwischen Arvato und East Riding liefen seit 2003. Die Grafschaft und Arvato schlössen ein, wie das Unternehmen betonte, «bahnbrechendes Abkommen», dessen Laufzeit im Oktober 2005 begann. Arvato betreute l4 Bürgerbüros und schafft die Infrastruktur für 17 000 Angestellte, die im Jahr 50 000 Anrufe erledigen. Bertelsmann kümmert sich um die Gehaltsabrechnungen, bewertet, bewilligt und zahlt finanzielle Beihilfen und Sozialleistungen sowie Studien­finanzierung aus. Das Unternehmen stellt ausserdem einen betriebsärztlichen Dienst und betreut Kredite. Arvato übernahm 516 Mitarbeiter (darunter 439 Vollzeitkräfte) und versprach, 600 Arbeitsplätze zu schaffen. Der Vertrag mit der Grafschaft läuft über acht Jahre und hat einen Wert von 240 Millionen Euro. In einem Joint Venture vermarkten beide Seiten Dienstleistungen für öffentliche und private Kunden.
Ziel von Arvato ist es, die Kosten der Verwaltung zu reduzieren. Dazu griff Arvato eine Anregung der Stiftung auf und mass in East Riding die Korrektheit sowie die Dauer der Bearbeitung eines Antrags. Ziel sei die Rufannahme binnen 21 Sekunden oder sieben Klingeltönen Wartezeit. Darüber hinaus mass Arvato die Kundenzufriedenheit. East Riding galt «inhaltlich und finanziell» in Gütersloh schon bald als grosser Erfolg, wie Arvato-Chef Rolf Buch sagt.
Im März 2005 machte der damalige Arvato-Chef Hartmut Ostrowski in einem Interview mit der netzeitung deutlich, dass er den Einwand, Arbeitsplätze wegzurationalisieren, nicht gelten lassen will. Es sei zwar richtig, dass die Zahl der Arbeitsplätze abnehme, aber wenn man etwas schneller mache, dann könne man «die durch verbesserte Prozessabläufe eingesparte Zeit der Mitarbeiter auch für zusätzliche sinnvolle Tätigkeiten nutzen», wie er betont. Die Mitarbeiter in England habe Arvato zu gleichen Konditionen übernommen und sie blieben in ihrem staatlichen Pensionsmodell. Ostrowski: «Es geht nicht so sehr darum, einfach bei den Beschäftigten Geld einzusparen. In Grossbritannien werden wir an über 200 Indikatoren für die Qualität unserer Leistung gemessen. Wir als Arvato wiederum bewerten unsere Mitarbeiter nach ihrer Leistung, und leistungsabhängige Bezahlung ist natürlich eine ganz andere Form der Entlohnung als das, was derzeit hier bei der öffentlichen Hand praktiziert wird. Das wird dazu führen, dass der eine oder andere Mitarbeiter in East Riding mehr verdienen wird als vorher. Er muss dafür aber auch deutlich mehr leisten als vorher.»2
Nach England nahm Arvato Deutschland, vor allem aber auch Spanien ins Visier, danach sollte Frankreich folgen, wo Bertelsmann allerdings mit grösserem politischen Widerstand rechnete. In England sind die Gewerkschaften geschwächt und das Land hat keine soziale Marktwirtschaft. Wie aber konnte man den deutschen Markt erobern, wo Politiker vor Rationalisierung zurückschrecken? Kann Bertelsmann Politiker und Bürger als Kunden gewinnen? Ohne Zustimmung der Politiker würde es nicht möglich sein, die Aufträge zu erhalten. Aber die Umstände kamen Arvato zu Hilfe.

Expansion auf den deutschen Markt: Würzburg integriert

Als Pia Beckmann im Mai 2002 überraschend zur Oberbürgermeisterin von Würzburg gewählt wurde, zog die CSU-Politikerin nicht in das Amtszimmer ihres Vorgängers im dritten Stock des Rathauses ein, sondern zwei Stockwerke tiefer, um näher bei den Bürgern zu sein, wie sie sagte. Das war ihr Programm: Bürgernähe. Sie kannte die Probleme der Stadt; seit 1996 sass sie im Stadtrat. Die Kassen waren leer. Würzburg hat keine Industrie und keine grossen Unternehmen. Der grösste Arbeitgeber ist die Universität. Die Stadt sass auf einem Schuldenberg in zweistelliger Millionenhöhe.
Beckmann war ins Amt gekommen, weil unter ihrem Vorgänger die Einnahmen – vor allem die Gewerbesteuer – weggebrochen waren. In ihrer Amtszeit kamen hausgemachte Probleme dazu: In der Not spekulierten die Stadtwerke mit riskanten Zinsgeschäften und verloren 4,1 Millionen Euro. Die Regierung von Unterfranken verweigerte zwei Jahre lang die Genehmigung des städtischen Haushalts. Beckmann musste eine absolute Haushaltssperre verhängen. Alle Ausgaben kamen auf den Prüfstand, aber der Schuldenabbau ging trotz radikalem Sparkurs nur schleppend voran. Kurzum: Würzburg war der ideale Kandidat für Arvato.
Mit dem Rücken zur Wand suchte die Stadt händeringend nach Konzepten, um die laufenden Kosten zu reduzieren. Die Stadt war offen für Public Private Partnerships (PPP) mit Investoren und Beckmann wurde zur treibenden Kraft hinter der Umstellung auf eine elektronisch vernetzte Verwaltung, auch «E-Government» genannt. Statt mehrfach zwischen Aktendeckeln soll das Wissen der Verwaltung in Dateien zentral gespeichert und jederzeit jedermann in der Verwaltung zur Verfügung stehen. Die Stadt machte eine europaweite Ausschreibung für ihr Projekt. Arvato bot die besten Konditionen und erhielt den Zuschlag. Es sollte ein Vorzeigeprojekt werden. Beckmann und Arvato wollten völlig neue Wege gehen, die sich an den Erfahrungen von East Riding orientierten. Viele Kommunen haben die Müllabfuhr ausgelagert. Beckmann dagegen wollte sich für die gesamte Verwaltung einen privaten Betreiber ins Rathaus holen, der alle Abläufe zentral steuert. Das Projekt heisst «Würzburg integriert». Der Stadtrat stimmte geschlossen dafür, ohne allerdings die Verträge im Detail zu kennen.
Das Argument, das in Würzburg fast jeden Beamten und Lokalpolitiker schnell überzeugt hat, lautete: Geld. Arvato verpflichtete sich, die Kosten der Investitionen zu übernehmen. Und mehr noch: Arvato stellte der Stadt von Beginn an Einnahmen in Aussicht. Man war guter Dinge in Würzburg, der Projektleiter der Stadtverwaltung, Wolfgang Kleiner, sagte: «Für die Finanzierung des Projektes nimmt die Stadt kein Geld in die Hand.» Würzburg sei aber bereits von Beginn an an den Einsparungen beteiligt. Für die Hilfe bei der Vermarktung des Konzeptes wollte Arvato Würzburg darüber hinaus finanziell entschädigen; je verbreiteter die Plattform sei, desto kostengünstiger werde die Dienstleistung.
2007 einigte Arvato sich mit der Stadt und ein Jahr später begann das Projekt, das Pilotcharakter für weitere Kommunen haben sollte. Arvato steuert seitdem alle Abläufe in der Würzburger Kommunalverwaltung über eine zentrale Internetplattform. Ziel sei es, Bürgern, Unternehmen und Partnern alle Dienstleistungen der Stadt über nur eine Anlaufstelle anzubieten. Würzburg erhoffte stete während der Laufzeit von zunächst zehn Jahren Einsparungen in Höhe von mehr als 27,6 Millionen Euro, indem Personal abgebaut wird: 75 Mitarbeiter, die nach und nach in Ruhestand gehen, werden nicht ersetzt. Mehr als zehn der eingesparten 27,6 Millionen Euro sollen an die Stadt gehen, die Projektkosten belaufen sich auf rund neun Millionen Euro. Arvato bleiben demzufolge mehr als acht Millionen Euro Gewinn.
Aber Arvato geht es in Würzburg nicht um diese acht Millionen. Es steht viel mehr auf dem Spiel: Es geht um die Erschliessung eines neuen Marktes, der mittelfristig bis zu einer Milliarde Euro jährlich in die Kassen von Bertelsmann spülen soll. Arvato sieht im Würzburger Projekt einen Einstieg in den deutschen Markt mit öffentlichen Dienstleistungen; dreissig weitere Kommunen seien an einer Zusammenarbeit interessiert, betonte Arvato 2008. Derzeit seien Umsatz und Gewinn aus der Sparte Government Services noch gering, sagt Rolf Buch, der aktuelle Vorstandsvorsitzende von Arvato. Der Bereich verfüge aber über grosses Potential, da in Deutschland rund 1,5 Millionen Personen in Kommunalverwaltungen arbeiteten. Bei durchschnittlichen Jahreskosten von 70 000 Euro pro Mitarbeiter ergebe sich ein Gesamtvolumen von 105 Milliarden Euro. Experten gingen davon aus, dass man davon rund 20 Prozent outsourcen könne. Der potenzielle Gesamtmarkt belaufe sich also auf 20 Milliarden Euro pro Jahr allein in Deutschland.

Bereitet die Stiftung den Nährboden für neue Geschäftsfelder?

Arvato gilt als Goldesel von Bertelsmann. Und dieser Goldesel ist ständig auf der Suche nach neuen Geschäftsfeldern und nach neuen Produkten. Eines dieser Produkte heisst nun: Verwaltungen effizienter machen. Aus Sicht von Bertelsmann agiert man unabhängig, denn es ist ja nicht die Stiftung, die diese Dienstleistung anbietet. Man scheint im Laufe der Jahre gegenüber den Abhängigkeiten blind geworden zu sein. Zwar sind es nicht die gleichen Leute, die beraten und handeln, aber es stehen die gleichen Leute an der Spitze. Dies tut man in der Regel mit einem allgemein formulierten Hinweis ab, das Finanzamt bestätige die Gemeinnützigkeit und deshalb sei alles in bester Ordnung.
Kritiker beruhigt das nicht. Ihrer Meinung nach ist die Vermischung nicht zu rechtfertigen. Tatsächlich wird anhand der Government Services die direkte Verbindung zwischen den Aktivitäten der AG und der Stiftung offenkundig. Was ist gemeinnützig, was privatnützig? Einer der zentralen Konflikte, an dem sich diese Frage stellt, ist der Interessenkonflikt von Gunter Thielen. Er ist Aufsichtsrats­chef des Unternehmens und zugleich Vorstandsvorsitzender der Stiftung. Wem ist er wirklich zu Diensten: der Allgemeinheit oder dem Unternehmen?
Der heutige Chef der Stiftung war von 1985 bis 2001 Vorstandsvorsitzender von Arvato beziehungsweise des Vorläuferunternehmens Bertelsmann Industrie, und als Stiftungschef sass er zugleich im Aufsichtsrat der AG. Nach der Trennung von Thomas Middelhoff wird er dessen Nachfolger als Chef des Unternehmens. Während all der Jahre an der Spitze des Unternehmens war aber klar, dass er zur Stiftung zurückkehren wird, wie Bertelsmann stets betonte. Deshalb nahm er an den Sitzungen des Stiftungsvorstands weiterhin als Gast teil. Darüber hinaus sass er auch in der Bertelsmann Verwaltungsgesellschaft (BVG), die die Stimmen der Stiftung und der Familie Mohn und damit letztlich das Unternehmen kontrolliert. Thielen ist nicht die einzige Führungsperson der Stiftung in solch einer mehrteiligen Funktion. Auch Liz und Brigitte Mohn sitzen in all diesen Gremien.
Thielens Positionen sind aber besonders im Fall der Government Services aufschlussreich, denn als Vorstandsvorsitzender von Arvato baute Gunter Thielen diese Sparte aus. Arvato sollte wachsen und neue Felder erobern. Von Oktober 2001 bis Juli 2002 wechselte Thielen als Vorstandsvorsitzender zur Bertelsmann Stiftung. Mit ihm an der Spitze widmete sich die Stiftung dem Thema «E-Government – effizient verwalten – demokratisch regieren» und entwickelte Strategien dazu.
Es ist ein Bäumchen-wechsel-dich-Spiel, denn als Thielen 2002 zurück von der Stiftung zur AG wechselte, fand sein Nachfolger bei Arvato zwei Projekte vor: E-Government und Outsourcing bei Kommunalverwaltungen als neues Wachstumsfeld – also zwei Projekte, die unter dem Stiftungschef Thielen als gemeinnützige Projekte entstanden waren. Unter Thielen als Vorstandsvorsitzendem der Bertelsmann AG entstanden dann erste kommerzielle Projekte in England und in Deutschland. Es ist schon bemerkenswert, dass die AG unter einem Chef ein neues, bislang weitgehend unerschlossenes Geschäftsfeld in genau jenem Bereich als einen der grössten Wachstumsmärkte identifiziert und erschliesst, in dem die Stiftung unter dem gleichen Chef Grundlagenforschung geleistet hat.
Währenddessen blieb auch die Stiftung am Thema dran. Sie hielt Seminare für Kommunalpolitiker ab und veranstaltete 2007 steuerbegünstigt einen Kommunalkongress in Berlin, um Kämmerer, Stadt- und Landräte, Behördenleiter und Bürgermeister aus ganz Deutschland die Bedeutung dieses Themas klarzumachen und Lösungen aufzuzeigen. Bertelsmann ging nicht so weit, dass Arvato Mitveranstalter war – aber der Kongress entsprach Arvatos Zielen.
In Berlin stellten Stiftung und Städtebund 2007 eine Studie vor, die von Steuern und Gebühren über Callcenter und Fuhrpark bis IT-Struktur und Rechtsberatung Bereiche nennt, in denen die Stiftung und der Städtebund die Auslagerung in sogenannten Dienstleistungspartnerschaften empfehlen. Mindestens 50 Prozent der untersuchten Kommunen haben Immobilienreinigung, Abfallentsorgung und Gas-, Wasser- und Stromversorgung ausgelagert. Allerdings sei dadurch keineswegs die Höhe der Gebühren gesunken. Die Höhe der Gebühren lasse sich eben nicht durch private oder öffentliche Leistungserstellung erklären, betont die Studie, sondern durch Monopole und mangelnden Wettbewerb.
Ein unerschlossenes, aber besonders hohes Potential stellten Organisation und IT-Services dar. «Erhebliches Rationalisierungs­potential» sieht die Studie in der Erstellung von Steuer- und Gebührenbescheiden und schlägt dazu ein teilweise ausgelagertes Dienstleistungszentrum für Steuern und Gebühren vor. Bürgeramt und Callcenter sollten ein Grunddatenmodul betreuen, das Daten für Melde- und Passregister, für Grund- und Hundesteuer und weitere öffentlich-rechtliche Fachanwendungen umfasst. Die Stiftung nennt das «Prozessoptimierung durch Integration» und sieht darin «wesentliche Rationalisierungspotentiale».3 Als Beispiel nennt sie den Kölner Energie-Konzern RWE, der im Auftrag von Gemeinden mit einer selbst entwickelten Software Gebühren und Steuern abrechne.
Stiftung und Städtebund untersuchten 14 Bereiche und hielten zehn für die Auslagerung geeignet, darunter die Rechtsberatung und die Lohn- und Gehaltsabrechnung sowie die Steuer- und Gebührenbescheiderstellung. Sie empfehlen darin auch das Leasing von Gebäuden, etwa von Schulen, allerdings nicht das heute so umstrittene und fatale Cross-Border-Leasing, das die Finanzen vieler Kommunen stark belastet. Die Studie berichtet auch von Problemen und gescheiterten Projekten, so habe Leipzig 2000 die Informationstechnologie ausgelagert und das Vorhaben zwei Jahre später gestoppt, weil trotz einiger Erfolge wichtige technologische Lösungen für die Verwaltung nicht zufriedenstellend realisiert werden konnten, wie es heisst. Die Komplexität der Anforderungen und Prozesse sei unterschätzt worden. Entgegen den Erwartungen konnten keine neuen Kunden gewonnen werden. Ein warnendes Beispiel?
Doch Bertelsmann kann sich keine Zweifel leisten. Man ist auf Grund des Rückkaufs der RTL-Anteile von Albert Frère unter finanziellem Druck. Das Unternehmen verschuldete sich 2006 mit bis zu sieben Milliarden Euro. Das bedeutete, dass Thielen und sein Nachfolger seitdem händeringend nach neuen Wachstumsfeldern suchen. Am 12. April 2002 hielt die Stiftung in Berlin eine internationale Fachtagung zu «Balanced E-Government» ab, an der auch SPD-Innenminister Otto Schily teilnahm. Gemeinsam mit dem Städte- und Gemeindebund gab die Stiftung eine Studie in Auftrag, die empfehlenswerte Kooperationsmodelle in Deutschland ausfindig machen soll.
Auf der Fachtagung präsentierte die Stiftung das Leitbild des «Integrierten E-Government». Zugrunde liege «ein erweitertes Verständnis von E-Government», in dem sich Bürgerdienste und Informationsangebote zu einem «umfassenden E-Government-Gesamtkonzept» verbinden. Bürger sollten in Behörden via Internet Anfragen und Anträge stellen und ebenfalls via Internet den Verwaltungen ihre Wünsche zu bestimmten Fragen mitteilen. Die Stiftung sprach von «partizipativen Elementen» und nennt das E-Democracy.
Die Unternehmensagentur Booz/Allen/Hamilton erarbeitete die Studie, die Stiftung bildete eine Projektgruppe. Beraten wurde sie unter anderem von der damaligen Staatssekretärin im Innenministerium und späteren Justizministerin Brigitte Zypries (SPD) und von der Bundestagsabgeordneten und der ehemaligen Gesundheitsministerin Andrea Fischer (1998–2001; Bündnis 90/Grüne).

«Wir tun das Richtige» – Kritik an der
Stiftung und ihre falsche Verteidigung

Die Überschneidung von Stiftungsthemen und Geschäftsfeldern der Bertelsmann AG blieb nicht unkommentiert. Im November 2007 befasste sich Die Zeit mit der Kritik an der Stiftung und schrieb, sie werde «mit Vorwürfen überhäuft». Aus dem Gewerkschaftslager hiesse es, die Stiftung nutze «ihren ­politischen Einfluss, um den öffentlichen Dienst gezielt auf die ‹feindliche Übernahme› durch private Unternehmen à la Arvato» vorzubereiten. Der Eindruck, die Vorwürfe träfen ins Schwarze, verstärke sich, weil kein Verantwortlicher der Stiftung öffentlich dagegenhalte. Daraufhin entschloss sich die Stiftung zu reagieren.
Liz Mohn sprach als Repräsentantin der Stifterfamilie mit der Zeit und beruhigte die Öffentlichkeit: «Es wird immer wieder vorkommen, dass die Stiftung über Themen nachdenkt, die unabhängig davon auch Geschäftsfelder der Bertelsmann AG betreffen. Das kann in der Bildungspolitik passieren oder wenn die Stiftung das Arbeitsvertragsrecht weiterentwickeln möchte – oder wenn wir über die Reform der kommunalen Verwaltung nachdenken.»
Die Zeit stellte sich auf die Seite der Stiftung und schrieb: «Erhärten lässt sich der Vorwurf nicht, die Stiftung arbeite dem Konzern bei der Reform der kommunalen Verwaltung direkt zu. Tatsache ist, dass der Konzern Verwaltungsaufgaben für Städte und Gemeinden übernimmt. Man hofft auf ein Riesengeschäft. Aber das Geschäftsmodell von Arvato widerspricht den Ideen der Stiftung grundlegend. Während dort empfohlen wird, Stadt und Privatunternehmen sollten allenfalls gemeinsam eine Outsourcing-Gesellschaft gründen (Kommunale Dienstleistungspartnerschaften), will Arvato das Geschäft alleine betreiben, um freie Hand zu haben.»4 Die Zeit übernahm hier die Argumentation der Stiftung. Wann immer Kritiker ihr vorwerfen, sie arbeite dem eigenen Unternehmen zu, betont sie, man verfolge grundlegend verschiedene Ansätze.
Unterm Strich bleibe aber, so die Zeit, dass Stiftung und Konzern das Outsourcing in Kommunen vorantreiben und genau das werde viele Mitglieder von ver.di ihren bisherigen Arbeitsplatz kosten. Liz Mohn sagte dazu: «Wir wollen mit der Stiftung helfen, das Land für die Zukunft weiterzuentwickeln, und gerade die Reform der Kommunen ist uns ein grosses Anliegen. Das war schon so, als mein Mann Reinhard Mohn die Stiftung gegründet hat, und wir werden das fortsetzen. Wir tun das Richtige. Dass es dabei Konflikte gibt, ist unvermeidlich.» Man werde aber künftig noch stärker für die eigene Sache werben.
Hat Liz Mohn also recht? Fusst die Kritik wirklich auf der falschen Annahme, dass Konzern und Stiftung gleiche Interessen verfolgten? Unterscheiden sich die Strategien von Unternehmen und Stiftung tatsächlich so «grundlegend»? Übernimmt das Unternehmen stets alle Verwaltungsaufgaben zu 100 Prozent, während die Stiftung dies ablehnt und statt dessen nur Partnerschaften empfiehlt? Die Entlastung ist falsch, denn die angeblich grundsätzlichen Unterschiede existieren in der praktischen Umsetzung der bisherigen Modelle so nicht. Die Konzepte von Stiftung und Konzern gleichen sich in Ansatz, Inhalt, Form und Sprache. Arvato ist flexibel und offen für beide Modelle – für Auftragsarbeit und Partnerschaft. Es ist richtig, dass die Stiftung vor klassischem Outsourcing warnt. Aber Arvato ist flexibel und bietet auch an, Teilbereiche auszulagern.
Liz Mohns Aussage steht also im Widerspruch zu dem, was die Manager des eigenen Unternehmens und die deutschen Projektpartner in Würzburg als Kennzeichen ein ums andere Mal herausgestellt haben. So empfiehlt die Stiftung beispielsweise in der erwähnten Anleitung, die sie 2007 gemeinsam mit dem Deutschen Städte- und Gemeindebund herausgab, «kommunale Dienstleistungspartnerschaften» und es ist von «Shared Services» die Rede. Es wird das Beispiel der Stadtwerke Ingolstadt genannt: Diese haben die Abrechnung der privatrechtlich geregelten Strom-, Gas- und Wärmelieferungen an die Holding Stadtwerke Ingolstadt Beteiligungen GmbH übertragen, welche nun auch Aufträge von externen Kunden übernimmt. Das klingt zunächst harmlos im Vergleich zur Übernahme der Verwaltungsaufgaben durch die Bertelsmann-Tochterfirma Government Services.
Obendrein äussern sich Stiftung und Städtebund skeptisch gegenüber klassischem Outsourcing und kritisieren, dass es in den neunziger Jahren zu Unrecht als Allheilmittel zur Kostenreduktion in der industriellen Produktion, etwa in der Automobilbranche, gesehen wurde: «Die Euphorie mag verflogen sein, nicht jedoch die Zweckmässigkeit. Allerdings muss der Mehrwert einer Auslagerung kritisch hinterfragt werden, und es muss festgestellt werden, ob durch die Auslagerung Abhängigkeiten entstehen, die nicht mehr von dem Auftraggeber kontrolliert werden können.»5
Diese kritische Haltung der Stiftung ändert aber nichts daran, dass Arvato durchaus ähnlich vorgeht. In East Riding hat die Arvato-Tochtergesellschaft Government Services zur Vermarktung der Dienste ein gemeinsames Unternehmen mit der Grafschaft gegründet, ein sogenanntes Public Private Partnership (PPP). Arvato besitzt 80 Prozent an diesem Joint Venture, die Grafschaft East Riding of Yorkshire Council knapp 20 Prozent. Arvato nennt das eine «strategische Partnerschaft». Sie soll es leichter machen, Politiker, Bürger und andere Kommunen für die eigenen Zwecke zu gewinnen. Ziel dieses Joint Ventures ist also die gemeinsame Vermarktung der Dienstleistungen an andere Kommunen. Arvato bezeichnet diese Partnerschaft auch – und das ist bedeutsam und vielsagend – als eine «Dienstleistungspartnerschaft». So formuliert Arvato das schriftlich in einem Vortrag. Dienstleistungspartnerschaft ist der gleiche Begriff, mit dem auch die Stiftung für ihr Konzept wirbt.
In Würzburg ist das Geschäftsmodell anders: Dort ist Arvato Dienstleister. Arvato schafft eine einheitliche Internetplattform für Bürger, Unternehmen und Verwaltungsmitarbeiter. Diese Dienstleistung ist ausgelagert, und die Mitarbeiter sind weiterhin bei der Kommune angestellt. In Würzburg erzielt Arvato den Gewinn im Gegensatz zu East Riding nicht aus der Tätigkeit von Mitarbeitern, die von Bertelsmann bezahlt sind, sondern durch Einsparung von Personal.
In der kommentierten und korrigierten Version des vertraulichen Vertragsentwurfs vom 25. Januar 2007, der dem Autor dieses Buches vorliegt, ist von «Vereinfachung, Verschlankung, Beschleunigung» die Rede, nicht aber von einer l00prozentigen Übernahme. In gemeinsamer Absprache sollen vor allem Prozesse mit hohem Einsparpotential umgesetzt werden. Ausdrücklich heisst es im Vertrag: «Die Verbesserung aller von der Stadt genannten Prozesse ist nicht zwingendes Ziel des Projekts.» Es ist ein gemeinsames Projekt, und die Vertreter der Stadt sollen mitbestimmen. Dazu gründeten Arvato und die Stadt mehrere Gremien, etwa einen Lenkungsausschuss und ein Projektteam aus Arvato- und Verwaltungsbeamten.
In Würzburg hat Government Services folglich einen Vertrag geschlossen, wonach Arvato keine hoheitlichen Aufgaben erledigt. Das heisst, auch in Würzburg übernimmt Bertelsmann die kommunalen Aufgaben eben nicht zur Gänze. Als die Würzburger Oberbürgermeisterin Pia Beckmann angesprochen wird, Würzburg habe als erste Kommune in Deutschland einem Privatunternehmen Verwaltungsaufgaben anvertraut, antwortet sie: «In Ihrer Frage liegt ein Missverständnis. Es ist nicht so, dass wir einem Privatunternehmen Teile unserer Verwaltung überlassen hätten. Wir sind als Stadt eigenständig und wollen das auch bleiben.»
Tatsächlich will Arvato nicht ganze Verwaltungen übernehmen, Bertelsmann ist offen für viele Modelle. In Würzburg liegt der Schwerpunkt nicht auf der Übernahme von Tätigkeiten, die Bertelsmann eins zu eins ausführt, sondern es geht um die Einführung von Software, die als Schnittstelle mehrerer Abteilungen dient und unterschiedliche Aufgaben und Abteilungen integriert. Das Verdienst kommt durch diese Einsparung zustande, nicht indem Bertelsmann alles wie bislang erledigt.
An beiden Modellen wird deutlich, dass Arvato flexibel ist. Der ehemalige Leiter der Abteilung Government Services, Christoph Baron, nannte in einem Vortrag vor Altstipendiaten der Konrad-AdenauerStiftung im April 2008 ausdrücklich beide Modelle als Weg, den Markt zu erobern. Beide hätten ihre Vor- und Nachteile. Der Vorteil des Würzburger Modells der Kooperation sei die politische Durchsetzbarkeit, betonte Baron. Das Würzburger Modell stellte Baron übrigens unter den Titel «Dienstleistungspartnerschaft für E-Government» vor. Als Public Private Partnership, «PPP für Bürgerservice aus einer Hand», präsentierte Arvato das Würzburger Modell am 12. September 2007 (also lange vor der gegenteiligen Versicherung in der Zeit) auf dem deutschen Kämmerertag und als Dienstleistungspartnerschaft stellt Government Services es ganz offiziell auf seiner Webseite vor. Arvato hat die Sprache der Stiftung übernommen. Das ist naheliegend, und man müsste es gar nicht so sehr betonen, wenn nicht die Stiftung genau das Gegenteil behaupten würde, indem sie versichert, man verfolge grundlegend andere Ansätze.

Neue Datenautobahn endet in Sackgasse

Bei Arvato sprach man von «Wüsion» (Vision für Würzburg) und dem «Einstieg in den deutschen Markt». Doch der ist schwerer als gedacht. In Würzburg wechselte im Mai 2008 die Rathausspitze. Oberbürgermeisterin Pia Beckmann wurde abgewählt, und es folgte Georg Rosenthal von der SPD; Christoph Baron verliess sein Büro der Government Services in Berlin. Nach drei Jahren ziehen Stadt und die «Main Post» im Mai 2010 eine ernüchternde Bilanz: «Neue Datenautobahn endet als Sackgasse», titelt die Würzburger Lokalzeitung. Das Projekt sei «gescheitert, auch wenn kein Beteiligter das so direkt bestätigen mag», schreibt das Blatt. Das System sei «technisch zu komplex, zu aufwendig», und führe kaum zu messbaren Einsparungen, sagen Oberbürgermeister Georg Rosenthal und Projektleiter Wolfgang Kleiner. Zudem sei die geplante Datenbank unter Datenschutzaspekten «sehr bedenklich». Ist das Prestigeprojekt von Bertelsmann, das Arvato zu grossem Wachstum verhelfen und die kommunalen Verwaltungen in Deutschland revolutionieren sollte, damit gescheitert? Auf jeden Fall ist es ein Rückschlag für Mohns Theorie, dass Bertelsmann die bessere und effizientere Verwaltungsarbeit leiste: Gescheitert ist ja nicht nur ein Pilotprojekt der AG, sondern auch das Versprechen der Stiftung, mit integrierten Outsourcing-Lösungen die Finanzprobleme der Kommunen zu beheben.Statt Einsparungen zu verbuchen, habe die Stadt im Gegenteil erhebliche Investitionen hinsichtlich Personalkosten für dieses Projekt aufgebracht, betont Kommunalreferent Kleiner. «Gemeinsam mit dem Dienstleister muss­ten wir leider eine ernüchternde Bilanz ziehen», sagte der Oberbürgermeister der «Main Post». Die Stadt habe keine einzige Stelle eingespart. Das bedeutet: Arvato hat nichts ausser Verlusten gemacht – wenngleich weder Stadt noch Arvato dies bestätigen. Fest steht auch, dass nach Einschätzung der Stadt keine einzige Stelle überflüssig ist. Die Kritiker jubelten leise und tauften das Projekt um in «Würzburg blockiert» oder «Würzburg frustriert». Die «Main Post» spekulierte über ein vorzeitiges Ende des Vertrags mit Arvato: Der Vertrag kann nach Ablauf von vier Jahren in 2011 erstmals gekündigt werden. Die Stadt bestätigte das nicht, dementierte aber kaum. Mit Arvato will die Stadt «neue Aufgabenfelder formulieren». Das elektronische Bürgerbüro hingegen lobt der Oberbürgermeister als «richtigen Weg». Dazu brauche es allerdings keinen zentralen Datenzugriff.Interessanterweise war die Stadt Gütersloh vorsichtig. Sie informierte sich zwar über das Würzburger Pilotprojekt, schloss aber keinen Vertrag ab. Das ist bemerkenswert, bedenkt man, dass Arvato der grösste Arbeitgeber in Gütersloh ist. Vielleicht erklärt das aber auch die Zurückhaltung. Der Frage, warum eigentlich das Rathaus in Gütersloh nach anfänglichem Interesse nichts von Arvato wissen will, weicht Arvato aus. Ausgerechnet in Gütersloh gilt das Projekt als politisch nicht oder nur sehr schwer durchsetzbar – zumindest nicht ohne Diskussion und Proteste. Das will Bertelsmann vermutlich vermeiden, weil man eine negative Signalwirkung fürchtet.In England gewann Arvato einen weiteren Kunden im Bezirk Sefton dazu. Und auch in Deutschland kamen einige Aufträge hinzu: aus der Staatskanzlei in Düsseldorf, und seit 2009 bearbeitet Arvato für das Land Baden-Württemberg niedergeschlagene Justizkostenforderungen (Gerichts-, Notar-, Registerkosten). Zudem hat das Tochterunternehmen arvato infoscore die Abwicklung der Prozess- oder Verfahrenskostenhilfe in Raten in einem Vollprozess für den Oberlandesgerichtsbezirk Karlsruhe übernommen.Die Finanz- und Wirtschaftskrise habe den Ausbau behindert, sagen Buch und Ostrowski. Aber das ändere nichts am langfristigen Trend und dem Potential des Geschäftsfeldes. Sie glauben weiterhin daran. Im März 2009 sagte Ostrowski dem Werbefachblatt Horizont: «Dienstleistungen für kommunale Verwaltungen dürfen Sie nicht nur auf einen Zeitraum von fünf Jahren betrachten, sondern eher von zehn bis 20 Jahren.» Während in England Outsourcing öffentlicher Dienstleistungen an private Anbieter mittlerweile akzeptiert sei, gebe es in Deutschland noch Ressentiments. «Ich glaube, dass sich auch hierzulande die Erkenntnis durchsetzen wird, dass man kommunale Dienstleistungen durch private Anbieter effizienter und für den Bürger mit besserem Service gestalten kann.»Im März 2010 nannte Rolf Buch als neue Wachstumsfelder die Abrechnung von Energie, Wasser und Wärme. Als weiteres Feld, in das Arvato expandieren will, nennt Buch ausserdem die Gesundheitsbranche. Arvato soll Arzneimittel liefern – immerhin unterhält das Unternehmen ein dichtes Vertriebsnetz, mit dem es täglich viele tausend Bücher und Päckchen oder 80 Prozent aller deutschen Mobiltelefone ausliefert. Warum nicht alles aus einer Hand liefern?In einer gemeinsamen Stellungnahme sagen Arvato und die Stadt Würzburg, man führe «konstruktive Gespräche». Konkrete Schritte gebe man nach Analyse der Ergebnisse bekannt. Interessant ist die Frage, wieso Arvato die beiden Kreise in England angeblich erfolgreich führt und Einsparungen erzielt, während das in Deutschland nicht gelingt. Bei Arvato will man sich dazu nicht zitieren lassen, macht aber im Hintergrundgespräch deutlich, dass die unterschiedlichen Voraussetzungen mit Schuld seien: In England sei man erfolgreich, weil man völlige unternehmerische Freiheit habe und die Mitarbeiter übernehmen und flexibel einsetzen könne. Arvato bestimmt, wer wann arbeitet. Das kommt dem Unternehmen sehr entgegen. In Deutschland dagegen kann Arvato Angestellte und Mitarbeiter der Kommunen nicht übernehmen. Noch nicht.    •

1    Falko Müller: «Ausgerechnet Arvato», brand eins, 5/2009.
2    Hartmut Ostrowski: «Wir werden sicher nicht als Gefängnisbetreiber aktiv», netzeitung.de, 23.3.2005.
3    Bertelsmann Stiftung und Deutscher Städte- und Gemeindebund (Hg.): Kommunale Dienstleistungspartnerschaften, Gütersloh, 2007.
4    Götz Hamann: «Wo geht es hier zur Zukunft?», Die Zeit, 8.11.2007.
5    s. Anmerkung 3.

Quelle: Thomas Schuler. Bertelsmann Republik Deutschland. Eine Stiftung macht Politik, 2010, ISBN 978-3-593-39097-0

 

 

Und noch was Grausliches: Wussten Sie,dass Herr Dr. Schüssel (ÖVP), Ex-Bundeskanzlerund derzeit Abgeordneter zum österreichischen Nationalrat nun im Aufsichtsrat der Bertelsmann Stiftung (Familie Mohn) und bei EADS (Hersteller des Eurofighter) sitzt, mit einem «bescheidenen Bezug von geschätzten 70 000 Euro im Monat. [...] denn Politik hat mit Moral nichts zu tun», Zitat Dr. Bruno Kreisky.

Quelle: Inter info Nr. 385, Januar 2011