Wie kann Demokratie in Deutschland direkter werden?

von Christian Fischer

Nach der Bundestagswahl haben wir in Deutschland ein bunteres Parlament und erleben grosse Schwierigkeiten bei der Regierungsbildung. Einen Ausdruck von gewachsener Meinungsvielfalt und unüberbrückbaren Gegensätzen sehen viele Bürger darin aber nicht – zu sehr streiten sich die meisten Parteien nur über wenig Grundsätzliches, zu sehr sind die Differenzen eher als taktische Spiele im Parteienpoker denn als sachgerechte Auseinandersetzungen erkennbar. In der Bürgerschaft werden in letzter Zeit daher Stimmen gegen eine Fassadendemokratie und für mehr direkte Demokratie lauter. Deshalb wird hier das Verhältnis von direkter und repräsentativer Demokratie einmal etwas genauer beleuchtet.

Zuerst muss der Begriff «repräsentativ» selbst kritisch beleuchtet werden, mit dem unsere Demokratie in Deutschland oft gekennzeichnet wird. Er kommt im Grundgesetz nicht vor. Karl Albrecht Schachtschneider weist darauf hin,1 dass der Begriff 1928 von Carl Schmitt eingeführt wurde, um ein vordergründig demokratisches System politisch zu legitimieren – oder besser: das Volk zu entmündigen. Mit dem Begriff der Repräsentation sei in der Lehre des Schmitt-Schülers Gerhard Leibholz, der leider 20 Jahre lang die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestimmt habe, die Herrschaft durch «repräsentative» Parteien über eine dadurch nicht mehr souveräne Bürgerschaft etabliert worden. Das ­politische System Deutschlands wäre dagegen richtig mit dem der (parlamentarischen) «Vertretung» beschrieben. In diesem Begriff geht die grundgesetzlich gewollte Souveränität der Bürger nicht verloren.

Warum nicht auch in Deutschland? (Bild zvg)

Direkt oder Vertretung – ein Gegensatz?

Auch in der direktdemokratisch weiter entwickelten Schweiz, die bei diesem Thema als Bezugspunkt genannt werden muss, gibt es parlamentarische Volksvertreter, die Gesetze erarbeiten, Gesetze, die zu mindestens 90 % nicht «vors Volk» kommen. Gewiss, jedes Gesetz kann hier vors Volk gebracht werden, wenn 50 000 Unterschriften dies verlangen. Das Volk kann auch selbst verfassungsändernde Gesetze initiieren, wenn 100 000 Unterschriften dafür vorliegen. Auf der Bundesebene müssen vom Parlament beschlossene Gesetze mit Verfassungsrang «vors Volk» gebracht werden. Aber all dies ist kein Ersatz für eine mindestens halbprofessionelle Legislative. Schon gar nicht für andere echte Repräsentationsaufgaben des Staates. Jedes Gerichtsurteil wird «im Namen des Volkes» gesprochen. Jeder «Minister» und jeder Polizist handelt hoheitlich im Auftrag des Volkes. Und das ist auch gut so.
Stellt man sich die Demokratie als eine ­politische Genossenschaft vor (die Schweiz ist eine «Eidgenossenschaft»), in der die Genossen («Bürger») gleiches Stimmrecht haben, dann sieht man, dass es auch dort Mitgliederversammlungen («Wahlen») geben muss, die handlungsfähige Ausschüsse wählen. In der grossen «Genossenschaft Demokratie» sind das ein Parlament als Legislative, eine Regierung als Exekutive und eine Reihe von anderen hoheitlichen Institutionen. In jeder Genossenschaft sind die Ausschüsse eine Zeit lang allein gelassen, sie können und müssen selbständig handeln. Bei einer so komplexen Genossenschaft wie dem Staat ist das Tagesgeschäft ungleich umfangreicher als bei einer Genossenschaft von Weinbauern.
Allerdings sorgen in unserem Staat leider die mächtiger gewordenen Parteien dafür, dass es immer weniger Kontakt zwischen Volksvertretung und Souverän gibt, der sich selbst fast nur über Parteiaktivität politisch zur Geltung bringen kann – so als genüge es für die «Mündigkeit» nicht, einfach nur Bürger zu sein. Das ist in Deutschland auch eine Folge der von Carl Schmitts Lehre geprägten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes,2 wodurch praktisch die Parteien als Repräsentanten des Volkes etabliert wurden.

Gerechtigkeit bei Wahlen

In Deutschland hat man, anders als in vielen anderen Demokratien, bei nationalen Wahlen ein doppeltes Wahlsystem eingerichtet, bei dem mit einer ersten Stimme ein Bürger pro Wahlkreis direkt gewählt wird und mit einer zweiten eine Partei. Damit wird zum einen die Persönlichkeit eines Abgeordneten in den Vordergrund gestellt, zum anderen wird über den Proporz der Zweitstimme verhindert, dass in jedem Wahlkreis ein Grossteil der Stimmen (für alle unterlegenen Kandidaten) praktisch unbeachtet bleibt – wie dies beim Mehrheitswahlrecht der Fall ist. Das ist eine gute Idee. Allerdings sind die Direktkandidaten fast immer zugleich Parteienvertreter, und viele von ihnen sind über die Zweitstimmen-Parteiliste so abgesichert, dass sie auch als Zweit- oder Drittplatzierte ihr Mandat erhalten, womit die Idee fast wieder ad absurdum geführt wird.
Es gibt Ausnahmen. Bei der letzten Bundestagswahl 2017 hat es 28 parteiunabhängige Direktkandidaten gegeben, von denen einer 9 % der Stimmen in seinem Wahlkreis erreicht hat; die anderen blieben eher im Promillebereich.3 Beim Parteienproporz hat man ausserdem – ohne grundgesetzliche Verpflichtung – eine 5 %-Klausel eingeführt, so dass nur einigermassen stabile (und immer auch fremdfinanzierte!) Parteien den Sprung ins Parlament schaffen. Parteien mit weniger als etwa 2,8 Millionen Stimmen kommen nicht in den Bundestag. Auch diese willkürliche Regelung kann einmal in Frage gestellt werden!
Dennoch sind mit den zwei Stimmen die Wahlen unserer Vertreter deutlich «gerechter», als dies bei einem ausschliesslichen Mehrheitswahlrecht der Fall wäre. Aber egal, welche Direktkandidaten gewählt werden – mittels Überhangmandaten wird das Parlament stets den Zweitstimmenproporz der Parteien abbilden. Das hat das Grundgesetz nicht so gewollt: «Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.» (Art. 21) Das und nichts anderes ist die Funktion, die das Grundgesetz den Parteien zuweist, und es besagt gerade nicht, dass die Proporzverhältnisse der Parteien untereinander praktisch der einzige – dann wirklich nur repräsentative – Willensausdruck des Volkes sein sollen. Oder gar, dass die Abgeordneten dann entgegen Art. 38 GG («Die Abgeordneten […] sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen») einem Fraktionszwang unterliegen. Dieser ist grundgesetzwidrig.
Vielleicht wäre es richtiger, wenn die Mitwirkung der Parteien auf die zweite Stimme in jedem Wahlkreis beschränkt wäre: Die erste Stimme steht einem Direktkandidaten zu, der natürlich einer Partei angehören, aber nicht gleichzeitig auf einer Parteiliste stehen darf. Für die Erststimme würde also echtes Mehrheitswahlrecht gelten. Die grundgesetzlich gewollte «Mitwirkung der Parteien» ist über die Zweitstimme ausreichend gegeben. Eine breitere Vertretung der unterschiedlichen Volkswillen (Plural) als bei einem ausschliesslichen Mehrheitswahlrecht ist dadurch gegeben. Die aktuelle Kritik an den vielen Überhangmandaten wäre gegenstandslos. Die Fraktionsbildung könnte zum Beispiel auf die Parteienvertreter der Zweitstimme beschränkt sein. Die Hälfte der Abgeordneten (Erststimme) bleibt fraktionslos; natürlich dürfen sie mit einer Fraktion abstimmen, wenn sie wollen. Vielleicht würden sich viele Parteipolitiker gar nicht auf das Erststimmenexperiment einlassen, und die Chance, dass parteilose oder parteipolitisch nicht karrierebewusste, sondern sach­orientierte Bürger in den Bundestag kommen, wäre grösser. Die mit dem Zweistimmen­system eigentlich gewollte Persönlichkeitswahl wäre vom Parteiengriff weitgehend befreit, aber auch die Ungerechtigkeiten eines reinen Mehrheitswahlrechts wären über den Parteienproporz der Zweitstimme weitgehend gemildert.
Dies nur als Diskussionsbeitrag, wie die Parteienherrschaft beschränkt werden könnte. Gemessen an der grundgesetzlich nur gewollten «Mitwirkung bei der Willensbildung» wären die Parteien damit sehr gut bedient, denn sie hätten dann immer noch ein höheres Mass an politischer Entscheidungskraft, als aus dem Grundgesetz herausgelesen werden kann.

Abstimmungen in Bund, Ländern und Gemeinden

Ein weiteres hat das Grundgesetz bestimmt: «Alle Staatsgewalt […] wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt» (Art. 20; Hervorhebung cf). Abstimmungen als Ausübung der Volksgewalt gibt es auf Bundesebene aber bis heute nicht.
Es gab einmal im Jahr 2002 im Deutschen Bundestag einen Vorstoss, den 348 von 549 Abgeordneten unterstützt haben, also 63,3 %. Nötig gewesen wären 66,7 %. Damit sollte eine Grundgesetzänderung eingeführt werden, die es erlaubt, dass das Volk über ein dreistufiges Abstimmungsverfahren Gesetzesinitiativen in die Legislative einbringt. (Dafür ist die Änderung des Art. 76 GG notwendig, weil dieser die Volksabstimmung als Quelle der Gesetzgebung bisher nicht vorsieht.)
Auch 2006, 2010, 2013 gab es Versuche auf Parlamentsebene und bei Koalitionsverhandlungen, die aber zumindest an der CDU/CSU, zum Teil auch an anderen Parteien scheiterten.4 Der Verein «Mehr Demokratie e.V.» wirbt seit vielen Jahren und auch aktuell nach der letzten Bundestagswahl parallel zu den Koalitionsverhandlungen für die Erfüllung dieses Grundgesetzauftrages.5
Aber zu welchen Themen könnte es Volksentscheide auf Bundesebene überhaupt geben? Artikel 73 GG gibt dazu Auskunft. Aussen- und Aussenhandelspolitik, bundesweite Infrastrukturaufgaben, Verteidigungs- und Währungspolitik, einige andere Themen. Ja, das sind wichtige Themen, aber viele wichtige politische Themen sind Ländersache oder Gegenstand der «konkurrierenden» Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern (Art. 74 GG), also zwischen Bundestag und Bundesrat. Auch das ist gut so, denn je dezentraler, föderaler der Staat organisiert ist, desto demokratischer ist er.
Apropos Föderalismus: Bei den Überlegungen zur direkteren Demokratie kann auch unser Bundesrat einmal in den Blick genommen werden. Er ist im Bewusstsein der Bürger als Ländervertretung nicht sehr präsent. Das hat einen Grund: Er wird von den Bürgern nicht gewählt. Es handelt sich um eine Versammlung der Länderregierungen, also der Exekutiven, die je nach Bundesland 3–6 Stimmen haben. Warum nicht auch – nach entsprechender Grundgesetzänderung von Art. 51 – den Bundesrat direkt wählen? Mit eigenem Personal? Man könnte es weiterhin bei mehreren Vertretern pro Bundesland belassen und diese Wahl mit einer Stimme pro Bürger als Persönlichkeitswahl gestalten. Selbstverständlich können die Kandidaten Parteimitglieder sein. Es kämen dann aber nicht nur Erstplatzierte, sondern auch Zweit-, Dritt- usw. -Platzierte in die Ländervertretung.
Doch zurück zur Abstimmung. In einigen Bundesländern wurden Abstimmungsregelungen bereits zwischen 1946 und 1950 in die Landesverfassungen aufgenommen, in den anderen Ländern zwischen 1974 und 1996. Auch auf kommunaler Ebene gibt es solche Regelungen. Die Bestimmungen sind sehr unterschiedlich gestaltet, nicht selten mit solchen Quoren, dass es die Interessenten von vornherein abschreckt, eine ergebnislose Mühsal auf sich zu nehmen. Das führte zum Beispiel dazu, dass in Bayern bis 2013 insgesamt über 1500 Bürgerentscheide durchgeführt wurden, im Saarland nach seinem Eintritt in die Bundesrepublik dagegen kein einziger. Bundesweit wurden über 7000 Bürgerbegehren gezählt.6 An einem Quorum knapp gescheitert ist zum Beispiel eine Initiative im badischen Rielasingen zum Erhalt einer gut geführten Realschule, obwohl eine starke Mehrheit der abstimmenden Bürger sich dafür ausgesprochen hatte.
Abstimmungen hatten bereits 1952 zur Neugründung des Landes Baden-Württemberg und 1955–1957 zur Aufnahme des Saarlandes in die Bundesrepublik geführt. 1996 wurde die Zusammenlegung von Berlin und Brandenburg per Referendum von der Bevölkerung abgelehnt. Beliebige andere Beispiele sind der Nichtraucherschutz in Bayern oder die Schulreform in Hamburg (beide 2010), die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe oder das Projekt Stuttgart 21 (beide 2011), die Ablehnung eines riesigen Outlet-Centers in Duisburg auf dem ehemaligen Güterbahnhofs- (und Loveparade-)Gelände oder die Zustimmung zum Weiterbetrieb des Flughafens Tegel in Berlin (beide 2017).
Trotz der fehlenden Abstimmungsregelung auf Bundesebene ist direkte Demokratie also keineswegs ein Fremdkörper im politischen Leben unseres Landes. Abstimmungen müssen möglich sein zu allen Fragen von öffentlichem Belang, übrigens auch zu Fragen der Steuererhebung!
Die positiven Erfahrungen der Schweiz zu Steuerabstimmungen durch den Souverän direkt referiert Werner Wüthrich ausführlich7 und fasst zusammen: «Der Einwand, dass so etwas nur im kleinen Rahmen wie in den Gemeinden oder in kleinen Kantonen funktioniert, hat sich als Irrtum erwiesen. Die Volksabstimmungen haben immer wieder zu erstaunlichen Ergebnissen geführt, die sich bewähren – vielleicht gerade weil die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger keine Finanz- und Wirtschaftsexperten sind.» Das funktioniert in der Schweiz vor allem durch das Wechselspiel zwischen parlamentarischer Arbeit und direkten Initiativen aus dem Volk. Auch am Beispiel der Landwirtschaft lässt sich dieses erfolgreiche Wechselspiel über Jahrzehnte hinweg verfolgen.8 Mithilfe von parlamentarischen Vermittlungen und Vorschlägen, die vielleicht auch andere, weitergreifende Kriterien berücksichtigen, lassen sich Einzel­initiativen mit einem gesamten Volkswillen besser vermitteln. Dass inzwischen auch in der Schweiz dieser Prozess leider ins Stolpern geraten kann, wird von Marianne Wüthrich dargestellt.9

Was stünde in Deutschland an?

Abstimmungen zu Sachfragen müssen institutionell verankert werden, nicht nur auf Länder- und Gemeindeebene, sondern auch auf Bundesebene. Das will das Grundgesetz seit 1949. Dazu muss Art. 76 (1) geändert werden, damit Gesetzesvorlagen auch durch Volksabstimmungen direkt in den Bundestag eingebracht werden oder je nach Ergebnis unmittelbar Gesetzeskraft bekommen können.
Zugleich müssen die Abstimmungen auf Landes- und Gemeindeebene weiterentwickelt und praktisch genutzt werden; Demokratie lebt vom dezentralen Föderalismus, und viele wichtige Themen sind grundgesetzlich gar keine Bundesthemen. Die Quoren müssen überall niederschwellig gestaltet oder ganz abgeschafft werden. Welchen demokratischen Sinn haben sie denn, wenn zugelassene Abstimmungen amtlich ausreichend bekanntgemacht werden?
Abstimmungen müssen zu allen Themen möglich sein, soweit sie nicht Ziele verfolgen, die gegen die «ewigen» Artikel 1 und 20 des Grundgesetzes verstossen. Das gilt besonders für Themen der Steuererhebung. In diesem Punkt sind die bisherigen Regelungen auf Länder- und Gemeindeebene zu korrigieren. Es gibt keine verfassungsrechtliche Begründung für diese Beschränkung.
Das direkte Abstimmungsrecht im Gesetzgebungsprozess durch den Souverän erfordert schliesslich ein Bewusstsein bei den Politikern, dass dies zur selbstverständlichen Praxis einer Demokratie gehört. Darauf, dass die Politiker kooperieren, hat das Volk zumindest bei der Auswahl seiner Vertreter einen gewissen Einfluss. Ja, der Lobbyismus, die Parteienherrschaft und die Eigengesetzlichkeiten des Berufspolitikerwesens stellen gerade an dieser Stelle hohe Hürden auf. Deshalb wird hier neben dem Plädoyer für bessere Abstimmungsregeln der Vorschlag in die Debatte geworfen, dass Erststimmenkandidaten nicht zugleich über Parteilisten via Zweitstimme abgesichert sein dürfen. Auch das könnte Gegenstand einer direkten Gesetzesinitiative auf Bundesebene sein – wenn die denn endlich möglich wäre. Schliesslich kann über eine Stärkung des Föderalismus nachgedacht werden, indem man den Bundesrat von einem Gremium der Landesregierungen in ein Gremium von direkt gewählten Landesvertretern umwandelt und damit aufwertet.
Wir dürfen unsere Demokratie nicht aufgeben, wir müssen sie – auch im Sinne des Grundgesetzes – direkter machen.    •

1    Schachtschneider, Karl Albrecht. Die nationale Option. Rottenburg 2017, S. 72 f.
2    Schachtschneider, Karl Albrecht. Die nationale Option. Rottenburg 2017, S. 72 f.
3    http://buergerkandidaten.de/ und http://buergerkandidaten.de/bewerbungen/472 
4    https://de.wikipedia.org/wiki/Volksentscheid 
5    https://www.mehr-demokratie.de/  und https://www.volksentscheid.de/
6    https://www.mehr-demokratie.de/  und https://www.volksentscheid.de/
7    Wüthrich, Werner. https://www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/nr-2728-7-november-2017/steuern-und-finanzen-in-der-schweiz-vom-volk-bestimmt.html
8    Wüthrich, Werner. https://www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/2223-12-september-2017/landwirtschaft-und-direkte-demokratie-teil-4.html 
9    Wüthrich, Marianne. https://www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/nr-2728-7-november-2017/direkte-demokratie-gruendet-auf-redlichkeit-gegenseitiger-achtung-und-gegenseitigem-vertrauen.html