Oberwalliser Gemeinden wollen autonom bleiben

Beispiel eines erfolgreichen Widerstandes der Bevölkerung

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Trotz jahrelanger Bearbeitung durch kantonale Behörden und sogenannte Beratungsbüros ist die Fusion der sechs Oberwalliser Gemeinden Visp, Visperterminen, Baltschieder, Ausserberg, Bürchen und Eggerberg zu einer Grossgemeinde Visp im Februar dieses Jahres gescheitert. Visperterminen, Ausserberg und Baltschieder lehnten die Fusion der Einwohnergemeinden ab: Visperterminen mit 70 Prozent Nein-Stimmen, Ausserberg mit 58 Prozent und Baltschieder mit 54 Prozent Nein-Stimmen. Die Stimmbeteiligung war ausserordentlich hoch: In Visp gingen 63 Prozent an die Urne und in den fünf anderen Gemeinden zwischen 80 und 92 Prozent. Das Volk hat es in der Hand.

Obwohl gemäss Artikel 135 des Walliser Gemeindegesetzes der Grosse Rat (das Kantons­parlament) unter bestimmten Bedingungen eine Gemeinde auch gegen den Willen der Bürger zur Fusion zwingen könnte, wäre in diesem Fall laut Fusionsvertrag die Gemeindefusion nur möglich gewesen, wenn alle Gemeinden zugestimmt hätten. Die Stimmbürger von drei Gemeinden widerstanden jedoch den finanziellen Verlockungen des Kantons: 7,2 Millionen Franken wollten die kantonalen Behörden aus der Steuerkasse hinblättern, als sogenannte «Finanzhilfe» für die neue Grossgemeinde. Soviel zur gängigen – wenn auch längst als falsch erkannten – Behauptung, eine fusionierte Grossgemeinde sei kostengünstiger als sechs kleine. Offenbar nicht, wenn der Kanton eine solche Summe einspeisen muss!

Wem dienen Grossgemeinden?

Die sechs Gemeinden hätten auf den 1. Januar 2013 fusioniert werden sollen. Rund 11 000 Menschen auf einem Gebiet von 13 000 Hektaren hätte die neue Grossgemeinde umfasst. Zum Vergleich: Das Gemeindegebiet der einwohnerreichsten Gemeinde der Schweiz, der Stadt Zürich mit ihren knapp 390 000 Einwohnern, nimmt 9188 Hektaren ein, inklusive Seeanteil.

Es stellt sich die Frage, wem eine Grossgemeinde im Alpengebiet mit vielen freien Flächen nützt. Erhoffen sich die Propagandisten aus der Brüsseler Experimentierküche, dass es in einer einzigen Gemeinde mit einer einzigen Exekutive und einer einzigen Volksabstimmung eher möglich wäre, einen Naturpark zu etablieren, verbunden mit der Ansiedlung von Wölfen und Luchsen und den daraus erwachsenden massiven Einschränkungen der Bevölkerung? Die Einwilligung des Souveräns in sechs Gemeinden ist jedenfalls weit schwieriger zu bekommen, wie man am Beispiel der Fusionsabstimmung sehen kann.

Um das Volk zu einem Ja zur Fusion zu bewegen, wurde ihm vorgegaukelt, als zweitgrösste Gemeinde im Oberwallis würde die Gemeinde Visp an «Ansehen, Bedeutung und Einfluss nach aussen gewinnen» (siehe Grundlagenbericht der Beratung, Planung und Treuhand AG Visp vom September 2010). Diese Behauptung ist absurd. Vielleicht trifft es für die EU-Bürokratie zu, dass eine Gemeinde mit ein paar tausend mehr Einwohnern mehr Ansehen, Bedeutung und Einfluss hat als eine kleinere Gemeinde, in der kleinräumigen, föderalistischen und direktdemokratischen Schweiz jedenfalls hat jede Gemeinde ihre Bedeutung und ihren Platz als kleinste Einheit des Ganzen. Inzwischen sollte bekannt sein, dass kleine Gemeinwesen identitätsstiftender, sozialer und erst noch kostengünstiger sind als grosse. Deshalb steht gerade den Kleinen höchstes Ansehen zu.

Klares Nein aller sechs Bürgergemeinden

Neben den Abstimmungsresultaten der Einwohnergemeinden in Visp und seinen fünf Nachbargemeinden wurden anlässlich der Fusionsabstimmungen auch die Ergebnisse der Bürgergemeinden ausgezählt. Schon im voraus rechnete man damit, dass diese die Fusion ablehnen würden. Dies war auch der Fall, und zwar massiv: Zwischen 61,5 und 91,96% der Gemeindebürger sagten nein zur Fusion der Bürgergemeinden. Ein Zusammenschluss der politischen Gemeinden hätte also zum absurden Zustand geführt, dass die neue Grossgemeinde ihre künstliche Existenz neben den sechs im Volk verankerten Bürgergemeinden hätte fristen müssen.

Im Kanton Wallis sind die Bürgergemeinden von besonderer Bedeutung. Sie bestehen meist seit dem Mittelalter und erfüllen neben der Einwohnergemeinde seit jeher grundlegende Aufgaben. Die Bürgergemeinde ist in der Verfassung des Kantons Wallis vom 8. März 1907, Artikel 80, als Körperschaft des öffentlichen Rechtes definiert, sie besitzt eine eigene Organisation mit einer Bürgerversammlung und einem Bürgerrat (Exekutive). Die Bürgerversammlung besteht aus allen Gemeindebürgern und entschied bis in die neuere Zeit über die Einbürgerung neuer Gemeindebürger. Heute ist sie vor allem noch Grund­eigentümerin. Jede der sechs Bürgergemeinden der gescheiterten Grossfusion besitzt eigenen Wald, zum Teil auch eigene Alpen und Rebland. Dementsprechend haben die Bürger Anspruch auf einen Anteil an Holz oder Wein. Ähnliche Formen der Bürgergemeinde existieren auch in etlichen anderen Kantonen.

Was zählt für die Bürger?

In den Walliser Gemeinden Visp und seinen Nachbargemeinden überzeugten weder die versprochenen kantonalen Finanzspritzen noch die Hoffnung auf einen tieferen Steuerfuss die Mehrheit der Bevölkerung. «Es gibt Wichtigeres als die Steuern», so einige Bewohner von Ausserberg in einer Radiosendung vom 31. Januar 2011. «Ich bin nicht der Meinung, dass der Steuerfuss über ein Ja oder Nein zur Fusion bestimmen sollte.» Von grösserer Bedeutung ist für die Bergbevölkerung die Verfügungsgewalt über das Wasser, die heute den Gemeinden zusteht – wie das im Falle einer Fusion aussehe, sei ungewiss, meint ein Ausserberger. Am wichtigsten aber sei, dass die Menschen ihre Identität, ihr Dorf­leben, den Dorfcharakter behalten können: «Ich glaube, hier befürchten viele, dass wir unsere Identität verlieren würden, dass man nachher nicht mehr Aussenberger ist, dass man jemand ist und dass man dennoch niemand ist.» – «Ausserberg ist bis jetzt immer auf den eigenen zwei Beinen gestanden, ein Abrücken davon wäre wirklich schwer – deshalb sagen wir nein.»

Und nein gesagt haben die Ausserberger dann zwei Wochen später an der Urne, zusammen mit dem Souverän von Visperterminen und Baltschieder.

Entscheidung über Gemeindefusionen muss Sache der Bürger bleiben

Im Falle der geplanten Fusion Visp hat der Kanton Wallis den beteiligten Gemeinden zugesichert, dass keine von ihnen gegen den Willen ihrer Bevölkerung zum Zusammenschluss gezwungen würde. Das sollte in der direktdemokratischen Schweiz mit ihren stark prägenden Elementen des Föderalismus und der Gemeindeautonomie eine Selbstverständlichkeit sein. In einigen Kantonen ist die Freiwilligkeit von Gemeindefusionen in der Verfassung verankert, so zum Beispiel in Schaffhausen oder Zürich:

Verfassung des Kantons Schaffhausen, Art. 104

1 Für den Zusammenschluss, die Aufteilung und die Neueinteilung von Gemeinden ist die Zustimmung der betroffenen Gemeinden und die Genehmigung des Kantonsrates erforderlich.

2 Der Kanton kann den freiwilligen Zusammenschluss von Gemeinden fördern.

Verfassung des Kantons Zürich, Art. 84

1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich.

In anderen Kantonen, wie im Tessin, in Graubünden oder im Wallis, ist seit einigen Jahren durch die kantonale Gesetzgebung das Recht der Kantonsregierung oder des Parlamentes statuiert, in den Fusionsprozess einzugreifen und einzelne Gemeinden gegen den Willen der Bürger unter bestimmten Bedingungen zum Zusammenschluss zu zwingen – so zum Beispiel aufgrund ihrer geografischen Lage oder ihrer finanziellen Situation. Kantonale Gesetze sind zwar durch den Volkswillen legitimiert – kann doch in jedem Kanton das Referendum gegen ein geplantes Gesetz ergriffen und damit eine Volksabstimmung verlangt werden. Dennoch bleibt die Möglichkeit von Zwangsfusionen durch den Kanton sehr problematisch. Angesichts der ausgeprägten direktdemokratischen Rechte der Bürger und der grossen Bedeutung der Gemeindeautonomie sind derartige Eingriffe der übergeordneten politischen Ebene ein Fremdkörper im schweizerischen Staatsgefüge. Dass eine Schweizer Gemeinde vom Kantonsparlament oder von der Regierung zum Zusammenschluss mit anderen Gemeinden gezwungen werden kann, obwohl ihre Bevölkerung in einer Volksabstimmung nein gesagt hat zu ihrer eigenen Auflösung, ist ein starkes Stück!

Das ist auch den Richtern des Schweizer Bundesgerichtes bewusst, das immer wieder von einer Gemeinde angerufen wird, die sich dem Diktat des Kantons nicht beugen will, sondern um ihre Eigenständigkeit kämpft. In einigen Fällen hat das Bundesgericht denn auch das Recht der Gemeinde auf Selbstbestimmung geschützt, in anderen hat es – hoffentlich widerwillig – entschieden, dass eine Zwangsfusion auf kantonalem Recht beruht und deshalb rechtens sei.

Konsultativabstimmung oder politisches Entscheidungsrecht?

Eigentlich gibt es im schweizerischen Staatsrecht nur ausnahmsweise Konsultativabstimmungen, denn die Legislativgewalt liegt bei der Bevölkerung. In Kantonen, deren Gesetzgebung jedoch einen kantonalen Fusionsentscheid gegen den Willen des Volkes erlaubt, werden Volksabstimmungen in den Gemeinden zu Konsultativabstimmungen. So geschehen zum Beispiel am 30. September 2007: Die Tessiner Gemeinden Barbengo, Cadro, Carabbia und Villa Luganese stimmten über eine Fusion mit der Stadt Lugano ab. Cadro hat als einzige Gemeinde die Fusion abgelehnt. Bereits vor der Abstimmung konnte eine Gruppe von Bürgern ein mutiges Bundesgerichtsurteil erwirken, das dem schweizerischen Verständnis der Gemeindeautonomie angemessen ist: Trotz kantonaler Fusionsgesetzgebung wertete das Bundesgericht das Recht der Bürger auf Respektierung ihres politischen Willens höher.    

Bundesgerichtsentscheid vom 9. August 2007

«I ricorrenti hanno il diritto a che la votazione consultiva, che di massima rappresenta l’unica possibilità attraverso la quale essi possono esprimere la loro volontà, rispetti il loro diritto di voto.»

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«Die Beschwerdeführer haben das Recht, dass die Konsultativabstimmung, die grundsätzlich die einzige Möglichkeit ist, mit der sie ihren Willen ausdrücken können, ihr Stimmrecht respektiert.»

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