Bundesrat und Parlament zeigen sich ungewohnt resistent

Bestandesaufnahme zu Beginn der Wintersession 2018

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Die eidgenössische Volksabstimmung über die Selbstbestimmungsinitiative (SBI) ist vorbei. Lediglich ein Drittel der Stimmenden legte ein Ja in die Urne. Einer der Hauptgründe für das enttäuschende Resultat ist einmal mehr eine überaus scharfe Gegenkampagne, die gröss­tenteils auf bewusst in die Welt gesetzten Unwahrheiten beruhte. So der Slogan «Nein zur Anti-Menschenrechts-Initiative» oder die absurde Behauptung, eine Annahme der Initiative hätte die «automatische Kündigung» von Hunderten für die Wirtschaft bedeutenden Verträgen zur Folge. Dass und warum diese Aussagen nicht zutreffen, wurde in Zeit-Fragen bereits ausführlich dargelegt. Teil des Gegenprogramms war auch die Stimmungsmache gegen die Urheber der Initiative, denn die SVP stört seit 26 Jahren (EWR-Abstimmung 1992) den Weg nach Brüssel.
   Aber die eigentliche Kampfansage im Vorfeld dieser und etlicher anderer Volksabstimmungen der letzten und der nächsten Jahre gilt der einmalig starken Stellung des Souveräns in der direkten Demokratie. Denn die zu Fall gebrachte SBI ist lediglich ein Mosaikstein im grossen Planspiel mit dem Ziel, die souveränen Staaten – nicht nur die Schweiz! – aufzubrechen. Letztlich ist es also das Schweizervolk selbst, das sich den Versuchen, die Grundpfeiler des Schweizer Modells zu knacken, immer von neuem entgegenstellen muss.
Diesen Widerstand zu erhalten und zu stärken ist Aufgabe jeder Bürgerin, jedes Bürgers. Von unseren Volksvertretern erwarten wir, dass sie die Rechte von Volk und Parlament aufmerksam und beharrlich wahren. Nach der Abstimmung ist vor der Wahl: Die eidgenössischen Wahlen im Herbst 2019 kommen bestimmt – und zeigen bereits einige Wirkung!

Uno-Migrationspakt: Ständerat verlangt Abstimmung im Parlament

Am 29. November lehnte es der Ständerat als Erstrat zwar mit 22 Nein zu 14 Ja bei 4 Enthaltungen ab, die Unterzeichnung des Paktes gleich ganz zu versenken.1 Immerhin hat er mit 25:15 Stimmen deutlich entschieden, dass der Bundesrat dem Parlament den Pakt zur Zustimmung zu unterbreiten hat.2 Am 6. Dezember wird der Nationalrat über zwei gleichlautende Motionen entscheiden.
Der Migrationspakt zielt auf eine weltweite Personenfreizügigkeit hin, im Sinne des globalen Kapitals, und somit auf die Schwächung der souveränen Staaten und der Demokratie (siehe Zeit-Fragen vom 6.11. und 20.11.). Bereits fünf EU-Mitglieder und weitere Staaten lehnen dieses Ansinnen ab. Die Schweiz täte gut daran, ihrem Beispiel zu folgen. Am 29. November setzten sich sogar im Deutschen Bundestag die Befürworter des Paktes nur sehr knapp durch (372 Ja von 644 Stimmen, 153 Nein, 141 Enthaltungen).3
Eigentlich ist der Bundesrat allein zuständig für den Beschluss zur Unterzeichnung des Paktes, weil dieser sogenannt «rechtlich unverbindlich» ist. Kurz vor der Volksabstimmung über die SBI schreckte aber dieses Paradebeispiel für die Dominanz der Exekutivgewalt viele Parlamentarier auf. Jetzt hat das Parlament dieses wichtige Geschäft in die Hand genommen, und Bundesrat Ignazio Cassis hat seine Reise nach Marrakesch abgesagt.
Es ist zu hoffen, dass der Nationalrat sich dem Ständerat mindestens anschliessen und damit die ernstzunehmenden Einwände seiner eigenen Staatspolitischen Kommission unterstützen wird. Die Auswirkungen des Migrationspaktes auf unsere Souveränität und unser Gemeinwohl wären so schwerwiegend, dass das Parlament die Entscheidung darüber eigentlich einer Volksabstimmung unterstellen sollte. Davon ist zwar bisher nicht die Rede – das kann aber noch werden.

Kohäsionsmilliarde: Deutliches Zeichen des Ständerates an Brüssel – ein demo­kratiepolitisches Lehrstück der feinen Art!

Der Ständerat hat am 29. November als Erst­rat der Bezahlung weiterer 1,3 Milliarden Franken über zehn Jahre in den EU-Kohäsionsfonds4 nur unter der Bedingung zugestimmt, dass die EU auf diskriminierende Massnahmen gegenüber der Schweiz verzichtet – und zwar praktisch einstimmig, mit 38 zu 1 Stimme bei 2 Enthaltungen.5
Vorgeschichte: Bekanntlich hatte die letztjährige Bundespräsidentin Doris Leuthard im November 2017 vor laufender Kamera EU-Kommissionspräsident Juncker 1,3 Milliarden Franken versprochen – ohne dazu vom Parlament ermächtigt worden zu sein und ohne eine Gegenleistung einzufordern!
Im Sommer 2018 führte dann der Bundesrat – hinterher! – ein Vernehmlassungsverfahren durch (Medienmitteilung des Bundesrates vom 29.9.2018). Viele Teilnehmer, darunter eine ganze Reihe von Kantonsregierungen, forderten von Bundesrat und Parlament, das Geld nur dann zu bezahlen, «wenn die Interessen der Schweiz in für sie zentralen Dossiers in den Beziehungen zur EU gewahrt sind», so zum Beispiel der Glarner Regierungsrat.6
In diesem Sinn sprach sich die Staatspolitische Kommission des Ständerates mit 6 zu 4 Stimmen für eine vorläufige Sistierung der Kohäsionszahlungen aus: «Neue Beiträge an die EU kommen nach Ansicht der SPK erst in Frage, falls die EU eine unbefristete Anerkennung der schweizerischen Börsen gewährt und sichtliche Fortschritte in den bilateralen Beziehungen gemacht werden.» Dem schloss sich die Finanzkommission an. Die Aussenpolitische Kommission (APK) dagegen empfahl dem Ständerat mit 6 zu 6 Stimmen und dem Stichentscheid des Präsidenten, die Bezahlung zu bewilligen.7
In der Ständeratsdebatte vom 29. November setzte sich nun überraschend der Vorschlag der Minderheit der APK (sechs Mitglieder der FDP- und der SVP-Fraktion) durch. Dem Bundesbeschluss über den Rahmenkredit Kohäsion wurde folgende Bedingung angehängt: «Es dürfen erst Verpflichtungen auf Grundlage dieses Rahmenkredits eingegangen werden, wenn sich klar ersichtlich Verbesserungen in den bilateralen Beziehungen zur Europäischen Union abzeichnen und die EU keine diskriminierenden Massnahmen gegen die Schweiz erlässt.»
Diesem Minderheitsvorschlag von «Mitte rechts» stimmte nun der Ständerat schliess­lich fast einstimmig zu (die Nein-Stimme und die beiden Enthaltungen stammten übrigens aus der SVP-Fraktion, denn diese ist grundsätzlich gegen die Bezahlung von Kohäsionsgeldern). So etwas gibt’s auch im Ständerat selten! Nach Einschätzung einer Insiderin hängt dieses erstaunliche Resultat auch mit den bevorstehenden Wahlen zusammen: Die meisten Wähler wollen keine Volksvertreter, die mit unseren Steuermilliarden ohne Gegenleistung die EU-Töpfe füllen.
Für den Nationalrat, der den Rahmenkredit Kohäsion voraussichtlich in der Frühjahrssession behandeln wird, sind damit die Pflöcke gesetzt.

Verhandlungen zum Rahmenvertrag Schweiz–EU stecken fest

Zwischen Brüssel und Bern spielt sich seit vier Jahren eine einmalige Farce ab. Die EU will ein «Dach» über die mehr als 100 Verträge zwischen der Schweiz und der EU spannen, um «gemeinsame Regeln» (= EU-Recht) und damit «Rechtssicherheit» (für wen?) zu schaffen. Tatsächlich war ein solches Konstrukt von Anfang an zum Scheitern verurteilt, denn das EU-System ist nun einmal mit der Schweizer Staatsstruktur nicht kompatibel. Entsprechend verheddern sich die Parteien in den Verhandlungen zunehmend.
Nun hat die EU-Kommission wieder einmal auf die Pauke gehauen: Laut Presse hat EU-Kommissar Johannes Hahn dem Bundesrat ein weiteres Mal einen «letzten Termin» gesetzt, den 7. Dezember.8 Der Bundesrat seinerseits hat seine für den 30. November geplante Sitzung auf den besagten 7. Dezember verschoben. Denn er befindet sich in einer völlig neuen Situation: Erstmals ist seine Mehrheit gekippt – gegen das Rahmenabkommen. (Der Bundesrat ist eine Kollegialregierung und trifft seine Entscheide entsprechend der Meinung seiner Mehrheit.)

Mehrheit im Bundesrat hat sich gekehrt: Nein zur aktuellen Fassung des Rahmenabkommens

Seit einiger Zeit dreht sich die Diskussion in Bundesbern hauptsächlich um die Flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit, die – nicht nur aus Sicht der Gewerkschaften – für den Schutz der inländischen Arbeitsplätze vor Lohndumping und Scheindienstleistungsbetrieben unverzichtbar sind. Die EU dagegen beharrt im Prinzip auf Übernahme von EU-Recht, das die Arbeitnehmer weit weniger vor der Zuwanderung aus anderen EU-Staaten schützt. Am 27. November trafen sich zum x-ten Mal drei Bundesräte mit den Spitzen der Gewerkschaften und Arbeitgeber-Verbände und mit Kantonsvertretern. Die Sendung dazu in der Tagesschau des Schweizer Fernsehens dauerte 1:02 Minuten und brachte nichts Neues: Die Gewerkschaften beharren auf den Schweizer Lohnschutzmassnahmen, der Bundesrat möchte «noch vor Ende Jahr mit der EU über ein Rahmenabkommen einig werden».9
Absolut neu ist aber: Die beiden SP-Bundesräte Simonetta Sommaruga und Alain Berset – die eigentlich seit jeher für eine engere Einbindung der Schweiz in die EU waren – wollen jetzt die Gewerkschaften nicht im Regen stehen lassen und haben sich deshalb auf die Seite der beiden SVP-Bundesräte Ueli Maurer und Guy Parmelin geschlagen, die schon immer gegen ein Rahmenabkommen waren. Damit stehen vier Bundesräte gegen die übrigen drei aus FDP und CVP, das heisst, der Gesamtbundesrat stellt sich gegen die aktuelle Fassung des Abkommens und gegen Brüssel.

Lohnschutzdiskussion lenkt von der tatsächlichen Rechtsnatur des Rahmenabkommens ab

Trotz dieser neuen Mehrheitsverhältnisse hat der Bundesrat nach wie vor nicht offengelegt, was wirklich im Vertrag stehen soll. Denn der geheimnisvolle Rahmenvertrag müss­te die hohe Hürde einer Volksabstimmung schaffen, was den EU-Turbos im Bundeshaus verständlicherweise Bauchweh macht. Die Vertragsinhalte deswegen unter Verschluss zu halten entspricht allerdings nicht den Regeln der direkten Demokratie.
Dennoch sind die wesentlichen Inhalte längst bekannt: Die Schweiz müsste bisheriges und künftiges EU-Recht automatisch übernehmen, und wie EU-Recht auszulegen ist, entscheidet der EU-Gerichtshof. Ein Schiedsgericht könnte also höchstens über wenige wichtige Uneinigkeiten entscheiden. Welche Rechtsinhalte auch immer der Gewerkschaftsbund oder der Bundesrat heute als rote Linien bezeichnen – von wirklich zentraler Bedeutung ist etwas ganz anderes: Wenn die Schweiz sich verpflichtet, Gesetze zu übernehmen, welche die EU erst in 5 oder 10 Jahren beschliessen wird, würden wir Bürger im voraus auf unsere politischen Rechte verzichten. Und zwar in bezug auf eine unbekannte Menge von Gesetzen mit unbekannten Inhalten. Ob sich die EU-Spitzen dann in 5 oder 10 Jahren durch rote Linien, die sie einst der Schweiz zugesagt haben, einschränken lassen werden, ist sehr fraglich. Auch ist nach wie vor unklar, für wie viele und welche bilateralen Verträge die Schweiz EU-Recht übernehmen müsste.
Der wahre Grund, warum der Bundesrat uns Stimmbürgern nicht verraten will, was genau drinsteht, ist also klar: Wenn wir schwarz auf weiss lesen können, wo Brüssel überall hineingreifen will, kann Bundesbern den Rahmenvertrag «is Chämi schriibe».
Gewerkschaften wollen ein

Ja zur Begrenzungsinitiative verhindern

Am 31. August 2018 reichten die SVP und die Auns (Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz) ihre Volksinitiative «für eine massvolle Zuwanderung» («Begrenzungsinitiative») ein. Diese fordert die Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens (FZA), falls der Bundesrat dessen Beendigung nicht innerhalb eines Jahres mit der EU aushandeln kann. Deshalb, so war kürzlich in der Zeitung zu lesen, beharren die Gewerkschaftsspitzen so eisern auf den Schweizer Flankierenden Lohnschutzmassnahmen. Nicht, dass ihre Gewerkschafter auf die Idee kommen, mit der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung könnten sie sich sogar noch besser vor Lohndumping schützen.
Die Begrenzungsinitiative ist übrigens die Folge der Nicht-Umsetzung des Verfassungsartikels zur Steuerung der Zuwanderung (Masseneinwanderungsinitiative) durch das Parlament. Und die Nichtumsetzung hat ihren Grund darin, dass die Mehrheit unserer Volksvertreter bei der Formulierung ihrer Gesetzesänderungen wie hypnotisierte Chüngeli auf jedes Stirnrunzeln der Herrschaften in Brüssel gestarrt haben.

Der Kleinstaat Schweiz ist viel flexibler, als manche denken

Tatsächlich haben die EU-Staaten selbst grosses Interesse an einer freundschaftlichen Nachbarschaft mit der Schweiz. Denn diese ist zwar klein, aber sehr kauf- und vor allem zahlungskräftig. Auch würde Brüssel auf die meisten bilateralen Abkommen ungern verzichten. Ausserdem hat der Kleinstaat Schweiz den überaus grossen Vorteil, sehr flexibel zu sein und dank direkter Demokratie und darauf beruhender relativer Sparsamkeit meist besser über die Runden zu kommen als andere Länder. Wir könnten auch ohne FZA gut leben und erst recht ohne das Landverkehrsabkommen. Bestimmt können wir auch ohne EU-Börsenanerkennung leben, genauso wie wir nach dem Hinauswurf aus Erasmus+ einen Weg gefunden haben, den Studentenaustausch weitaus unbürokratischer und erst noch billiger selbst zu ordnen – und wir konnten sogar die ausländischen Gaststudenten finanziell unterstützen. Selbstverständlich wollen wir weiterhin regen wirtschaftlichen und kulturellen Austausch mit den anderen europäischen Staaten und Völkern, so wie wir es seit jeher gehalten haben, aber bitte auf gleicher Augenhöhe.    •

1    Motion Germann 18.3935. Uno-Migrationspakt. Keine Unterzeichnung durch die Schweiz. Zum Entscheid des Ständerates: SRF News vom 29.11.2018
2    Motion Staatspolitische Kommission des Ständerates SPK-S 18.4103 und Motion Aussenpolitische Kommission des Ständerates APK-S 18.4106. Uno-Migrationspakt. Zustimmungsentscheid der Bundesversammlung unterbreiten
3    Neue Zürcher Zeitung vom 30.11.2018
4    EDA. Geschäft 18.067 «Wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten in der erweiterten EU. 2. Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Staaten»
5    SRF News vom 29.11.2018
6    Vernehmlassungsantwort Kanton Glarus vom 19.6.2018 https://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/2948/Zweiter-Schweizer-Beitrag_Stellungnahmen.pdf
7    Medienmitteilungen der SPK-S vom 12.10.2018, der FK-S vom 19.10.2018, der APK-S vom 26.10.2018
8    St. Galler Tagblatt vom 30.11.2018
9    SRF News vom 29.11.2018

Ein institutioneller Rahmenvertrag mit der EU muss dem obligatorischen Referendum unterstellt werden

mw. Die Bundesverfassung schreibt vor:

Art. 140 Obligatorisches Referendum
1 Volk und Ständen werden zur Abstimmung unterbreitet:
[…] b. völkerrechtliche Verträge, die:
1. den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vorsehen; […]

Falls National- und Ständerat einem Rahmenvertrag je zustimmen sollten – was wir nicht hoffen –, ist aus staatsrechtlicher Sicht eine obligatorische Abstimmung von Volk und Ständen erforderlich. Denn obwohl der Rahmenvertrag nicht identisch ist mit einem EU-Beitritt, hätte er doch massive Einschränkungen der direktdemokratischen und föderalistischen Rechte der Bürger in weiten und heute noch nicht bekannten Rechtsbereichen zur Folge. Die zu erwartenden Abstriche an den Volksrechten sind mit denen im Falle eines EWR-Beitritts vergleichbar. Diesen hat das Parlament deshalb 1992 dem obligatorischen Referendum unterstellt.
Bekräftigt wird diese staatsrechtliche Einordnung durch den aktuellen Vorentwurf des Bundesrates für eine Erweiterung des obligatorischen Referendums auf
«völkerrechtliche Verträge, deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert oder die Bestimmungen von Verfassungsrang in einem der folgenden Bereiche enthalten […]» (BV Art. 140 Absatz 1 b bis neu).1
Es ist zwar damit zu rechnen, dass manche Parlamentarier sich mit dem fakultativen Referendum (ohne Ständemehr) ein etwas kleineres Risiko des Scheiterns erhoffen. Aber im Wahljahr die Volksrechte kleinzuhalten, ist keine günstige Option. Und die Volksabstimmung aus wahltaktischen Überlegungen über den Herbst 2019 hinauszuschieben, wäre ein zu durchsichtiges Manöver. Also entweder ein obligatorisches Referendum –oder viel besser: ein Abbruch der ganzen Übung.

1    «Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter; Umsetzung der Motion 15.3557 Caroni». Erläuternder Bericht des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements EJPD vom 15.8.2018