Mehr Demokratie führt in der Aussenpolitik zu mehr Durchsetzungskraft

Abstimmung vom 17. Juni Staatsvertrags-Initiative

Interview mit Dr. Johannes Kunz *

Zeit-Fragen: Welche Bedeutung haben die Mitbestimmung und Mitentscheidung des Bürgers in unserer Demokratie?

Johannes Kunz: Die Möglichkeit zur aktiven Einflussnahme auf alle Bereiche des öffentlichen Lebens, ausgeprägt in der Schweiz durch die Einrichtungen der direkten Demokratie, ist absolut grundlegend für die Freiheit, die Sicherheit und den Wohlstand jedes einzelnen. In meinem Buch habe ich von einer Optimierung der Souveränität gesprochen, die mittels direkter Demokratie im Zusammenspiel mit der allgemeinen Wehrpflicht und der immerwährenden Neutralität erreicht wird. Die direkte Demokratie ist also auch eine Garantie für die Unabhängigkeit und Selbstbestimmung unseres Landes in der Welt. Das die Schweiz umgebende Eu­ropa bietet heute Anschauungsmaterial dafür, was geschieht, wenn der Bürger nur bedingt mitbestimmen und -entscheiden kann. Mehr braucht man dazu wohl nicht zu sagen.

Ist die Mitbestimmung in bezug auf aussenpolitische Fragen befriedigend geregelt?

Die Aussenpolitik ist in allen Demokratien derjenige Bereich, der am stärksten vom demokratischen Prozess abgeschirmt ist. Sie ist der Bereich, in welchem eine international sehr gut vernetzte Elite in einer nicht übersehbaren Zahl von Foren vorgibt, die Verhältnisse zwischen Staaten und Völkern zu regeln und dafür zu sorgen, dass allfällige Konflikte, die in diesen Verhältnissen unweigerlich auftreten, gütlich und friedlich beigelegt werden. In Tat und Wahrheit haben die Völker bzw. die Bürger der einzelnen Staaten dazu wenig bis gar nichts zu sagen. Ihre Mitsprache wird von den Eliten als störend empfunden und mit dem Hinweis, dass diplomatische Verhandlungen mit grösster Diskretion zu führen sind, wenn sie erfolgreich sein sollen, verhindert. Natürlich nimmt ein Verhandlungsverlauf durch Indiskretionen Schaden, und er ist kaum erfolgreich, wenn jeder meint, dreinschwatzen zu müssen. Die Mitbestimmung hat auf der Ebene des Verhandlungsmandats zu erfolgen. Ein Diplomat, der mit einem demokratisch einwandfrei legitimierten Mandat verhandelt, hat eine zweifelsfrei starke Verhandlungsposition. Mehr Demokratie führt also auch in der Aussenpolitik zu mehr Durchsetzungskraft. Insofern ist die Mitbestimmung der Bürger auch in der direkten Demokratie der Schweiz nicht befriedigend geregelt

Der US-amerikanische Senator Wayne Morse sagte bereits 1965 in einem TV-Interview, dass die US-Aussenpolitik vom Volk bestimmt werden müsse und der Präsident nur der Administrator des Volkswillens sei. Was sagen Sie zu dieser Stellungnahme?

Schön wär’s, aber sicher wusste Senator Morse schon damals, dass es überhaupt nicht so ist. Die USA sind wohl der anschaulichste Beweis dafür, wie undemokratisch die Aussenpolitik in Demokratien geführt werden kann. Seit dem 11. September 2001 hat der Präsident die Kompetenz, im Namen der Terrorbekämpfung fast überall auf der Welt Krieg zu führen. Dies ist übrigens auch die Folge des Fehlens einer allgemeinen Wehrpflicht: Nur Berufssoldaten sind für oft sinnlose Kriegseinsätze geeignet, Milizsoldaten würden sich nicht über längere Zeit für Ziele einsetzen lassen, deren Sinn sie nicht erkennen, wie das Beispiel des für die USA verlorenen Vietnam-Krieges, der mit im Rahmen der allgemeinen Wehrpflicht rekrutierten Soldaten gefochten wurde, zeigt.

Funktioniert unsere Aussenpolitik nach dieser Einstellung?

Es ist klar, dass der Bundesrat, der im Gegensatz zum amerikanischen Präsidenten keine unmittelbar demokratisch legitimierte Stellung einnimmt, in um so grösserem Masse lediglich ein Administrator des Volkswillens ist. Dies kommt durch den kollegialen Charakter des Gremiums zum Ausdruck, welches aus dem Bundesrat den obersten Leiter der Bundesverwaltung macht. Er hat eine schmälere Bandbreite politischer Aktivität als der amerikanische Präsident, da er dessen Kompetenz, ohne das Parlament regieren zu können oder gegen Beschlüsse des Parlaments das Veto einzulegen, nicht hat. In der Aussenpolitik hat sich der Bundesrat aber eine grosse Autonomie bewahrt, einerseits aus den eingangs erwähnten Gründen, andererseits aber auch auf Grund von Desinteresse seitens des Parlaments und des Volkes, welche beide dem Bundesrat während Jahrzehnten die Aussenpolitik gewissermassen überlassen haben. Seit etwa 20 Jahren ist dies nicht mehr der Fall.

Inwieweit kann das Volk in aussenpolitischen Fragen mitsprechen?

Seit 90 Jahren hat das Volk in der Schweiz auf dem Weg des fakultativen Referendums die in der Welt einzigartige Möglichkeit, bei Staatsverträgen allenfalls seine Meinung kundzutun. Es hat vor 20 Jahren so gegen den EWR-Vertrag das Referendum ergriffen und mit dessen Ablehnung den ersten Schritt zum damals von der Mehrheit des Bundesrates und der Verwaltung beabsichtigten Beitritt verhindert. Man könnte daraus schliessen, dass das Instrument der Mitbestimmung genügend stark ist, um solch katastrophale Fehlentwicklungen abzublocken. Angesichts des immer dichter werdenden Geflechts völkerrechtlicher Verträge und der zunehmenden Zahl an Mitgliedschaften in internationalen Organisationen, die ihren Mitgliedsstaaten immer mehr Verpflichtungen auferlegen, geraten innerstaatliche Normen aber zusehends in Konflikt mit völkerrechtlichen Verpflichtungen, da in der Schweiz davon ausgegangen wird, dass das Völkerrecht über dem Landesrecht steht. Das Völkerrecht besitzt aber nicht die gleiche demokratische Legitimität wie das Landesrecht. Es entsteht heutzutage durch Verhandlungen zwischen Experten verschiedener Staaten, die alle von ihren (nicht immer) demokratisch gewählten Regierungen mandatiert sind. Das Ergebnis solcher Verhandlungen sind Verträge, die oft Gesetzesänderungen bei den Vertragspartnern zur Folge haben. Solche Gesetzesänderungen unterstehen in der Schweiz dem fakultativen Referendum und können vom Volk abgelehnt werden, was aber, international betrachtet, einem Vertragsbruch gleichkommt; der Vertrag kann ja nicht mehr in der vereinbarten Form umgesetzt werden. Mit der Anforderung der Gesetzesänderung entwickelt ein internationaler Vertrag die gleiche Wirkung wie eine Verfassungsnorm, welche die Gesetzesnorm auch gezwungenermassen zu erfüllen hat. Eine Verfassungsnorm kann jedoch nur mit der obligatorischen Zustimmung des Souveräns, das heisst in der Schweiz Volk und Stände, geschaffen oder abgeändert werden. Es ist daher nicht einsichtig, weshalb für einen völkerrechtlichen Vertrag, der die Kraft einer Verfassungsnorm hat, nicht die gleichen demokratischen Grundanforderungen – obligatorisches Referendum und Mehrheit von Volk und Ständen – gelten sollen. Die bestehende Asymmetrie zwischen Verfassungsnorm und Staatsvertrag schafft für die Regierung den Anreiz, politisch schwierig durchsetzbare Vorhaben auf dem Weg über einen völkerrechtlichen Vertrag in die schweizerische Gesetzgebung einzuschleusen, eine Praxis, die innerhalb der EU gang und gäbe ist. Um diese in der Zukunft immer wahrscheinlicher werdende Entwicklung in der Schweiz zu verhindern tut das Volk gut daran, die tatsächliche Mitwirkung in der Aussenpolitik zu bewahren, indem es die geeigneten verfassungsrechtlichen Vorkehrungen trifft. Es verhindert damit auch, dass künftig Richter darüber befinden, ob eine Verfassungsänderung mit Implikationen auf echte oder mutmassliche völkerrechtliche Verpflichtungen möglich sind.

Welche aussenpolitischen Entscheide der letzten Jahre waren von grosser Tragweite?

Dies ist eine schwierige Frage. Nicht jeder in der Öffentlichkeit ausgetragene Entscheid hat notwendigerweise eine grosse Tragweite, und oft werden neue Entwicklungen durch banale Ereignisse ausgelöst. Richtungsweisend bleibt für mich das Nein zum EWR-Vertrag. Mit einem Ja wären wir auf jeden Fall EU-Mitglied geworden, die Dynamik wäre nicht zu stoppen gewesen. Die wenigen Leute, welche die Opposition damals angeführt haben, haben sich geschichtliche Verdienste für die Freiheit, die Unabhängigkeit und den Wohlstand der Schweiz erworben. Der EWR-Entscheid ist auch Beweis dafür, dass das Volk, wenn es um existentielle Fragen geht, letztlich immer richtig entscheidet. Wichtig war auch der Schengen-Vertrag, mit welchem die Schweiz das Recht des souveränen Staates aus der Hand gab, darüber zu entscheiden, wer sich auf seinem Territorium niederlassen darf. Der Entscheid zeigte, dass auch das Volk irren kann.
Die direkte Demokratie, wenn ausgeübt, schützt nur vor Machtmissbrauch, nicht vor Irrtum.    •

* Dr. Johannes Kunz äussert sich hier einzig in seiner Eigenschaft als Buchautor und vertritt namentlich nicht die Meinung des EDA.