Ein Rahmenvertrag in früheren Zeiten

Die USA greifen ein – die Schweiz unter Druck

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

An der Universität Freiburg gibt es eine Gruppe von Studenten, die sich unter Leitung von zwei Professoren eine gewaltige Aufgabe vorgenommen hat. Ihnen ist aufgefallen, dass im Bundesarchiv Hunderttausende von Dokumenten über die Schweizer Geschichte liegen, die schwierig zu finden sind und wenig genutzt werden. Vor zwanzig Jahren hat ein Team begonnen, die Dokumente zu sichten, vor allem über die Aussenbeziehungen der Schweiz, sie in Bücher zu fassen und dann zu digitalisieren. Das war eine mühsame Kleinarbeit, die viel Zeit brauchte. Die Studenten haben mit den Dokumenten von 1848 begonnen – dem Jahr der Gründung des Bundesstaates. Bis heute sind sie bis 1975 gekommen. Sie haben Zehntausende Dokumente erfasst und digitalisiert und damit der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Jedermann kann sie abrufen und zu Hause am Bildschirm studieren und im Original ausdrucken. Historiker wie ich leben heute in einem Schlaraffenland und können ihre Forschung von zu Hause aus betreiben – unter www.dodis.ch.

Was hat das alles mit dem heutigen Rahmenvertrag zu tun?

Gehen wir fünfzig Jahre zurück: Es ist nämlich heute nicht der erste Rahmenvertrag, den die Schweiz mit Brüssel abschliessen wollte oder besser gesagt sollte. In den sechziger Jahren führte der Bundesrat Gespräche mit Brüssel – über einen Rahmenvertrag, der ganz ähnlich konzipiert war wie der heutige. In den Geschichtsbüchern wird er jedoch meist nur kurz als Episode erwähnt – vielleicht mit drei, vier Sätzen. Wir wollen es heute genauer wissen und ziehen die Originaldokumente von damals zu Rate. Dazu machen wir miteinander eine kleine digitale Reise ins Bundesarchiv.  
Am Anfang der 1960er Jahre treffen wir auf zwei bekannte Namen: Friedrich Traugott Wahlen und Hans Schaffner. Wahlen war wohl neben General Guisan die popu­lärste Persönlichkeit des Zweiten Weltkriegs. Als Professor für Pflanzenbau an der ETH hat er mit seinen Studenten und vielen weiteren Helfern in einer schwierigen Zeit die Ernährung der Bevölkerung organisiert. Stichwörter dazu sind der «Plan Wahlen» oder die «Anbauschlacht». Nach dem Krieg ging Wahlen einige Jahre zur FAO – der Uno-Welternährungsorganisation. 1959 wurde er in den Bundesrat gewählt und führte zunächst das Volkswirtschaftsdepartement und danach das EDA – das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten, das damals Politisches Departement hiess. Fast gleichzeitig wurde eine zweite markante Persönlichkeit aus dem Zweiten Weltkrieg in den Bundesrat gewählt: Hans Schaffner. Er war im Krieg Direktor der Abteilung für Kriegswirtschaft und hatte dafür gesorgt, dass in dieser Zeit auch etwas Kohle, Erdöl und weitere dringend benötigte Rohstoffe ins Land kamen. Dazu gehörten auch Dünger und Saatgut für die Bauern, um die benötigten Erträge zu erzielen.

Gründung der EWG 1957

1957 hatten sechs Länder in Rom die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWG gegründet – die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande, Belgien und Luxemburg. Dieser Wirtschaftszusammenschluss hatte von Anfang an einen politischen Gehalt. Eine «immer engere Union» sollte es werden, stand in der Präambel des Gründungsvertrages. Ein Wirtschaftsraum mit gemeinsamen Aussengrenzen war geplant, und eine gemeinsame Zollunion sollte eingerichtet werden. Zentral war die grenzüberschreitende Niederlassungsfreiheit für alle Bewohner. Man wolle damit die Bevölkerung Europas mischen und so an Stelle des Nationalgefühls ein europäisches Staatsbewusstsein schaffen, hiess es damals. Jean Monnet galt als geistiger Vater dieses Zusammenschlusses. Er kam aus den USA und sprach immer wieder von den «Vereinigten Staaten von Europa» und propagierte sie als Weg zum Frieden.

EFTA als Alternativprojekt

Der spätere Bundesrat Hans Schaffner war 1957 noch Delegierter für Handelsverträge. Er realisierte sofort, dass die Schweiz hier nicht mitmachen konnte. Und er wurde aktiv und lud Verwaltungsbeamte aus verschiedenen Ländern nach Genf ein, die dem Projekt ebenfalls skeptisch gegenüberstanden. Ganz prominent dabei war Grossbritannien. Dazu kamen Vertreter aus Dänemark, Norwegen, Portugal, Schweden, Österreich und der Schweiz. In Genf wurde das Konzept für die Gründung der EFTA entworfen – der European Free Trade Association –, die dann 1960 in Stockholm gegründet wurde. Hans Schaffner galt als «Vater» der EFTA. Ihr Konzept beruhte auf einer freiheitlichen wirtschaftlichen Zusammenarbeit, die die Souveränität der Länder wahrt und keine politischen Ziele verfolgt.  
In Westeuropa gab es nun zwei verschiedene Wirtschaftsorganisationen. Die EFTA-Länder beschlossen deshalb unmittelbar nach der Gründung, mit Brüssel Kontakt aufzunehmen und den geplanten Zollabbau in Europa gemeinsam abzusprechen und miteinander vorzunehmen. Das gemeinsame Vorgehen sollte in einem Vertrag festgehalten werden. Es gab eigentlich überhaupt keine Gründe, die dagegen sprachen.
Das Folgende hat sich hinter den Kulissen abgespielt und stand nicht in der Zeitung. Wir ziehen die Dokumente aus dem Bundesarchiv bei: Unmittelbar nach der Gründung der EFTA teilte Grossbritannien der EFTA mit, dass es der EWG beitreten wolle. Die EFTA-Kollegen fielen aus allen Wolken. Wie kann man nur? Jetzt haben wir vor wenigen Monaten die EFTA gegründet, und schon will unser wichtigstes Mitglied austreten. – Was war der Grund?

Die Supermacht USA greift ein

Der amerikanische Botschafter meldete sich im Bundeshaus und kündigte hohen Besuch aus Washington an. Am 14. Juli 1961 empfingen die Bundesräte Schaffner und Wahlen einen Staatsekretär der US-Regierung. Ein Mitarbeiter von Schaffner machte eine Aktennotiz (dodis.ch/30116; siehe Bild oben). Der Amerikaner teilte den beiden Bundesräten mit, dass die Präsidenten der USA und von Grossbritannien sich getroffen und Folgendes beschlossen hätten. Die USA würden einen Wirtschaftsvertrag zwischen der EWG und der EFTA nicht tolerieren, sondern verlangten von der EFTA folgendes: Die Nato-Länder innerhalb der EFTA sollten so schnell wie möglich der EWG beitreten – allen voran Grossbritannien, danach auch Dänemark, Norwegen und Portugal. Danach sollten die drei neutralen Länder Schweiz, Österreich und Schweden mit Brüssel Verhandlungen aufnehmen und getrennt einen Rahmenvertrag beziehungsweise einen Assoziationsvertrag abschliessen, wie er es nannte, der die politischen Ziele der EWG unterstützt. Der Wortlaut in der Aktennotiz lautete wie folgt: »Die Amerikaner erachten Verhandlungen zwischen der EWG und der EFTA als Gruppe im Hinblick auf eine rein wirtschaftliche Vereinbarung als nicht wünschenswert und im übrigen als von vornherein aussichtslos.»  

1961/62 – das Integrationsbüro entsteht

Nun läuteten im Bundeshaus die Alarmglocken, und der Bundesrat handelte schnell, weil man eine solche Botschaft der Supermacht an den Kleinstaat schlecht zurückweisen konnte: Er bildete 14 Arbeitsgruppen mit Leuten aus der Verwaltung und Experten. Das schnell gebildete «Integrationsbüro» sollte alles koordinieren. Die Arbeitsgruppen deckten folgende Bereiche ab: 1. Neutralitätspolitik, 2. Staatsrechtliche Probleme, 3. Fragen der Landwirtschaft, 4. Niederlassungsfreiheit (Personenfreizügigkeit), 5. Fragen der Sozialversicherungen, 6. Kapitalverkehr, 7. Verkehrsfragen und weiteres mehr.
Der von der US-Regierung geforderte Assoziationsvertrag sollte ein Rahmenvertrag werden, der in den einzelnen Bereichen nur die Richtung vorgibt (die später konkretisiert werden könnte) und die dazu die notwendigen Institutionen wie einen Rat und ein Schiedsgericht schafft.
Eine der Arbeitsgruppen war etwas ganz Besonderes: Die «Arbeitsgemeinschaft für Historische Standortsbestimmung». Sie war zusammengesetzt aus hochangesehenen Historikern und Professoren wie Jean Rudolph von Salis, Edgar Bonjour, Herbert Lüthy und anderen, und sie wurde präsidiert von Minister Albert Weitnauer, einem engen Mitarbeiter von Bundesrat Schaffner. Die Historiker galten bald als «Rat der Weisen» und fanden Gehör im Bundesrat und in der Verwaltung. Sie führten Tagungen durch, an denen sich Bundesräte, Botschafter und hohe Offiziere beteiligten. Diese Seminare und ihre Themen waren nicht öffentlich. Wir werden im Bundesarchiv fündig:
Am 24.2.1962 hielt von Salis ein wegleitendes Referat mit folgendem Titel: «Die schweizerische Neutralität im Lichte der europäischen und der Weltsituation» (dodis.ch/34186). Es folgten Referate wie «Die Guten Dienste der Schweiz als neutraler Staat» (Botschafter Rüegger) (vgl. dodis.ch/34188). Fragen der Wirtschaft, der Personenfreizügigkeit und der Landwirtschaft waren weitere Themen (vgl. dodis.ch/34185).
Rat der Weisen
Die Arbeitsgemeinschaft der Historiker wurde gehört – und ihre Einschätzungen hatten Gewicht, und sie hatte bald den Ruf eines Rats der Weisen (commission de sage) (dodis.ch/R22548). Die Historiker stellten fest, dass viele Politiker und Verwaltungsbeamte in Brüssel Vorurteile hätten und die Schweiz gar nicht kennen würden. Es sei deshalb notwendig, über die Schweiz und ihre direktdemokratischen Strukturen zu informieren und zu betonen, dass die Schweiz mit ihrer Neutralitätspolitik und den Guten Diensten einen konstruktiven Beitrag für die Integration Europas und für den Weltfrieden leiste. Die Schweiz bleibe politisch nur dann stabil und könne diese Aufgabe erfüllen, wenn sie an den föderalistischen und direktdemokratischen Strukturen festhalte. Es bestehe die Gefahr, dass diese unter dem Druck der wirtschaftlichen Konzessionen zusammenbrechen könnten.
Die Botschaft der Historiker fand Eingang in die amtlichen Papiere und in die Politik und Reden des Bundesrates. Dazu zwei Beispiele:
Am 17. November 1961 besuchte Bundespräsident Friedrich Traugott Wahlen Staatspräsident Charles de Gaulle im Elysée. Was die beiden Staatsmänner besprochen haben, wissen wir heute, weil Wahlen ein Gesprächs­protokoll verfasst hatte. Daraus ein kleiner Ausschnitt: De Gaulle bedankte sich für die guten Dienste, die die Schweiz zur Lösung des Algerienproblems geleistet hatte. Wahlen seinerseits kam auf die Problematik des Assoziationsvertrages zu sprechen: «[…]Ein weiterer Grund, der uns den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft verwehrt […], sind die verfassungsrechtlichen Probleme. Wir können in unserer Referendumsdemokratie nicht Befugnisse an eine weitere Gemeinschaft abtreten, die dem Volk vorbehalten sind, das im vollen Sinn des Wortes der Souverän ist.» De Gaulle antwortete: «[…] Frankreich begreift Ihren Wunsch nach einer Form der Verständigung mit der Europäischen Gemeinschaft, die nicht leicht zu finden sein wird. Sie dürfen aber versichert sein, dass Ihnen von Frankreich keine Schwierigkeiten in den Weg gelegt werden.»
Einige Monate später – im Herbst 1962 – erhielt Wahlen als Bundespräsident die Gelegenheit, vor dem Ministerrat in Brüssel die Schweiz vorzustellen und über die Vorarbeiten zum Rahmenvertrag zu berichten. Der Text seiner Rede liegt heute vor (vgl. dodis.ch/30371). Im ersten Teil informierte er ausführlich über die Schweiz, ihre Wirtschaft und ihre politischen Strukturen. Zu seinen Ausführungen gehörte aber auch folgende eindrückliche Passage: «[…] In der mit der Gemeinschaft zu treffenden Vereinbarung muss jedoch die Schweiz ihre Neutralität, die der Schutz ihrer Unabhängigkeit ist, und ihre innerstaatliche Struktur des Föderalismus und der direkten Demokratie wahren. Direkte Demokratie, Föderalismus und Neutralität haben das politische Gesicht der Schweiz geprägt. Sie sind aus ihrer Vielgestaltigkeit herausgewachsen und haben ihr eine politische Stabilität ermöglicht, die sich, wie uns scheint, auf die Beziehung mit Drittländern günstig ausgewirkt hat.»

Paukenschlag 1963

Einige Wochen später – im Januar 1963 –kam es zu einem Paukenschlag. De Gaulle verhinderte den Beitritt von Grossbritannien zur EWG mit seinem Veto. – Warum? Jean Rudolph von Salis hielt im März 1963 in der Arbeitsgemeinschaft der Historiker zwei eindrückliche Vorträge zu den Themen «De Gaulle» und «Charles de Gaulle und die Zukunft des Nationalstaates in der westlichen Welt» (vgl. dodis.ch/34190). Von Salis erklärte, de Gaulle wehre sich dagegen, dass sich die USA immer stärker in die europäische Politik einmischten und ihre Dominanz immer grösser werde. Indem sie versuchten, die EWG weitgehend mit der Nato zusammenzulegen und auch die neutralen EFTA-Länder politisch anzubinden, würden sie dem Charakter der europäischen Länder nicht gerecht. Wenn nun Grossbritannien beitrete, dann werde – so befürchtete Charles de Gaulle – die anglo-amerikanische Dominanz noch stärker, und Frankreich würde zu einem zweitrangigen Mitglied herabsinken. Das wollte er mit seinem Veto gegen den Beitritt Grossbritanniens zur EWG verhindern. Bundesrat Schaffner erklärte es in einer späteren Botschaftersitzung so: Auch de Gaulle befürworte eine Partnerschaft zwischen Eu­ropa und den Vereinigten Staaten. Den Amerikanern soll nicht nur der Form, sondern auch der Sache nach ein gleichberechtigtes Eu­ropa gegenüberstehen – nicht «une Europe integrée, donc diminuée» (dodis.ch/30358).

Stopp für den Assoziationsvertrag – eine Atempause und der Freihandelsvertrag von 1972

Das Veto von de Gaulle brachte für die Schweiz eine Atempause und bedeutete die Rettung für die EFTA. Die Gespräche über den Rahmenvertrag wurden abgebrochen und die meisten Arbeitsgruppen aufgelöst – ausser der «Arbeitsgemeinschaft für Historische Standortsbestimmung». Die EFTA konnte sich nach den turbulenten Jahren, die fast ihren Untergang gebracht hatten, erholen und erstarken. Und sie konnte anfangs der 1970er Jahre aus einer stärkeren Position heraus den grossen Freihandelsvertrag mit den Ländern der EG aushandeln. Dieser Vertrag brachte die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den EG-Ländern auf einer freiheitlichen Basis und ohne die politische Einbindung, wie der von den USA geforderte Rahmen- beziehungsweise Assoziationsvertrag es verlangt hatte. Die Souveränität wurde gewahrt, und die Vertragspartner standen sich auf Augenhöhe gegenüber. In der Volksabstimmung von 1972 wurde der Freihandelsvertrag mit über 70 Prozent und von allen Kantonen angenommen. Dieser Vertrag wurde in den Jahren danach immer wieder ausgebaut und verfeinert, so dass er heute aus über 100 Verträgen besteht. – Es ist ein würdiger Vertrag, der auf Gleichberechtigung baut, die Souveränität wahrt und der bis heute in Kraft ist. Er ist das eigentliche Fundament in den Wirtschaftsbeziehungen der Schweiz zur EU. Ohne de Gaulle wäre dieser Vertrag nicht möglich gewesen. Ohne de Gaulle würde es die EFTA schon lange nicht mehr geben, und der Einfluss der USA in Europa wäre noch weit dominanter, als er heute schon ist.
In den siebziger Jahren folgten spannungsfreie «goldene» Jahre in der Beziehung zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft. Mit den achtziger Jahren dagegen kam die Frage der politischen Anbindung wieder auf: EWR – Beitrittsgesuch – Bilaterale I und II – verbunden mit etlichen Volksabstimmungen sind dazu Stichwörter –und heute erneut ein Rahmenabkommen (vgl. dazu Zeit-Fragen Nr. 10 vom 8. Mai).    •

Das Ende des Rats der Weisen

ww. Der Präsident der «Arbeitsgemeinschaft für Historische Standortsbestimmung» Minister Albert Weitnauer (Nummer 2 im damaligen EDA, damals Politisches Departement), war ein langjähriger enger Mitarbeiter der Bundesräte Wahlen und Schaffner. Er hatte die Gespräche und Verhandlungen mit der EWG und später EG und auch im GATT massgeblich geprägt, und er hat mit den Historikern, Bundesräten, Botschaftern, Verwaltungsbeamten, hohen Offizieren usw. gegen vierzig Tagungen und Seminare organisiert und präsidiert (dodis.ch/R22548). – Im Jahr 1980 wurde ein neuer Vorsteher im EDA (dem Politischen Departement) gewählt: Dieser zitierte ihn in sein Büro und teilte ihm mit, dass er ihn entlasse – sechs Monate vor seiner regulären Pensionierung – ganz auf amerikanische Art. Weitnauer war schwer gekränkt und hat ein Buch mit dem Titel «Rechenschaft – Vierzig Jahre im Dienst des Schweizerischen Staates» geschrieben. Er schreibt darin: «Was insbesondere die auswärtigen Beziehungen betrifft, hat mir mein Chef einmal mit grosser Offenheit gesagt, dass er meine Überzeugung über das Wesen der Aussenpolitik keineswegs zu teilen vermöge.» (Weitnauer 1981, S. 242) – Das war das Ende der «Arbeitsgemeinschaft für Historische Standortsbestimmung» – dem Rat der Weisen. Die Arbeitsgruppe wurde nach einem kurzen Versuch weiterzumachen aufgelöst. – Die Zeitepoche von EWR, Beitrittsgesuch und den Bilateralen hatte begonnen.